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        國土空間背景下的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃研究
        ——以莆田市城廂區(qū)為例

        2021-04-09 09:15:10馮俊杰
        福建交通科技 2021年3期
        關(guān)鍵詞:規(guī)劃建設(shè)

        馮俊杰

        (福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 福建福州 350001)

        0 引言

        十九大(中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會)將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略寫入黨章,并列為全面建成小康社會需要堅(jiān)定實(shí)施的七大戰(zhàn)略之一。2018年9月,《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》發(fā)布實(shí)施,規(guī)劃提出堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動,各地要全面完成縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編工作。2019年5月,印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,正式確立“五級三類”空間規(guī)劃體系??h域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中屬于專項(xiàng)規(guī)劃,是縣市級規(guī)劃向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃、村級規(guī)劃傳導(dǎo)的重要一環(huán),是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃能夠?qū)訉觽鬟f落實(shí)的關(guān)鍵。本文選取福建省莆田市城廂區(qū)為研究對象,從相關(guān)規(guī)劃評估、鄉(xiāng)村分類指引、管控邊界劃定、鄉(xiāng)村建設(shè)思路4個方面探討縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制方法與策略。

        1 城廂區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀

        1.1 概況

        城廂區(qū)是福建省莆田市轄區(qū),位于福建省沿海中部,莆田市區(qū)中心,興化平原中部,地處臺灣海峽西岸,南臨深水良港湄洲灣,北倚省會福州,總面積509 km2,下轄3個街道(龍橋街道、鳳凰山街道、霞林街道),4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(華亭鎮(zhèn)、常太鎮(zhèn)、靈川鎮(zhèn)、東海鎮(zhèn)),26個居委會,94個村委會,共120個村(居)。

        1.2 存在問題

        (1)人口現(xiàn)狀

        2019年鄉(xiāng)村戶籍人口21.7萬人,占到全區(qū)總?cè)丝?1.4%,鄉(xiāng)村戶籍人口基數(shù)大,但青年勞動力已大量流出,造成鄉(xiāng)村人口老齡化趨勢明顯。目前主要存在以下兩個特征:一是由于鄉(xiāng)村人口向市民化身份轉(zhuǎn)變不充分,造成鄉(xiāng)村戶籍人口持續(xù)增加;二是隨著青年勞動力向城市轉(zhuǎn)移,鄉(xiāng)村人口老齡化趨勢越發(fā)嚴(yán)峻,并導(dǎo)致了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)活力的持續(xù)下降。

        (2)用地現(xiàn)狀

        根據(jù)土地利用第三次調(diào)查數(shù)據(jù),鄉(xiāng)村建設(shè)用地34.5 km2,占城鄉(xiāng)總建設(shè)用地67.4%,全區(qū)村莊建設(shè)用地呈現(xiàn)總量大、形態(tài)小而散的特征,農(nóng)房空置率較高,空心化問題嚴(yán)重。

        (3)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

        全區(qū)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯,但仍存在包括鄉(xiāng)村勞動力不足,農(nóng)產(chǎn)品附加值低;鄉(xiāng)村旅游業(yè)缺乏亮點(diǎn),產(chǎn)業(yè)增長乏力;受制土地制度,城市資本下鄉(xiāng)難,產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化程度低等問題。

        (4)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

        近年來通過幸福家園和美麗鄉(xiāng)村建設(shè),鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)得到了很大的改善,逐漸提升了農(nóng)村人居環(huán)境,但仍存在著生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施推廣不夠和旅游性服務(wù)設(shè)施配套不足等問題。

        2 城廂區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃思考

        在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃體系重塑的大背景下,規(guī)劃認(rèn)為:縣域?qū)用驵l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制內(nèi)容不應(yīng)追求“大而全”,現(xiàn)階段可以從兩個角度切入進(jìn)行重點(diǎn)研究,一是研究自然資源部門如何在縣級層面落實(shí)的鄉(xiāng)村管控職責(zé),并且作為縣市級國土空間規(guī)劃的重要專題,作為村莊規(guī)劃編制的上位依據(jù);二是研究如何在縣級層面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,故而確定本文4個方面編制重點(diǎn)。

