李小朋

(復旦大學歷史地理研究中心，上海 200433)

民國三年(1914)七月，北京政府在內蒙古地區(qū)設立熱河、察哈爾、綏遠三個特別區(qū)域。關于這一政區(qū)沿革、行政體制已有不少論著涉及(1)關于察哈爾特別區(qū)域的建置沿革，通論性著作均有提及，如白眉初： 《中華民國省區(qū)全志》第1冊《京直綏察熱五省區(qū)志》，世界書局1924年版；宋哲元修，梁建章纂： 《察哈爾省通志》，民國二十四年鉛印版，復旦大學圖書館藏；錢實甫： 《北洋政府時期的政治制度(上)》，中華書局1984年版；周清澍主編： 《內蒙古歷史地理》，內蒙古大學出版社1993年版；白拉都格其、金海、賽航： 《蒙古民族通史·第五卷》上冊，內蒙古大學出版社2003年版；曹永年主編： 《內蒙古通史》第4冊，內蒙古大學出版社2007年版；郝維民、齊木德道爾吉主編： 《內蒙古通史·第六卷》，人民出版社2012年版；周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著： 《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》，復旦大學出版社2017年版。另有研究關注到其行政體制，如劉迪香： 《熱察綏巡閱使與民國前期特區(qū)軍政體制探析》，《南華大學學報(社會科學版)》2007年第3期；張建軍： 《民國北京政府時期都統制度初探——以綏遠都統的設置為例》，《內蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2010年第2期；劉迪香： 《民國北京政府時期省區(qū)軍政體制研究》，湖南師范大學博士學位論文，2011年。，但仍有部分問題需要進一步考察和探討。例如，雖然高層政區(qū)的設置背景是邊疆危機(2)[日] 貴志俊彥著，曾業(yè)英譯： 《內蒙古地區(qū)袁世凱政權統治體制的形成——蒙藏院的成立與內蒙古三個特別行政區(qū)的設置》，《國外中國近代史研究》第21輯，中國社會科學出版社1992年版，第121—140頁；王德勝： 《北洋軍閥對蒙政策幾個問題的初析》，《內蒙古近代史論叢》第3輯，內蒙古人民出版社1987年版，第26—136頁；劉茗： 《熱察綏改省對國家整合的影響研究(1928—1937年)》，中央民族大學碩士學位論文，2009年；蘇日朦： 《民國時期察哈爾的墾政與政區(qū)變化》，內蒙古大學碩士學位論文，2017年。，但為何會采取特別區(qū)域這一特殊形式？就三個特別區(qū)域的轄境范圍而言，雖然明顯沿襲了清代的都統(將軍)轄區(qū)，但其行政區(qū)域的議定卻并非簡單劃定，而是有著復雜的區(qū)域、邊界糾紛。對于這些區(qū)域糾紛及解決過程，目前的討論還不多。(3)相關研究如王晗： 《地方治理與利益訴求： 民國初年陜綏劃界糾紛研究》(《歷史地理研究》2020年第4期)等。本文嘗試以察哈爾特別區(qū)域為中心，對特別區(qū)域體制的確立及其行政區(qū)域的議定進行考察，以期對民國初年邊疆高層政區(qū)的設置有進一步的認識。

一、 察哈爾地區(qū)特別區(qū)域體制的設立

清朝末年，蒙古地區(qū)受到俄國、日本的窺伺，在內地政局動蕩的同時，蒙古地區(qū)也出現了脫離中央的分裂活動。宣統三年(1911)十二月外蒙古宣布獨立，并號召內蒙古蒙旗響應和加入。進入民國，內蒙古呼倫貝爾、東部盟旗等亦宣布“獨立”，一些蒙古王公也在暗中策劃脫離中央政府的活動。除了政治分裂活動之外，內蒙古各盟旗一度受到外蒙古的軍事威脅。1912年底，外蒙古數千人南犯內蒙古中西部地區(qū)，一度進占烏蘭察布盟、錫林郭勒盟大部以及察哈爾八旗、昭烏達盟北部地區(qū)，直至1913年底才被擊退。(4)白拉都格其、金海、賽航： 《蒙古民族通史·第五卷》上冊，第212頁。在此嚴峻形勢下，內蒙古地區(qū)設立高層政區(qū)刻不容緩。

內蒙古地區(qū)高層政區(qū)最初被規(guī)劃為省制。蒙古建省之議，清末即已提出。光緒二十九年(1903)，地方官員先后提出了不同的分省方案(表1)，但因清朝覆亡未能施行。(5)蘇德畢力格： 《清朝對蒙政策的轉變——籌劃設省》，《蒙古史研究》第6輯，內蒙古大學出版社2000年版，第230—259頁；李細珠： 《試論清末新政時期政區(qū)變革的幾個問題》，《近代史研究》2003年第2期。進入民國以后，北京政府沿用了這一設想。1912年4月，袁世凱以蒙藏地方不靖、地域遼闊、居民復雜等，提出分內外蒙古為三省、每省駐兵，并仿效內地設官(6)《蒙藏改省先聲》，《新聞報》1912年4月12日，第3版。；1913年5月，北京政府提出蒙古地方建省議案，并提交國會討論(7)《奉天電稱，內蒙古各王公雖經宣布愿竭忠民國，而已向中政府提出抗議，反對以蒙古改為行省，并要求自治及練兵之權(俄京電)》，《時報》1913年5月27日，第5版；《北京政府擬改內蒙古為行省，己有議案交國會，提議內蒙古東四盟將暫行改為兩省(北京廿一日德文報電)》，《時報》1913年8月22日，第3版。；1913年10月，北京政府在爭取東蒙古各盟旗內附的會議上再次提議(8)《內蒙古王公將于二十日集議于長春，內蒙改設三行省之計劃暫不實行(北京十五日德文報電)》，《時報》1913年10月16日，第5版；白拉都格其、金海、賽航： 《蒙古民族通史·第五卷》上冊，第262—263頁。。同時，邊疆大員中也不乏提出建省者，如1912年，察哈爾都統何宗蓮即呈文以其軍事轄區(qū)設省。(9)《何都統擬仿照熱河辦法參酌察防情形改建行省案》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第145—150頁。

表1 內蒙古地區(qū)清末分省方案

但改省是蒙古地區(qū)行政體制的重大改變，并不容易施行。清朝時期,蒙古地區(qū)實行盟旗制度,清廷只對蒙旗札薩克進行任命,各旗事務則由王公札薩克自行管理。對于自己的屬民、屬地,蒙古王公有著完全的管理權限。改省之后,地方官員由中央委派,蒙旗王公傳統的政治權利必然削弱，這難免會遭到其反對。在清末蒙古建省的討論中，多位邊地大員即提出,改省會削奪盟長、札薩克的權力,必然遭到盟旗王公的反對,反而造成蒙古民眾人心不穩(wěn),對抗朝廷。(10)蘇德畢力格： 《晚清政府對蒙古、新疆、西藏的政策研究》，內蒙古人民出版社2005年版，第94—95頁。進入民國后，蒙古王公對建省計劃持強烈反對態(tài)度。1912年11月，北京政府為爭取東部蒙古各盟旗內附，召開第一次東蒙古會議，蒙古王公要求中央政府承諾蒙古地區(qū)“不得設立行省”(11)白拉都格其、金海、賽航： 《蒙古民族通史·第五卷》上冊，第257—258頁。。此后，甚至報刊登載有關內蒙改省的相關議論，蒙古王公都要求中央政府命令禁止刊載。(12)《蒙藏院呈哲盟請禁止改省讕言據情轉陳請示文并批令》，《政府公報》第1137號，1915年7月8日。故此時蒙地改省并不具備政治基礎。

