文 常紀文 湯方晴

合規(guī)排放制度不僅包括達標排放制度，還包括總量控制制度和特殊情形下的錯峰排放、限制排放與特別排放限值制度等內(nèi)容。其實施以環(huán)境質(zhì)量管理為核心，以規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價為前置條件，以排污許可證制度為基礎(chǔ)，以生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察為保障，對于企業(yè)綠色發(fā)展起到規(guī)范和約束作用。

“十三五”生態(tài)環(huán)境保護圓滿收官，“十四五”已經(jīng)到來?！笆奈濉睍r期應(yīng)當加大工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的力度。而在工業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型中，合規(guī)排放制度已經(jīng)取代環(huán)境標準制度，成為環(huán)境保護監(jiān)管領(lǐng)域必須堅守且需要加強的基礎(chǔ)性工作。合規(guī)排放制度不僅包括達標排放制度，還包括總量控制制度和特殊情形下的錯峰排放、限制排放與特別排放限值制度等內(nèi)容。其實施以環(huán)境質(zhì)量管理為核心，以規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價為前置條件，以排污許可證制度為基礎(chǔ)，以生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察為保障，對于企業(yè)綠色發(fā)展起到規(guī)范和約束作用。

合規(guī)排放標準和要求的制定需考慮哪些因素

合規(guī)排放制度的實施應(yīng)堅持方向不變、穩(wěn)中求進的原則。2015年新《環(huán)境保護法》實施以來，中國結(jié)合自己的國情，依靠生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)、中央生態(tài)環(huán)境保護督察和環(huán)境污染防治專項督查“三大法寶”，大大緩解了大氣污染和其他環(huán)境污染。目前，環(huán)境污染防治進入科學(xué)治污、精確治污和依法治污的新“三大法寶”時代。這意味著，合規(guī)排放標準和要求的制定需考慮精確、科學(xué)和依法3個因素，既不能違背環(huán)境保護的專業(yè)規(guī)律，也不能脫離經(jīng)濟社會發(fā)展的階段。工業(yè)化發(fā)展過程的環(huán)境污染和生態(tài)破壞難以避免，其污染和破壞程度取決于我們的發(fā)展策略。目前，邊污染邊治理、進入環(huán)境友好型和資源節(jié)約型生態(tài)文明這兩個環(huán)境保護階段并存于我國處于不同發(fā)展階段的地區(qū)。不同發(fā)展階段地區(qū)的主要環(huán)境問題不同，其解決環(huán)境問題的能力和條件也不同，因此環(huán)保標準和要求應(yīng)當與所處的發(fā)展階段相匹配，穩(wěn)中求進。生態(tài)環(huán)境部2020年11月公布的“十四五”十大生態(tài)環(huán)境保護政策著力點，也強調(diào)了這一點。

環(huán)境質(zhì)量的提升既要考慮黨的十九大設(shè)立的2020年、2035年和2050年目標的要求，考慮2030年前碳達峰和2060年前碳中和的目標，又要考慮到溫室氣體排放控制與大氣污染防治協(xié)同的要求，也要考慮經(jīng)濟和技術(shù)支撐的可行性，力爭環(huán)境保護標準在與經(jīng)濟社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局中有序提升。環(huán)保標準和要求須客觀，在存量生態(tài)環(huán)境問題仍然突出的落后地區(qū)，要形成自我綠色發(fā)展的內(nèi)生動力，全面實現(xiàn)合規(guī)排放，需要中央包括財政在內(nèi)的扶持。在處于邊污染邊治理階段的地區(qū)，實行達標排放和針對特殊區(qū)域特殊時段的特別排放限值制度，有助于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展平衡，促進社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，也有助于穩(wěn)中求進，積蓄力量向更高生態(tài)環(huán)境保護要求的新的平衡進發(fā)。正在進入環(huán)境友好型和資源節(jié)約型生態(tài)文明階段的后工業(yè)化地區(qū)，可以通過地方立法進一步提高生態(tài)環(huán)境保護標準和要求，提高產(chǎn)品和服務(wù)在國內(nèi)外的綠色競爭力。