        一是對既有規(guī)劃做系統(tǒng)性評估,為后續(xù)村莊規(guī)劃打基礎(chǔ);二是對全域進(jìn)行村莊分類,并對各類型村莊提出發(fā)展指引;三是對全域進(jìn)行村莊管控邊界劃定,提出管控思路;四是落實(shí)鄉(xiāng)村振興“二十字”總體要求,提出近期鄉(xiāng)村建設(shè)的具體思路,規(guī)劃技術(shù)路徑如圖1所示。

        圖1 規(guī)劃技術(shù)路徑圖

        3 城廂區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐

        3.1 相關(guān)規(guī)劃評估

        本次探索以“多規(guī)合一”為技術(shù)手段,對與村莊相關(guān)的上位規(guī)劃、村莊規(guī)劃進(jìn)行疊加評估,并為后續(xù)村莊規(guī)劃編制提出建議。

        (1)上位規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性評估

        《莆田市城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃》、《莆田市城市總體規(guī)劃》、《莆田市“多規(guī)合一”一張圖規(guī)劃》、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)等上位規(guī)劃,均對村莊建設(shè)及村莊規(guī)劃編制提出相應(yīng)指引。但是上位規(guī)劃對村莊的指引性內(nèi)容相矛盾,難以協(xié)調(diào)的問題,且對村莊指引深度不足,造成無法直接指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制及建設(shè)實(shí)施。

        (2)既有村莊規(guī)劃評估

        目前村莊規(guī)劃編制覆蓋度達(dá)到82%,但編制深度、內(nèi)容僅聚焦在村莊主要居民點(diǎn),加上大部分村規(guī)與相關(guān)規(guī)劃及村莊實(shí)際需求銜接不足,導(dǎo)致村規(guī)無法有效引導(dǎo)村莊的具體建設(shè)。

        (3)村莊規(guī)劃與上位規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性評估

        對已編村莊規(guī)劃進(jìn)行圖規(guī)拼合,規(guī)劃村莊建設(shè)用地約28.11 km2,與土規(guī)允建區(qū)相比,存在大量超出區(qū)域,并且有約2 km2規(guī)劃建設(shè)用地占用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田,已編村莊規(guī)劃與保護(hù)控制線沖突區(qū)域如圖2所示。

        圖2 村莊規(guī)劃與保護(hù)控制線沖突區(qū)域

        現(xiàn)行村莊規(guī)劃很少考慮存量用地的盤活,更多在利用現(xiàn)狀耕地進(jìn)行新增建設(shè)用地的布局,加上與相關(guān)規(guī)劃的銜接不足,導(dǎo)致村規(guī)內(nèi)容易觸碰相關(guān)保護(hù)紅線、村莊規(guī)劃無法落地實(shí)施。在后續(xù)的村莊規(guī)劃編制中,應(yīng)以“多規(guī)合一”為基本方法,并強(qiáng)調(diào)存量利用,編制好用、管用、實(shí)用的村莊規(guī)劃,改善人居環(huán)境,繁榮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

        3.2 鄉(xiāng)村分類及發(fā)展指引

        根據(jù)《福建省村莊規(guī)劃編制指南(試行)》,本次將全區(qū)村莊劃分為集聚提升中心村莊、轉(zhuǎn)型融合城郊村莊、保護(hù)開發(fā)特色村莊、搬遷撤并衰退村莊和待定類村莊五大類型[1],村莊分類劃定如圖3所示。

        圖3 村莊分類劃定圖

        (1)集聚提升中心村莊

        總計40個,是指在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊。在相關(guān)規(guī)劃編制中,應(yīng)對該類村莊建設(shè)指標(biāo)、農(nóng)民建房等方面給予相應(yīng)空間預(yù)留和優(yōu)惠政策,可適當(dāng)考慮安排商服、農(nóng)產(chǎn)品加工類經(jīng)營性建設(shè)用地,支持農(nóng)業(yè)、工貿(mào)、休閑服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