另外，財政來源也是設立高層政區(qū)需要考慮的重要方面。一般而言，省級行政機構所需經費來自于所轄各縣的賦稅收入。蒙古地方不同于內地，盟旗制度之下，蒙古民眾以游牧為生，并不承擔國家賦稅。清末民初，雖經歷年開墾，長城以北只有沿邊地帶設有府廳州縣，其余廣大區(qū)域仍為蒙旗游牧地區(qū)?？h域數量過少、范圍狹小使得改省后的財政來源成為重大問題。如察哈爾都統轄制區(qū)域包括察哈爾8旗、牧群及錫林郭勒盟10旗。至民國元年，該地區(qū)僅設有7縣，其中左翼設有張北、獨石、多倫3縣，右翼設有豐鎮(zhèn)、興和、涼城、陶林4縣；7縣以北的察哈爾8旗、4牧群及錫林郭勒盟10旗，仍為廣闊的游牧區(qū)域。直至1915年5月，察哈爾都統何宗蓮呈請開墾旗群游牧地時，仍稱察哈爾轄區(qū)中蒙旗游牧區(qū)域占十分之八九。(13)《都統呈大總統酌擬開放蒙荒優(yōu)待王公厚恤旗群各辦法以體蒙艱而興地利，并請?zhí)仡C明令嚴杜私放厲禁盜賣用維墾政文(墾務總局承辦堂稿)(四年六月十六日)》，《察哈爾全區(qū)墾政輯覽》第4冊，沈云龍編： 《近代中國史料叢刊三編》第40輯第395冊，文海出版社1988年版，第3—7頁。旗縣、農牧分布情況如圖1所示?？梢?，此時內蒙古地區(qū)建省也不具備經濟上的基礎。

圖1 民國初年察哈爾地區(qū)行政與農牧格局示意圖資料來源： 根據譚其驤主編《中國歷史地圖集》第8冊《清時期》“直隸”“山西”“內蒙古六盟 套西二旗 察哈爾”圖(中國地圖出版社1982年版1996年印刷，第7—8、20—21、57—58頁)改繪。同時參考宋哲元修，梁建章纂《察哈爾省通志》(民國二十四年鉛印版，復旦大學圖書館藏)地圖；Xiaohong Zhang,Tao Sun,Jianping Xu, The relationship between the spread of the Catholic Church and the shifting agro-pastoral line in the Chahar Region of Northern China，Catena, 2015(134), pp： 75-86。

鑒于以上情形，北京政府開始對內蒙古地區(qū)籌劃特別行政體制。1913年12月—1914年1月間，內務部對全國行政區(qū)擬定了調整方案，其中專附《改劃全國特別區(qū)域說明書》，提出在邊疆地區(qū)施行特別區(qū)域體制，并說明了設立理由：

竊以古制有荒服之區(qū)，近世多殖民之地，名稱雖異，要皆因國家統治權所及之領土，其政教言語風俗，與內部絕殊，或草萊初辟，不可與腹地齊治，故不得不實行特別行政制度，以資治理。非僅羈縻維系，殆亦灌輸文化，圖國力之擴張焉。我國自共和以來，五族一家，凡蒙藏青海，罔不隸于民國版圖之內。當此整頓地方制度之際，所有邊地，亟宜因舊有區(qū)域實行軍民合治，鞏固邊圉，研求墾殖，庶幾逐漸開化，蘄與內地相頡頏。(14)內務部職方司： 《改劃全國特別區(qū)域說明書》，民國二年鉛印本，第1頁。

由以上闡述可以看出，邊疆高層政區(qū)采用特別區(qū)域這一形式，主要基于兩方面考慮： 一是邊疆地區(qū)為民族聚集區(qū)域，政治、文化、語言、風俗等與內地不同；二是邊疆地區(qū)尚未開發(fā)，經濟落后，不能直接設置內地行政體制。因此，設立特別區(qū)域，實行軍民合治，目的在于鞏固邊防，促進邊地開發(fā)與進步。對于內蒙古地區(qū)，內各部則依據清朝所設的察哈爾都統、綏遠將軍、熱河都統等駐防轄區(qū)，分設為察哈爾、綏遠、熱河三特別區(qū)域。(15)內務部職方司： 《改劃全國特別區(qū)域說明書》，第3—5頁。

二、 察哈爾特別區(qū)域疆域的爭議與劃定

從1914年7月頒布的《都統府官制》來看，熱、察、綏三個特別區(qū)域范圍基本是按清代沿邊駐防將軍(都統)的軍事轄區(qū)劃定。雖然具有明顯的繼承性，但轄區(qū)的確定并非一蹴而就，而是經歷了多次糾紛?？谕庳斮x收入主要來自以農業(yè)為主的各縣，但農業(yè)縣份數量有限且范圍狹小。在特別區(qū)域議定過程中，各區(qū)長官為擴大各自財政基礎，極力爭取劃入更多縣份，引起了縣域隸屬的激烈紛爭。其中，尤以察哈爾特別區(qū)域的糾紛最多。察哈爾地方位于熱河、綏遠兩區(qū)之間，南與直隸口北道相接，時任察哈爾都統為保證足夠的財賦來源，分別對西、南、東三處縣份進行索求，形成了三處區(qū)域隸屬糾紛。以下對此三處爭議及其解決分別進行考察。

(一) 察哈爾、綏遠對察哈爾右翼旗縣的爭奪

察哈爾特別區(qū)域的區(qū)劃糾紛中，最早出現的是對右翼旗縣的爭奪。這一爭議的出現，是隨著綏遠將軍率先呈請設立高層政區(qū)產生的。1913年，綏遠將軍張紹曾呈文北京政府： 為鞏固綏遠地區(qū)邊防，迫切需要設立新的高層政區(qū)，其范圍包括歸綏道12縣，以及烏蘭察布、伊克昭兩盟各旗。12月5日，該呈請得到大總統批準。(16)《國務總理熊希齡內務總長朱啟鈐呈大總統陳明國務會議議決，將口外十二縣并烏伊兩盟歸綏遠將軍管轄等情，請批示遵行文并批》，《政府公報》第574號，1913年12月8日。對于此項設區(qū)方案，察哈爾都統何宗蓮、察哈爾各旗總管聽聞之后立即表示強烈反對。因為劃歸綏遠的12縣中包含有察哈爾右翼地區(qū)4縣，該4縣位于察哈爾右翼4旗之內，對察哈爾方面頗為重要。