合規(guī)排放制度的實施應(yīng)堅持差別化原則。一些環(huán)境標準和要求的實施應(yīng)實行區(qū)域、行業(yè)和流域的差別化，不搞簡單化。如將于2021年2月1日實施的《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》針對?。▍^(qū)、市）域內(nèi)河流的水污染物排放標準作出了創(chuàng)新規(guī)定，如各省（區(qū)、市）域制定流域（海域）或者區(qū)域型污染物排放標準，應(yīng)當圍繞改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、促進轉(zhuǎn)型發(fā)展，在國家污染物排放標準基礎(chǔ)上作出補充規(guī)定或者更加嚴格的規(guī)定。在污染物排放的嚴格度方面，在促進區(qū)域充分發(fā)展的大格局下，建議設(shè)計階梯性的目標，由東部向西部推進。生態(tài)環(huán)境保護目標的設(shè)定和標準、行動計劃等要體現(xiàn)原則性和差異性的統(tǒng)一。我國疆域廣袤，行業(yè)、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距仍然較大，各地、各行業(yè)的轉(zhuǎn)型期窗口時間不一樣，轉(zhuǎn)型的能力不一樣，轉(zhuǎn)型的進度也不一樣，因此，政策目標和政策的寬嚴程度既要體現(xiàn)統(tǒng)一性和原則性，也要考慮各地區(qū)、各行業(yè)的經(jīng)濟、社會、文化實情，體現(xiàn)充分的靈活性。對于東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)，限產(chǎn)、停產(chǎn)甚至關(guān)閉的企業(yè)類型既應(yīng)有相同，也應(yīng)有不同。在“十四五”時期實施合規(guī)排放促進綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，需聽取各方意見，邊建設(shè)邊改革，基于城鄉(xiāng)差別、東中西部地區(qū)差別和第一、二、三產(chǎn)業(yè)的差別，開展目標及其實施政策的分類施治，確?？茖W(xué)和精準。生態(tài)環(huán)境部于2018年9月發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，對企業(yè)的條件和能力采取了區(qū)別對待，得到社會的好評，這一科學(xué)的治理方法值得推廣。

合規(guī)排放制度的實施，程序和過程要合理化，減少企業(yè)的守法成本。在程序合理化方面，環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的提升必須可期待化，不得對經(jīng)濟短期造成大的波動。首先，要進行生態(tài)環(huán)境保護標準的成本效益評價，平衡經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護要求的提升關(guān)系，考慮行業(yè)和區(qū)域的可接受度。其次，提升環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準時，需征求行業(yè)和區(qū)域的意見。再次，建議提前一年或者兩三年發(fā)布提升計劃，穩(wěn)定行業(yè)和企業(yè)預(yù)期，給其留足采取切實有效環(huán)境保護對策的時間，降低企業(yè)投資的政策風(fēng)險，避免影響企業(yè)家的市場信心。這樣可讓企業(yè)自主選擇，如企業(yè)能夠提升的，則主動采取措施改造升級；不能改造升級的，讓企業(yè)自主決定整合或者關(guān)停。此外，在監(jiān)管過程的合理化方面，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的措施要和市場機制契合，如健全市場準入標準，實施生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度，讓企業(yè)產(chǎn)生穩(wěn)定的心理預(yù)期，增強其投資和生產(chǎn)經(jīng)營的信心。

合規(guī)排放標準和要求的制定應(yīng)遵守什么原則

合規(guī)排放標準和要求的制定應(yīng)遵守法定原則。建議修改《立法法》《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律，在國家層面建立分級制定的生態(tài)環(huán)境保護標準制定體系。對于涉及經(jīng)濟增長、社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)的全局性重大問題的生態(tài)環(huán)境保護目標、標準、特別排放限值和行動計劃，建議由全國人大及其常委會審議通過；對于涉及全局性利益的生態(tài)環(huán)境保護目標、標準、特別排放限值和行動計劃，如附帶準入條件、排放控制類的，建議由國務(wù)院制定；對于技術(shù)規(guī)范類、評價類的標準和指南，生態(tài)環(huán)境部等部委征求相關(guān)部門意見后有權(quán)單獨或者聯(lián)合發(fā)布。為了保證標準、行動計劃等的科學(xué)性、精確性和合法性，在論證目標、標準、特別排放限值和行動計劃的經(jīng)濟、社會、技術(shù)影響時，建議加強國家發(fā)改委、工信部等部門的參與力度。建議全國人大制定“生態(tài)環(huán)境保護措施、標準與行動計劃制定法”，規(guī)定新措施、新標準、新目標的制定與實施，須提前公告，讓社會知曉，給企業(yè)留足采取適應(yīng)措施的時間，減少不必要的經(jīng)濟損失。

為了使違規(guī)排放的整改及其驗收符合法定原則，建議明確規(guī)定整改的事由須是法律規(guī)定的強制性義務(wù)和企業(yè)獲得許可時承諾的自愿性義務(wù)，為此需要出臺整改的評判標準或者細則，并對照驗收。對于艱巨或者復(fù)雜的整改，可以分階段予以驗收。

合規(guī)排放制度的嚴格實施需要哪些保障措施

打擊企業(yè)污染排放監(jiān)測數(shù)據(jù)造假。建議修改《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規(guī)，或者制定有關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測立法，把干擾環(huán)境監(jiān)測采樣的行為納入違法之中，與篡改、偽造環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)并列，以此增強法律處罰的嚴謹性和可操作性。對于涉嫌犯罪的，按照最高人民法院的司法解釋依法追究刑事責(zé)任；對于排污單位法定代表人強令、指使、授意、默許監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的，依紀依法追究其責(zé)任。由于很多造假是由環(huán)境服務(wù)提供方和企業(yè)共謀進行的，從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)施維護、運營的人員有實施或參與篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)、干擾自動監(jiān)測設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的，依法從重處罰。造成損失的，承擔(dān)連帶責(zé)任。如果可能，可修改《刑法》，規(guī)定監(jiān)測數(shù)據(jù)造假罪和影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)罪。