        (2)轉(zhuǎn)型融合城郊村莊

        總計31個,是指城市近郊區(qū)、縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村莊。在相關(guān)規(guī)劃編制中,應(yīng)對該類村莊建設(shè)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制,考慮其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊自身發(fā)展需要,可適當(dāng)安排農(nóng)產(chǎn)品加工、商服、倉儲類經(jīng)營性建設(shè)用地,加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,遠(yuǎn)期向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。

        (3)保護(hù)開發(fā)特色村莊

        總計21個,是指在村莊產(chǎn)業(yè)、文化、風(fēng)貌等方面擁有特色資源,具有保留價值的村莊。在相關(guān)規(guī)劃編制中,應(yīng)對該類村莊建設(shè)指標(biāo)、農(nóng)民建房等方面,給予相應(yīng)預(yù)留空間和優(yōu)惠政策,可適當(dāng)考慮安排商服類經(jīng)營性建設(shè)用地,促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

        (4)搬遷撤并衰退村莊

        總計0個,是指位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊,因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊,以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊。

        (5)待定類村莊

        總計7個,是指對于暫時看不準(zhǔn)的村莊,暫不做分類,列為待定類。該類村莊可不編制單獨(dú)的村莊規(guī)劃,可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中制定村莊國土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)要求,或編制村莊近期建設(shè)方案作為建設(shè)與管控指引,重點(diǎn)統(tǒng)籌人居環(huán)境整治。在未明晰其具體分類前,暫不安排重點(diǎn)項(xiàng)目和新增建設(shè)用地。

        3.3 邊界劃定及管控思路

        在鄉(xiāng)村分類指引的基礎(chǔ)上,按照整體減量、局部增量的原則對五類村莊分別進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)測,并最終確定鄉(xiāng)村管控邊界規(guī)模為26.68 km2,較現(xiàn)狀減少約1 km2,如圖4所示。

        圖4 村莊管控邊界劃定圖

        (1)集聚提升中心村莊,保護(hù)開發(fā)特色村莊

        將村莊近遠(yuǎn)期發(fā)展所需要的宅基地、相關(guān)設(shè)施所需的建設(shè)用地劃入村莊建設(shè)邊界。鄉(xiāng)村集中建設(shè)不得突破管控邊界,邊界外現(xiàn)狀用地作為近期土地整治的重點(diǎn)區(qū)域。有序推進(jìn)空心村整治和村莊遷并,合理安排農(nóng)村建設(shè)用地,優(yōu)先滿足村民住房和農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施用地需求。適度允許區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程配套、生態(tài)旅游開發(fā)及特殊用地建設(shè),嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度和非農(nóng)活動影響范圍。

        (2)轉(zhuǎn)型融合城郊村莊

        原則上保留現(xiàn)狀集聚度較高村莊建設(shè)空間,規(guī)劃建設(shè)納入城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)統(tǒng)籌安排。管控邊界內(nèi)不得新建村民住宅,屬于危房的,允許利用舊宅基地翻改建,層數(shù)應(yīng)控制在三層以內(nèi),單元控規(guī)覆蓋一片,村莊管控邊界失效一片。

        (3)搬遷撤并衰退、待定類村莊

        原則上保留現(xiàn)狀集聚度較高村莊建設(shè)空間,公共服務(wù)和市政公用設(shè)施建設(shè)應(yīng)通過存量挖潛的方式進(jìn)行。管控邊界內(nèi)逐步推進(jìn)舊村復(fù)墾、土地整治、復(fù)墾還綠。

        (4)待定類村莊

        在未明晰其具體分類前,重點(diǎn)統(tǒng)籌人居環(huán)境整治,暫不安排重點(diǎn)項(xiàng)目和新增建設(shè)用地[2]。

        規(guī)劃期內(nèi)村莊建設(shè)邊界原則上不得調(diào)整,如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理,嚴(yán)格論證,報原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

        3.4 落實(shí)縣級層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

        (1)“產(chǎn)業(yè)興旺”