察哈爾方面的反對實際包含了兩個層面： 第一，從察哈爾都統的角度來看，右翼4縣劃出破壞了察哈爾的建省計劃。時任都統何宗蓮稱，察哈爾在民國元年即有設省的籌劃，省域范圍即以察哈爾八旗游牧區(qū)域為基礎。察哈爾八旗地區(qū)共有7縣： 左翼3縣，右翼4縣。一旦劃出右翼4縣，整個籌劃設省區(qū)域僅剩3縣。況且7縣之中，左翼張北、獨石、多倫3縣氣候、土質等自然條件均不如右翼4縣優(yōu)越，耕地、人口規(guī)模亦不如右翼4縣。若將右翼4縣劃入綏遠，不僅使得察哈爾都統轄縣減少過半，還將僅有的繁盛之區(qū)劃出，察哈爾獨立設省的財政基礎將不復存在。另外，在行政方面，右翼4縣中，民人與察哈爾蒙古的交涉案件，向來由察哈爾都統參與處理，若4縣劃歸綏遠將軍管轄，處理此類事件必然造成察哈爾都統、綏遠將軍權限沖突。(17)《署理察哈爾都統何宗蓮呈大總統，據情轉呈八旗各總管等懇將右翼興和、豐鎮(zhèn)、寧遠、陶林等四縣毋庸劃歸綏遠城改組等情，請鑒核示遵文，并批》，《政府公報》第585號，1913年12月19日。圖2為察哈爾與綏遠地區(qū)縣級政區(qū)示意圖。

圖2 察哈爾與綏遠地區(qū)縣級政區(qū)示意圖資料來源： 根據譚其驤主編《中國歷史地圖集》第8冊《清時期》“直隸”“山西”“內蒙古六盟 套西二旗 察哈爾”圖(中國地圖出版社1982年版1996年印刷，第7—8、20—21、57—58頁)改繪。

第二，從察哈爾八旗的角度來看，將右翼4縣劃歸綏遠損害了察哈爾蒙古的利益。首先，這破壞了察哈爾八旗游牧地的完整。雖然右翼4縣隸屬山西歸綏道，但縣境實際位于察哈爾右翼旗群游牧地中，各縣地畝有相當部分是由察哈爾蒙古游牧地開墾而來，其土地所有權仍歸察哈爾蒙古，4縣所開墾的游牧地部分需要向察哈爾蒙古交納地租，稱為四厘私租。因此，右翼4縣若劃歸綏遠，實際上是將部分察哈爾游牧地分割出去。另外，雖然清朝定有土地租賦，但4縣開墾多年從未交納，若劃歸綏遠，其所欠察哈爾蒙古租銀則無法追回。這對察哈爾蒙古來說，亦是巨大經濟損失。(18)《署理察哈爾都統何宗蓮呈大總統，據情轉呈八旗各總管等懇將右翼興和、豐鎮(zhèn)、寧遠、陶林等四縣毋庸劃歸綏遠城改組等情，請鑒核示遵文，并批》，《政府公報》第585號，1913年12月19日。

所以，4縣的劃出，無論是對察哈爾都統的建省計劃，還是對察哈爾八旗蒙古的切身利益均會造成重大的損害。尤其是在民國肇基、邊疆形勢不穩(wěn)的情況下，更會造成蒙古民眾對中央政府的懷疑與離心?？上П本┱畬Σ旃柗矫娴姆磳Σ⑽凑J可。12月17日，大總統將反對意見駁回：“應仍查照議決原案辦法，所請應毋庸議?！?19)《署理察哈爾都統何宗蓮呈大總統，據情轉呈八旗各總管等懇將右翼興和、豐鎮(zhèn)、寧遠、陶林等四縣毋庸劃歸綏遠城改組等情，請鑒核示遵文，并批》，《政府公報》第585號，1913年12月19日。隨后，內務部又批準于1914年1月1日正式設立綏遠特別行政區(qū)域，并要求山西與綏遠辦理省區(qū)劃界、縣份交接等項事宜。(20)《咨緩遠城將軍綏晉界址劃清繪圖咨部立案文(一月十二日)》，內務部總務廳統計科： 《內務公報》第5期，1914年2月15日，國家圖書館出版社2010年版，第99—100頁；《令山西民政長準口外十二縣內務統計劃歸綏遠將軍飭填報部文(二月十八日)》，內務部總務廳統計科： 《內務公報》第6期，1914 年3月15日，第207—208頁。

對于中央政府的堅決態(tài)度，察哈爾都統何宗蓮本已被迫接受這一規(guī)劃，轉而向南尋求擴展。但由于綏遠將軍對察哈爾右翼4旗土地開墾權限的爭奪，使得察哈爾方面與綏遠將軍的沖突再次激化。1914年初，何宗蓮呈請中央政府，計劃丈墾察哈爾右翼4旗余荒。由于右翼旗、縣區(qū)域插花交錯，便同時咨文綏遠將軍，要求劃清旗縣界線。然而綏遠將軍認為，右翼4旗墾務在清末由綏遠將軍管理，墾務案卷也都在綏遠將軍衙署，按慣例，右翼墾務應由綏遠辦理。內務部對此頗為支持，認為右翼4縣既已劃入綏遠，縣境內游牧地的開墾理應由綏遠辦理。(21)《咨綏遠城將軍、察哈爾都統右翼墾地應歸綏遠辦理以清事權并復國務院文(三月二十八日)》，內務部總務廳統計科： 《內務公報》第7期，1914 年4月15日，第504—505頁。若按此規(guī)劃，不僅右翼4縣歸屬綏遠，察哈爾右翼4旗也一并改隸綏遠將軍，這將徹底割裂察哈爾八旗游牧地和察哈爾八旗行政組織，察哈爾方面必然不滿。1914年4月9日，察哈爾八旗總管、察哈爾都統分別呈文中央政府多個部門，包括國務院、內務部、蒙藏事務局、大總統，言辭激烈地反對此決議。

此次察哈爾方面的反對意見，主要是圍繞察哈爾蒙古利益進行申訴，強調察哈爾八旗這一行政組織不能分裂。察哈爾八旗總管呈文稱，右翼正紅、鑲紅兩旗蒙民聽聞本旗游牧地劃歸綏遠開墾，一片嘩然，“如湯沸騰，幾乎舉變”。各總管認為，察哈爾八旗向為一完整部落，世代受察哈爾都統管轄，并且一直擁護中央政府。尤其右翼正紅、鑲紅等旗在外蒙古“獨立”期間始終向內。此時中央政府遽然將察哈爾八旗分裂，使得蒙眾頗為失望。內務部、綏遠將軍議定將右翼4縣、4旗劃入綏遠時，不曾問及察哈爾蒙古的意見，此后對察哈爾蒙古的反對亦不予支持，是完全將蒙古利益棄之不顧。各總管要求4縣、4旗歸還察哈爾，若不予批準，“蒙旗全體誓死不從”。(22)《額色勒克們德等請準將察哈爾右翼四旗暨興寧豐陶四縣仍歸察哈爾原管案》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第86—91頁。