突出監(jiān)管重點對象，提升監(jiān)管績效。將違規(guī)排放的企業(yè)特別是散亂污企業(yè)納入監(jiān)管重點，提升整體的守法水平和環(huán)境整治的實效。建立園區(qū)和基于經(jīng)濟績效的考評制度，對于生態(tài)環(huán)境保護效果差且經(jīng)濟效益差的企業(yè)，可以通過產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度，采取末位淘汰措施。建立整改措施的公示制度，讓行業(yè)和全社會參與監(jiān)督整改措施實施到位，既減輕執(zhí)法部門的執(zhí)法壓力，也倒逼不愿整改或者整改不合規(guī)的企業(yè)自覺退出，提升產(chǎn)業(yè)和園區(qū)整體的生態(tài)環(huán)境保護守法度。這些舉措可預(yù)防區(qū)域性和行業(yè)性的環(huán)境污染風(fēng)險，夯實工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。

利用大數(shù)據(jù)深入開展生態(tài)環(huán)境信用管理。通過大數(shù)據(jù)和現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)察，對于合規(guī)排放且法定時間內(nèi)無違法記錄的，應(yīng)將這些企業(yè)納入生態(tài)環(huán)境信用企業(yè)開展信任式管理，不再將其作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的重點對象，并在證券上市、金融貸款、保險費率、水電價格、土地供應(yīng)等方面采取優(yōu)惠政策。對于行業(yè)內(nèi)技術(shù)和工藝領(lǐng)先的，在秋冬季重污染季節(jié)，還不應(yīng)將其納入錯峰生產(chǎn)名單。只有這樣，才能讓綠色企業(yè)安心于正常的生產(chǎn)和經(jīng)營，提升企業(yè)家的綠色投資、綠色生產(chǎn)經(jīng)營和依法治理環(huán)境污染的心理預(yù)期。對于不合規(guī)或者一定時間內(nèi)有比較嚴重的生態(tài)環(huán)境違法行為的企業(yè)，將其納入執(zhí)法監(jiān)察的重點對象，其股票上市、金融貸款、保險費率、水電價格等要接受聯(lián)合懲戒。在冬季錯峰生產(chǎn)時，可以考慮將其納入錯峰生產(chǎn)管控名單。只有采取差別化的分類施治政策，才能讓違規(guī)排放者一處違法，處處受限，付出慘重的代價，倒逼其走合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營的路子。

標準、特別排放限值、行動計劃的作用在于有效實施。

合規(guī)排放制度的有效實施需建立哪些長效機制

建立長效執(zhí)法、考核和問責(zé)機制。標準、特別排放限值、行動計劃的作用在于有效實施。有效實施需要依靠嚴格執(zhí)法、科學(xué)考核和依法依規(guī)問責(zé)。為了保持生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同共進，建議根據(jù)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》的要求和生態(tài)環(huán)境部《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟?，禁止地方“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”，查處地方“一刀切”式的敷衍應(yīng)對、簡單粗暴執(zhí)法行為，確保企業(yè)正常經(jīng)營權(quán)的合法行使。

健全社會參與和監(jiān)督制度。發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，建立企業(yè)強制與自愿相結(jié)合的排放數(shù)據(jù)公示制度，指導(dǎo)企業(yè)依法自行監(jiān)測或者委托第三方監(jiān)測并通過網(wǎng)絡(luò)平臺、電子屏幕等方式，向社會公開污染防治設(shè)施的建設(shè)、運行和污染物實時排放情況，接受社會的監(jiān)督。企業(yè)公示后，監(jiān)管機構(gòu)可開展針對性的執(zhí)法，社會公眾可來現(xiàn)場參觀。如發(fā)現(xiàn)造假，嚴厲追責(zé)。還可以建立與環(huán)境民事公益訴訟制度相補充的環(huán)境行政公益訴訟制度，督促企業(yè)全面遵守生態(tài)環(huán)境法律，監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)嚴格生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。

理順相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律制度之間的關(guān)系，加強制度實施的銜接。建議國務(wù)院盡快發(fā)布海陸統(tǒng)籌的“排污許可管理條例”，銜接好環(huán)境影響評價、“三同時”、排污申報登記和排污許可、環(huán)境監(jiān)測等制度的關(guān)系，要求企業(yè)嚴格遵守法律的強制性規(guī)定，履行排污許可證所載明的細化要求，兌現(xiàn)自己作出的自愿性承諾，合規(guī)排放，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度協(xié)同創(chuàng)新和集成創(chuàng)新的實效。