        規(guī)劃提出,城廂區(qū)應(yīng)積極探索農(nóng)村土地制度改革和加強(qiáng)土地整治,通過推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力,激活農(nóng)村土地價值,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)提供新動能。并在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)旅結(jié)合上下功夫,從而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動和三產(chǎn)聯(lián)動。

        (2)“生態(tài)宜居”

        規(guī)劃從農(nóng)房建設(shè)指引、鄉(xiāng)村配套設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃指引三方面展開生態(tài)宜居探索,力求不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村人居環(huán)境,補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境短板,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治,建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

        (3)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”

        規(guī)劃從提升鄉(xiāng)村文化素質(zhì)、培育鄉(xiāng)村家園文化和繁榮鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化三方面展開鄉(xiāng)風(fēng)文明探索,力求提升農(nóng)民精神風(fēng)貌,留住文化之根和鄉(xiāng)村的獨(dú)特印記,形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)和淳樸民風(fēng)互促共融的鄉(xiāng)村文明新風(fēng)尚。

        (4)“治理有效”

        規(guī)劃提出,一是要進(jìn)一步加大簡政放權(quán)的力度來賦予鎮(zhèn)村活力;二是要深化村民自治,優(yōu)化和提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和號召力,為鄉(xiāng)村發(fā)展提供內(nèi)生動力;三是要扎實(shí)推進(jìn)政社互動、深化提升,著力推動政府治理和社會自治的良性互動,提升發(fā)展合力。打造新時代充滿活力、和諧有序善治鄉(xiāng)村。

        (5)“生活富裕”

        規(guī)劃提出,地方政府需要建立對口扶助機(jī)制,破解貧困農(nóng)民增收難題;建立收益倍增機(jī)制,提升產(chǎn)業(yè)農(nóng)民經(jīng)營效益。

        3.5 近期工作建議

        (1)“上下結(jié)合”開展村莊規(guī)劃編制探索

        建議轉(zhuǎn)變“自上而下”的編制思路,倡導(dǎo)“上下結(jié)合”的村莊規(guī)劃編制模式[3]。并按照新形勢、新要求,結(jié)合城廂區(qū)實(shí)際,先展開村莊規(guī)劃試點(diǎn),再統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃編制,可結(jié)合實(shí)際情況一個或多個村莊連片形成鄉(xiāng)村群落開展規(guī)劃編制。

        (2)搭建村莊規(guī)劃“一張圖”,實(shí)現(xiàn)村莊平臺化管理

        建議結(jié)合國土空間規(guī)劃工作,搭建村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和村莊規(guī)劃“一張圖”平臺。目的是與控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋圖進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全域無縫對接,為城廂區(qū)城鄉(xiāng)一體化工作提供規(guī)劃依據(jù),引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

        (3)落實(shí)“駐村規(guī)劃師”制度

        建議村莊規(guī)劃編制過程中建立“駐村規(guī)劃師”制度[4],明確每個村都有名固定的規(guī)劃設(shè)計人員作為與鎮(zhèn)、設(shè)計單位和規(guī)劃分局溝通的橋梁,保證規(guī)劃編制的現(xiàn)狀調(diào)查設(shè)計征求意見、方案審查和村民代表大會等環(huán)節(jié)能順利銜接。此外,通過駐村規(guī)劃師可定期向村民宣傳規(guī)劃法律法規(guī),增強(qiáng)基層干部群眾的規(guī)劃意識。

        4 結(jié)語

        縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手,是有效引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置的重要手段。對于縣域?qū)用娴泥l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制要注重3個重點(diǎn),一是要從鄉(xiāng)村分類指引、管控邊界劃定兩個方面切入研究,夯實(shí)自然資源部門在縣級層面的鄉(xiāng)村管控職責(zé);二是要對既有規(guī)劃做系統(tǒng)性評估,為后續(xù)村莊規(guī)劃打基礎(chǔ);三是要重點(diǎn)從鄉(xiāng)村土地制度改革、治理機(jī)制創(chuàng)新兩個方面落實(shí)縣級層面的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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