何宗蓮也從多個方面闡述察哈爾八旗不能分裂的理由。第一，察哈爾八旗蒙古向來為一整體，內務部將右翼4旗劃歸綏遠，實際將察哈爾八旗蒙古一分為二，必然使蒙古民眾對中央政府有所疑慮，造成蒙民離心。這將使甫經平定的蒙古地區(qū)再度形勢不穩(wěn)定。第二，察哈爾右翼墾務由綏遠將軍辦理的先例，實際上始于光緒末年綏遠將軍貽谷。然而貽谷雖為綏遠將軍，但辦理右翼墾務時，卻是以“欽命督辦蒙旗墾務大臣”一職開展，綏遠將軍向無管轄察哈爾八旗的權限。因此，將游牧地開墾交由綏遠將軍辦理，于舊例并不符合。第三，察哈爾八旗自乾隆二十六年(1761)即設察哈爾都統專管，一百余年未曾變更，如今劃歸綏遠將軍，察哈爾蒙古必定人心不服。察哈爾都統認為，設立高層政區(qū)，應以其原有轄區(qū)為限。綏遠將軍意圖擴大財政基礎，應向西北拓殖，而不應向西南侵占察哈爾管區(qū)。(23)《劃分察哈爾右翼四旗暨興和、豐鎮(zhèn)等處歸綏遠管轄窒礙難行由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第139—144頁。

察哈爾方面此次反對聲勢頗大，引起北京政府高度重視。4月21日，國務院將此案交由內務、參謀、陸軍三部核議。(24)《四月二十三日大總統府呈批事由單》，《政府公報》第705號，1914年4月23日。經過多方討論，內務部考慮到察哈爾八旗的行政傳統以及察哈爾特別區(qū)域的財政基礎，最終接受了察哈爾都統、八旗總管的要求。1914年5月，內務部以內務、財政、陸軍三部的名義呈文大總統，對察哈爾、綏遠的疆域重新規(guī)劃，將右翼4縣劃歸察哈爾都統管轄：

至豐、涼、興、陶四縣，雖曾隸于歸綏，而四縣之設置，原系察哈爾右翼四旗。自劃分區(qū)域以后，勢不能再使旗與縣分，致多窒礙。倘一并令旗縣俱隸歸綏，則察哈爾左右翼八旗相沿既久，關系甚深。一經劃撥，難免不橫生枝節(jié)。矧設立行政區(qū)域，誠以財政為前提，察哈爾僅得張、獨、多三縣，收入無多，基礎亦難期鞏固，益以豐、涼、興、陶四縣，庶將來措施較便，藉利推行。(內務部)等再四籌思，熟確于地理之沿革，詳度于管轄之利弊，惟有以張北、獨石、多倫、豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林等七縣及錫林果勒盟十旗，察哈爾左右翼八旗各旗牧廠，定為察哈爾管轄區(qū)域。(25)《內務總長、財政總長、陸軍總長呈為核議察哈爾特別區(qū)域(各情形，會同呈復，請訓示施行由)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 2，案卷號： 1510，第12—17頁。

6月14日，大總統予以批準，并飭令綏遠將軍和察哈爾都統，經此次劃分后，雙方“一律遵守，毋得再有爭議”(26)《大總統批令》，《政府公報》第757號，1914年6月15日。。

察哈爾右翼地區(qū)之所以在行政隸屬上發(fā)生糾紛，在于該地區(qū)旗縣在行政上的分屬、地域上的重疊交錯的政治地理格局。該地區(qū)原主要為察哈爾右翼4旗(正黃、正紅、鑲紅、鑲藍四旗)游牧地及太仆寺右翼牧廠。自清朝前期開始，隨著民人在該地區(qū)的開墾、定居，先后設立豐鎮(zhèn)、寧遠、興和、陶林4廳。從地理范圍上看，4廳土地均為旗群原游牧地，清末全面放墾之后，廳、旗又呈現出交錯插花的格局。在行政上，旗、廳隸屬不同的行政體系： 自乾隆二十六年設立察哈爾都統，察哈爾八旗蒙古一直由該都統管轄；右翼4廳則隸屬山西，清朝前期分屬大同、朔平二府，自光緒十年(1884)改隸歸綏道，民國二年(1913)，四廳改縣，所屬仍舊。這樣的政治地理狀態(tài)成為察、綏雙方爭奪的依據。

右翼4縣地區(qū)之所以成為察哈爾都統、綏遠將軍的爭奪焦點，還在于其財賦收入的豐厚。右翼4旗地區(qū)水土條件較為優(yōu)越，因而土地開墾面積較廣，人口較多，是口外地區(qū)重要的財賦之區(qū)。據統計，至清光緒三十二年(1906)，右翼四廳耕地面積共計60 000余頃，實際征收田賦達85 000余兩，另征米5 200余石(表2)。

表2 右翼四縣耕地、糧賦一覽表

而右翼4縣的財賦稅收，又與察哈爾都統衙門、綏遠將軍衙門有著密切的關系。在改隸歸綏道之前，豐鎮(zhèn)、寧遠二廳田賦收入即解送綏遠同知衙署作為駐防軍隊糧餉；改隸歸綏道之后，各廳的田賦收入除了仍作綏遠駐防軍隊糧餉之外，亦須向歸綏道解交賦稅。至光緒三十二年，豐鎮(zhèn)廳賦稅收入中解送綏遠將軍衙門、歸綏道衙門、綏遠同知衙門的達14 382兩，寧遠廳(民國三年改涼城縣)解送綏遠將軍衙門、歸綏道都統衙門、歸綏道衙門共計約8 465兩。(27)光緒《歸綏道志》卷一八《田賦》，遠方出版社2007年版，第545—566頁。二廳共計22 847兩。同時，右翼4廳大量區(qū)域由察哈爾游牧地開墾而來，按例須向所墾旗分交納“另租”作為補償。例如，光緒三十二年，豐鎮(zhèn)廳每年需向察哈爾都統衙門解送1 274兩余，寧遠廳則向該衙門解送5 758兩余，用于補償右翼4旗游牧地的開墾。因此雙方對右翼旗縣進行了激烈的爭奪。

雖然右翼4縣在行政隸屬上與綏遠關系較深，但最終決定其行政歸屬的，是察哈爾蒙古的隸屬意愿。察哈爾八旗原為清朝重要的行政組織，自清初設立以來，其體制一直相沿未改，察哈爾蒙古人對此也有著較為強烈的部族認同。將右翼縣、旗劃歸綏遠，破壞了原有的行政組織，造成了部族的分裂。民國初年，蒙古部眾本已對北京政府的對蒙政策有所疑慮，此時改變其原有的行政組織，無疑會使蒙古民眾產生恐慌。再有，察哈爾右翼旗、縣在地理位置上呈現插花交錯格局，在經濟上有著“租佃”關系，右翼4縣的劃隸綏遠，也影響到察哈爾蒙古的經濟利益。這也會引起察哈爾蒙古的不滿。從以上兩方面來看，右翼旗縣隸屬關系的遽然變更，會造成蒙古部眾對中央政府的離心傾向，危害邊疆穩(wěn)定?？梢姡褡逡蛩爻蔀橛绊戇吔貐^(qū)區(qū)域調整的關鍵因素。

(二) 察哈爾、內務部對口北道3縣隸屬的爭議

圖3 直隸萬全、龍關、赤城三縣示意圖資料來源： 根據譚其驤主編《中國歷史地圖集》第8冊《清時期》“直隸”圖(中國地圖出版社1982年版1996年印刷，第7—8頁)改繪。

在第一次反對右翼4縣劃歸綏遠的意見被駁回之后，察哈爾都統何宗蓮曾轉變計劃打算向南擴展轄縣，提出劃入直隸口北道所屬萬全、赤城、龍關3縣，3縣位置如圖3所示。該3縣的隸屬爭議，主要是在察哈爾都統和內務部之間，該都統先后呈文四次要求劃入，內務部則一再拒絕。

1913年12月28日，何宗蓮首次提出劃入萬全等3縣。他在給大總統的呈文中稱，察哈爾若獨立設區(qū)，其軍事餉糈、八旗官兵善后及行政經費均需就地籌款，這就需要足夠縣治區(qū)域作為財政基礎。從行政上來看，原屬直隸之萬全、赤城、龍關距離直隸省會遙遠，管轄不便，察哈爾都統駐扎張家口，管轄3縣更為便利。(28)《擬劃萬全赤城龍門張北獨石多倫六縣歸察哈爾管轄根據殖邊藉資推廣(呈大總統原稿)》，全宗號： 1003，案卷號： 801，第59—61頁。

但內務部對察哈爾特別區(qū)域范圍卻有著不同的規(guī)劃。在1914年初擬訂的特別區(qū)域方案中，察哈爾特別區(qū)域包括張北、獨石、多倫3縣，察哈爾左翼4旗、牧場及錫林郭勒盟10旗，都統駐地須移治口外多倫縣。(29)內務部職方司： 《改劃全國特別區(qū)域說明書》，民國二年鉛印本，中國人民大學圖書館藏，第1頁。對此時何宗蓮的要求，內務部十分反對，對其理由一一駁回。內務部認為，擬設于內蒙古地區(qū)的特別區(qū)域，轄境均以外長城為界，若將萬全等3縣劃入察哈爾轄區(qū)則有違統一規(guī)劃，也破壞了口北道地理形勢的完整。對于何宗蓮所稱擴大財政基礎、距省較遠不便管轄等理由，內務部認為，萬全等3縣并非財賦之區(qū)，于察哈爾并無太大補益；3縣雖距省較遠，但口北道尹近駐宣化，管轄并無不便。(30)《函國務院本部對于察哈爾擬劃行政區(qū)域意見請?zhí)峤粐鴦諘h議決文(一月二十四日)》，內務部總務廳統計科： 《內務公報》第5期，1914 年2月15日，第118—120頁。

對內務部的規(guī)劃方案，何宗蓮也十分不滿。1914年3月4日，他再次呈文大總統，直飭內務部“徒事空論，不諳邊情”，“紙上談兵、室中劃界”。內務部規(guī)劃方案中，察哈爾特別區(qū)域僅轄3縣，并且擬劃口北道11縣為高層政區(qū)。何宗蓮認為，如此調整會使高層政區(qū)“紛更割裂”，無以自立；與其如此，不如將口北道和察哈爾特別區(qū)域合為一區(qū)。內務部還要求察哈爾都統移治口外多倫縣，但何宗蓮認為：“張家口為察哈爾無可疑義之治所”，劃入萬全等3縣也是為了方便都統駐扎張家口。(31)《為內務部規(guī)劃察哈爾特別區(qū)域誤會形勢呈大總統(原稿)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1003，案卷號： 801，第62—64頁。

對于何宗蓮的激烈批駁，內務部不為所動，仍堅持原案。3月13日，內務部亦呈文大總統，堅持以外長城為界，不允許萬全3縣劃入察哈爾，并再次提出都統駐地移至口外(32)《呈大總統擬劃察哈爾特別行政區(qū)域祈鑒核示遵文(三月十三日)》，內務部總務廳統計科： 《內務公報》第7期，1914 年4月15日，第496—498頁。，此時，由于內務部的反對意見，都是直接呈交大總統，并未咨文察哈爾都統。何宗蓮因其兩次呈文均未得到中央政府回應，遂于1914年4月第三次提交呈文，催促核準其要求，其理由仍是前述為保證財政充足、行政便利等事項(33)《擬請將直隸所屬沿邊之萬全赤城龍門三縣實行劃歸察哈爾管轄藉以推廣區(qū)域籌款辦公整頓邊防呈大總統原稿》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1003，案卷號： 801，第65—67頁。，然而同樣未得到中央部門的回應。5月17日，何宗蓮第四次遞交呈文，呈文中，他依然強調財政需求和行政便利等理由，還對右翼旗縣劃入綏遠表達反對，提出將右翼4縣、萬全3縣共7縣劃入察區(qū)。(34)《署察哈爾都統何宗蓮呈前請改組察防行政區(qū)域，暨指駁都統駐節(jié)地點規(guī)劃不明各案，日久未經議決公布，無(從)進行，再陳大略，請允準施行由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 2，案卷號： 1510，第9—11頁。最終，內務部察哈爾特別區(qū)域西、南兩處紛爭同時裁定，對其所轄范圍進行了折中安排，前述右翼4縣歸還察哈爾，而萬全、赤城、龍關3縣仍隸直隸：

(內務部)等詳慎考核，張北、獨石、多倫三縣為察哈爾旗地，當然屬于管轄范圍。其萬全、赤城、龍關三縣系外長城以內地方，實無劃歸特別區(qū)域之理。且口北道為直隸重鎮(zhèn)，外控蒙古，內憑居庸，除張獨多三縣劃出外，形勢甚為完固。若復于北部撥出三縣，則該道區(qū)域既形破碎，行政即不無錯雜之虞。兼之直隸轄縣劃為熱河者十有四，劃歸順天府者十有八，此次察哈爾又有張獨多三縣，統顧兼籌，礙難再為劃撥。原呈所請劃之萬全、赤城、龍關三縣，應即無庸置議。(35)《內務總長、財政總長、陸軍總長呈為核議察哈爾特別區(qū)域(各情形，會同呈復，請訓示施行由)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 2，案卷號： 1510，第12—17頁。

萬全、赤城、龍關3縣位于長城以南，而察哈爾都統轄區(qū)主要為長城以北區(qū)域，該都統為何對此3縣一再索取？這與該三縣的政治、軍事以及經濟狀況有著密切的關系。萬全、赤城二縣境內的張家口、獨石口兩處關口，自明代以來即為出入邊墻的交通要隘，一向由重兵駐守。在清代，此二口更是駐扎滿蒙八旗，以及較高規(guī)制的綠營官兵。乾隆二十六年設察哈爾都統，統轄該處的駐防官兵及口外察哈爾八旗蒙古，都統駐地即為萬全縣張家口。另外，清朝雍正年間所設的張家口理事同知、獨石口理事同知(乾隆初年形成張家口、獨石口二廳，光緒八年改撫民銜，民國二年改張北、獨石2縣)駐所，也分別僑治于萬全縣張家口、赤城縣獨石城，并對所駐地方有管理權限?？梢?，萬全、赤城等縣在行政、軍事方面，與察哈爾都統和張北、獨石二縣有著緊密的關系。更為重要的是，萬全等3縣能夠提供較為豐厚的賦稅收入。從轄境范圍來看，萬全、龍關、赤城3縣較口外各縣為小，但因位于長城以南的盆地地區(qū)，氣溫、降水、水源、土壤等條件都較之優(yōu)越，故地畝產量、賦額高于口外各縣。(36)楊寔： 《察哈爾省口內外之農業(yè)》，《大公報·史地周刊》第11538號，1935年8月2日，第11版。再有，萬全縣張家口鎮(zhèn)是連通塞內外的商業(yè)中心。該鎮(zhèn)面積20平方里(37)民國《萬全縣志·張家口概況》，《中國地方志集成·河北府縣志輯》第15冊，上海書店、巴蜀書社、江蘇古籍出版社2006年版，第427頁。，分為上堡、下堡兩部分。上堡是對俄貿易的集散地，大多為進口俄國呢絨、皮毛制品以及出口茶葉的貨棧；下堡分布有鹽堿、皮革、木器、面粉等作坊以及錢莊、票號等商鋪，較之上堡為繁盛；上、下二堡之間是滿蒙駐防八旗的住宅區(qū)和校場。(38)[俄] 阿·馬·波茲德聶耶夫著，張夢玲等譯： 《蒙古及蒙古人·第一卷 》，內蒙古人民出版社1989年版，第703—718頁。據調查數據顯示，1912年張家口全埠民商戶共15 856戶，計132 621口。(39)民國《萬全縣志·張家口概況》“人口”，《中國地方志集成·河北府縣志輯》第15冊，第428頁。1918—1919年，張家口鎮(zhèn)商戶不下7 000家，占民戶的近1/2。(40)杜賡堯： 《張垣金融之今昔》，《交行消息》，1933年第2卷第6期，第7頁；民國《萬全縣志·張家口概況》，《中國地方志集成·河北府縣志輯》第15冊，第431頁。從貿易數額來看，該處在清末時期，進出口總額約合1 200萬兩，至1918年張庫汽車路建成之后，貿易額劇增至15 000萬兩(其中進口8 000萬兩，出口7 000萬兩)。(41)民國《萬全縣志·張家口概況》，《中國地方志集成·河北府縣志輯》第15冊，第436頁。就商業(yè)稅收而言，張家口稅額在嘉慶年間達到過6萬余兩；雖然在俄商的不平等特權的排擠下，光緒二十六年(1900)的稅額僅剩3萬余兩。(42)許檀： 《清代后期晉商在張家口的經營活動》，《山西大學學報(哲學社會科學版)》2007年第3期。但就稅額數量來說，仍屬可觀，張家口鎮(zhèn)仍為重要的賦稅來源地。由以上分析可見，劃入萬全、赤城、龍關等3縣，察哈爾都統不僅可在行政上統一管轄權限，而且在糧賦、商稅等方面也能有豐厚來源。因此，時任都統何宗蓮一再要求其劃入此3縣。

然而內務部考慮的完全是另一層面的問題，即維護口北道地區(qū)對首都的戰(zhàn)略安全地位?？诒钡牢挥诮裥璧貎龋撆璧啬媳眱傻郎綆X于東部交匯，呈現出南、東、北三面環(huán)山的形態(tài)。由于地理形勢的阻隔，南北兩道山嶺成為京畿地區(qū)天然的屏障，口北道地區(qū)也成為京師、內地天然的戰(zhàn)略緩沖區(qū)。自明代開始，該區(qū)作為獨立的地理單元，京畿屏障的作用日益凸顯，成為軍事重鎮(zhèn)。南北山嶺之上也開始修筑長城，其中北為外長城，南為內長城(又稱“大邊”“二邊”)。就行政區(qū)劃而言，自清朝康熙年間以來，該區(qū)設有10縣，其中，萬全、龍關、赤城3縣北倚邊墻，為該區(qū)毗鄰口外察哈爾地區(qū)的最主要縣份。從隸屬關系上看，區(qū)內各縣歷來隸屬同一統縣政區(qū)之下(如清代的宣化府、民國的口北道)，而這種行政隸屬關系，保持了該地區(qū)完整的地理形勢，也維護了該區(qū)屏藩京畿的戰(zhàn)略地位。倘若萬全、赤城、龍關3縣劃歸察哈爾，北部的山川險隘被打破，對于京畿來說，只剩內長城一道防線，口北道區(qū)域便失去了緩沖區(qū)的功能。這對戰(zhàn)略安全來說是更大風險。因此，內務部一再否定劃出萬全等3縣的請求，堅持以外長城為界。

察哈爾都統與內務部的分歧，主要是所持立場的不同，而地方利益與中央利益發(fā)生沖突時，中央政府的利益顯然成為優(yōu)先考慮的因素。最終，察哈爾特別區(qū)域南部按照山川形勢劃界。

雖然察哈爾都統行政區(qū)域基本確定，但察哈爾與直隸的邊界糾紛仍在持續(xù)。1915年底至1916年10月，察哈爾特別區(qū)域與直隸省就張家口大境門外的壩臺還出現了將近一年的糾紛(圖4)。

圖4 張家口外大境壩形勢示意圖資料來源： 根據《直隸口北道尹呈據直察印委會同紳商勘定壩臺仍歸直隸管轄圖》改繪，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第120—121頁。

1915年底，察哈爾特別區(qū)域張北縣知事咨文直隸萬全縣知事： 按照內務部有關直隸、察哈爾以外長城為界線的規(guī)定，大境門之外的地帶應劃歸察哈爾，要接管張家口大境門外壩臺一帶。此要求一經提出，立即遭到萬全縣知事與張家口鎮(zhèn)民眾的強烈反對。萬全縣知事等認為，大境門外壩臺關系到張家口城墻及商民的安全，必須隸屬萬全縣管轄。再有，壩臺一帶民政事務，包括戶籍、賦稅、司法等，歷來由萬全縣管轄，該處的稅收也是萬全縣頗為重要的財政收入；張北、萬全二縣在察哈爾特別區(qū)域設立之前，便是以此壩臺為界。(43)《直隸巡按使咨陳萬全縣屬大境門外一帶地方應否歸察區(qū)(管)轄，請由部主持委員會勘，劃清界限各專責任由(附原圖一紙)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第60—67頁。但察哈爾都統聲稱，之前舊界并不算數，新界應以1914年6月內務部新定的外長城為準。直隸巡按使稱，即使以新界為準，萬全、張北在1914年8月8日已經勘定界線，共同承認仍以大境門外壩臺原界為界。(44)《直隸巡按使咨陳萬全縣屬大境門外一帶地方應否歸察區(qū)(管)轄，請由部主持委員會勘，劃清界限各專責任由(附原圖一紙)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第60—67頁。綜之，察哈爾方面堅持以外長城為界，直隸方面堅持以大境門外壩臺為界。雙方對壩臺地帶的歸屬爭持不下。

1916年1月15日，直隸巡按使呈請內務部主持劃界。(45)《直隸巡按使咨陳萬全縣屬大境門外一帶地方應否歸察區(qū)(管)轄，請由部主持委員會勘，劃清界限各專責任由(附原圖一紙)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第60—67頁。經內務部批準，3月13日，直隸、察哈爾方面分別委派口北道尹、興和道尹會同履勘。經兩道尹會勘，最終查明了大境門壩臺的具體情形：

大境門壩臺即壩崗，南自河神廟起，西至二郎廟止，共長四百二十余丈。其南北一段盡在大境門以內；東西一段寬二十余丈，長二百十余丈，確在大境門即外長城之外，劃歸張北實屬無可爭執(zhí)。惟該壩周圍與大境門相連，為護城石壩，壩外有河一道，名通橋河，正溝、東溝、西溝三水匯流，直趨壩臺，夏秋水發(fā)，設有疏虞，張口全鎮(zhèn)必成澤國。(46)《直隸省長咨陳查勘萬全縣屬大境門外壩臺地方劃歸張北實有窒礙各情形，檢同照片繪圖稟件請核奪主持、見覆飭遵由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第107—113頁。

調查得知，大境門處壩臺半在邊墻以內、半在邊墻以外。若以邊墻劃界，大境門以外的壩臺劃入察哈爾本無爭議。但該堤壩關乎該處邊墻、商民安全，對于張家口鎮(zhèn)確屬更為緊要。同時也查明，直隸、察哈爾在1914年8月8日第一次會同勘界時，時任直隸口北道尹、察哈爾都統署總務處長、察哈爾興和道尹三員共同議定，以大境門外壩臺原界為界： 壩臺以南屬萬全，壩臺以北屬張北；只是在呈復劃界方案時，“未將利害詳為聲敘，復未將部議‘以外長城為界’一語詳請取消，以致該處劃界長期未能解決”(47)《直隸省長咨陳查勘萬全縣屬大境門外壩臺地方劃歸張北實有窒礙各情形，檢同照片繪圖稟件請核奪主持、見覆飭遵由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第107—113頁。。

然而，對于第二次會勘結果，察哈爾都統并不認可，仍堅持以外長城劃界，索要該地的管轄權。就山川地勢而言，張北縣轄區(qū)位于河流上游，并無水患之虞，該處堤壩對于張北縣無關緊要。察哈爾都統之所以堅持劃入壩臺地方，實際上是因為該地帶的賦稅收入。該處雖位于邊墻之外，但早已成為繁盛的商業(yè)區(qū)。大境門與元寶山之間的地帶(俗稱“壩崗子”)素為蒙漢牲畜交易市場。每年，北部的察哈爾、蘇尼特等部蒙古都會驅趕牲畜來此貿易： 秋冬季節(jié)為牛羊貿易旺季，春夏之交為馬匹貿易季節(jié)。旺季時，每天都有幾百甚至幾千頭牛羊出售，馬匹的年貿易數量有時高達3萬匹。(48)[俄] 阿·馬·波茲德聶耶夫著，張夢玲等譯： 《蒙古及蒙古人·第一卷》，第700—701頁。至光緒年間，該處又成為俄商的聚居地帶。光緒七年(1881)二月，清政府與俄國簽訂《改訂條約》，允許俄國商人在張家口建造民房、貨棧。(49)《圣彼得堡條約》(又稱《改訂條約》)，海關總署《中外舊約章大全》編委會： 《中外舊約章大全·第一分卷》，中國海關出版社2004年版，第1039頁。俄商住宅、貨棧即聚集邊墻之外的元寶山一帶，主要貯存俄國商品及茶葉等。另外，山西、北京商人也于此地開有眾多商鋪，經營蒙古人所需的茶葉、布匹、皮革、木器、鐵器等商品。(50)[俄] 阿·馬·波茲德聶耶夫著，張夢玲等譯： 《蒙古及蒙古人·第一卷》，第695、698—700頁。繁盛的商業(yè)使得該地成為重要的稅收來源地。故此，察哈爾都統一再堅持劃入該地帶。

對于察哈爾方面的執(zhí)意爭奪，直隸省長只得再次呈文內務部，要求將該壩臺裁歸萬全縣。(51)《直隸省長咨陳查勘萬全縣屬大境門外壩臺地方劃歸張北實有窒礙各情形，檢同照片繪圖稟件請核奪主持、見覆飭遵由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號1511，第107—113頁。內務部認為，既然壩臺對張家口鎮(zhèn)人民生命財產關系重大，又有民國三年之勘界協定，理應完全劃歸萬全縣。1916年8月12日，內務部將此決議分別咨文直隸省長、察哈爾都統，令其遵守。(52)《咨直隸省長、察哈爾都統大境門外壩臺地方既經勘明與全鎮(zhèn)極有關系，應即劃歸萬全縣管轄，希即會同迅速辦理文(八月十二日)》，內務部總務廳統計科： 《內務公報》1916年第36期，第100—101頁；《咨直隸巡按使壩臺地方歸何縣管轄應查照前案會商辦理由》《咨察哈爾都統壩臺地方歸何縣管轄應查照前案會商辦理由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第77—80頁。經此裁定，壩臺歸屬問題終于告一段落。9月11日，雙方進行具體界線劃定，直隸派出口北道尹代表與萬全縣知事、察哈爾派出興和道代表及張北縣知事，并邀集張家口紳董，共同勘查界址。最終議定：“西以壩臺以上二郎廟西廂房后檐墻滴水分界，西為張北縣境，自二郎廟起迤東，壩臺以上為萬全縣境?！?53)《第捌拾陸號》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第131—134頁；《直隸口北道尹呈據直察印委會同紳商勘定壩臺仍歸直隸管轄圖》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 1，案卷號： 1511，第120—126頁。10月16日，內務部咨文直隸、察哈爾，此項劃界準予備案。(54)《咨直隸省長、察哈爾都統會勘壩臺以上劃歸萬全縣管理情形準予備案文(十月十六日)》，內務部總務廳統計科： 《內務公報》1916年第38期，第268頁。至此，直隸、察哈爾界線完全劃定。

察哈爾、直隸關于大境門壩臺的糾紛，實際上是地方政府之間的利益沖突。而區(qū)域的最終隸屬，中央政府傾向于利益關切更為重大的一方。大境門處的劃界，實際上是直隸、察哈爾劃界的細化和補充，該處最終的界線按河流形勢進行了劃分。

(三) 察哈爾、熱河對經棚縣隸屬的爭議

經棚(蒙古語為“畢魯浩特”)地方，位于熱河都統轄制的昭烏達盟克什克騰旗境內。該地交通位置優(yōu)越，“西、北兩面又有至庫倫、沈陽之商路及吉林、黑龍江入關必由之大道”(55)〔清〕 吳汝綸編： 《李文忠公全集·奏稿》卷四一《酌改三廳移兵控扼折》，沈云龍編： 《近代中國史料叢刊續(xù)輯》第46輯第693冊，文海出版社1970年版，第1269—1270頁。，較早出現了民人開墾，并形成了商業(yè)市鎮(zhèn)。清末，經棚已經成為東部蒙古著名的商業(yè)中心。據俄國人波茲德涅耶夫于光緒十九年(1893)六月途經該處時所記，經棚有店鋪500余家，經營糧食、綢布、茶葉等各類物品，也是蒙古、民人買賣牲畜的一大貿易地點。光緒十年經棚開始設立稅關，該處亦成為稅收重鎮(zhèn)。(56)[俄] 阿·馬·波茲德涅耶夫著，張夢玲等譯： 《蒙古及蒙古人·第二卷》，第409—410頁。至1913年，該地居民共分48牌，各類人口共計10余萬。(57)《林西司令吳俊陞來電(一月十九日)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 2，案卷號： 1517，第56—57頁?？梢娖渖虡I(yè)的繁盛。

道光五年(1825)八月，該地設白岔巡檢司，管轄民人開墾。光緒十年，巡檢司由白岔移治經棚。(58)程廷鏞： 《經棚日記》，遠方出版社2012年版，第6頁；康清源纂修： 《熱河經棚縣志》卷二《建置》，遠方出版社2012年版，第47頁。關于白岔巡檢司的設置時間，另有史料載為嘉慶年間設置，參見《清史稿》卷五一九《列傳三百六》，中華書局1977年版，第14350頁。雖然該地位于熱河都統節(jié)制的克什克騰旗境內，但卻隸屬設于察哈爾地區(qū)的多倫諾爾廳。之所以形成這種隸屬關系，主要是由于經棚地方與多倫諾爾距離較近，與承德府所屬州縣距離過遠。隨著農業(yè)開墾的向北推廣，熱河都統所轄的北部盟旗地區(qū)出現新治。光緒三十四年(1908)二月，巴林右旗地方設置林西縣(59)周振鶴主編，傅林祥、林涓、任玉雪、王衛(wèi)東著： 《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，復旦大學出版社2017年版，第127頁。，與經棚距離不遠。北部盟旗的設縣，為日后經棚地方改為熱河都統所屬創(chuàng)造了條件。1913年初，外蒙古軍隊南犯，一度占領經棚地方。同年10月10月，熱河都統姜桂題等克復經棚，對該地形成了實際管轄。在此期間，該都統也向中央政府呈準，將經棚劃歸熱河，并由熱河籌劃設縣。(60)《致熱河都統電(二月二十五日)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號： 1001，目錄號： 2，案卷號： 1517，第65頁。

此后，熱河都統姜桂題開始與察哈爾都統交涉接收經棚地方。該都統先后咨文察哈爾都統，要求其將原設于經棚的牲捐局取消，并劃清多倫與經棚之間的界線。由于經棚為察哈爾稅收來源之一，察哈爾都統并不愿交出管轄權，故而一再推托： 先是以察防經費艱窘為由，請求暫緩取消稅局；又以察哈爾轄區(qū)仍在商議、尚未確定，推辭多倫、經棚劃界。(61)《國務總理熊希齡呈大總統轉據熱河都統姜桂題電稱，經棚既劃歸熱轄所有，察防附設之牲捐分局似應取消等情，請鑒核示遵文并批》，《政府公報》第625號，1914年2月2日；《內務總長朱啟鈐、蒙藏院總裁貢桑諾爾布呈，熱河經棚與察哈爾界址應行劃清，擬請飭下該都統等派員勘定，再將經棚設縣情形及轄境繪圖咨部呈復請示文，并批令》，《政府公報》第784號，1914年7月12日。對其理由，熱河都統并不認可，認為察哈爾區(qū)域糾紛在西、南邊界，與熱、察劃界并無妨礙，遂單獨向中央政府提出劃界方案，以克什克騰旗與察哈爾錫林郭勒盟旗原界為熱河、察哈爾的分界，得到了內務部、大總統的批準。(62)《內務總長朱啟鈐、蒙藏院總裁貢桑諾爾布呈，熱河經棚與察哈爾界址應行劃清，擬請飭下該都統等派員勘定，再將經棚設縣情形及轄境繪圖咨部呈復請示文，并批令》，《政府公報》第784號，1914年7月12日。1914年11月30日，經棚的行政區(qū)域與邊界最終確定，熱河、察哈爾劃界完成(圖5)。(63)《內務部呈熱河擬增設經棚縣治并擬即以經棚定為縣名，如蒙俯允并請飭鑄發(fā)印信繪具地圖，乞訓示施行文并批令》，《政府公報》第927號，1914 年12月3日。

圖5 察哈爾與熱河經棚劃界示意圖資料來源： 根據丁文江、翁文灝、曾世英編制《中華民國新地圖》第16圖(申報館1934年版)改繪。

從經棚地方隸屬關系的調整來看，察哈爾與熱河并未出現較為激烈的糾紛，但其過程也并非完全順利。察哈爾都統對交還經棚頗不情愿，其主要目的仍是保留在經棚地方的賦稅征收。但自清末以來，隨著開墾推進，北部盟旗地區(qū)縣治增加，察哈爾、熱河都統對經棚地方的控制力量的對比已經發(fā)生了很大的變化，經棚隸屬熱河更為近便。

三、 結 語

邊疆民族地區(qū)社會行政狀況、經濟發(fā)展水平與內地差異較大，因此在政治進程、政區(qū)設置上有其特殊性，而其治理成敗，對中國邊疆安全影響巨大。(64)安介生： 《政治歸屬與地理形態(tài)——清代松潘地區(qū)政治進程的地理學分析》，《歷史地理》第26輯，上海人民出版社2012年版，第163—190頁。民國初年，內蒙古地區(qū)在嚴重的邊疆危機背景下，出現了設置高層政區(qū)的迫切需求，但高層政區(qū)的形式卻不能照搬內地的省制模式?；谄溴漠愑趦鹊氐淖匀坏乩憝h(huán)境，邊疆地區(qū)的行政、經濟格局也與內地存在著非常大的差異。

以察哈爾地區(qū)為例，其氣候、土壤等自然地理條件使得該地區(qū)成為優(yōu)良的游牧區(qū)域，而只有南部的察哈爾八旗地區(qū)存在適宜農業(yè)的最低條件。雖然經過清朝時期的多年開墾，但農業(yè)區(qū)域仍僅限于南部的狹長地帶。就政區(qū)設置來說，察哈爾地區(qū)僅設7縣，其北部范圍最遠不超過邊墻以北400里；各縣北部廣大的區(qū)域仍為蒙旗游牧區(qū)域。在道縣無法管轄的蒙旗區(qū)域，地方治理只能依靠蒙古王公的行政管轄，而蒙古王公歷來反對改變原有的盟旗制度。因此，在高層政區(qū)的設置上，必須考慮蒙古王公的訴求和意見。再有，高層政區(qū)的財政經費依靠縣級政區(qū)的賦稅收入，而察哈爾地區(qū)此時轄縣過少，農業(yè)區(qū)域有限，也無法滿足一省的財政需求。因此，受行政、經濟等方面的制約，民國初年的高層政區(qū)采取了特別區(qū)域這一形式。

各特別區(qū)域的財政主要來自以農業(yè)為主的縣制區(qū)域，因此各縣可以說是特別區(qū)域立區(qū)的基礎和核心地帶。邊疆地區(qū)農業(yè)區(qū)域狹小，設縣數量有限，為擴大賦稅來源，三特別區(qū)域在區(qū)域劃定的過程中，出現了對鄰近縣份的爭奪。其中察哈爾位于綏遠、熱河之間，與鄰區(qū)的紛爭最為顯著。蒙漢分治的行政傳統及治所僑治的地理分布，為雙方提供了爭執(zhí)的理由。而邊疆地區(qū)民族、軍事、道里等特殊因素則成為區(qū)域隸屬的關鍵影響因素。

綜上所述，邊疆地區(qū)高層政區(qū)的形式以及管轄區(qū)域劃定，均受到當地自然地理及行政、經濟等狀況的巨大影響。就自然地理條件而言，內蒙古北部廣闊的地區(qū)更適宜牧業(yè)的發(fā)展，而無法支撐和維持省制。雖然南京政府時期察哈爾省得以強力設置，但在財政上得益于南部口北道十縣的劃入；而在行政上，改省的舉措遭到了蒙古族上層的長期反對。大范圍的農牧混合、旗縣并立格局，終究會增加地方治理的行政成本，經濟建設中也不便協調。至中華人民共和國成立初期(1952年11月1日)，察哈爾省最終撤銷，行政、經濟不便也是重要的影響因素。(65)《人民日報》1952年11月17日，第1版。