文/董航宇

一、問題的提出

農(nóng)村最低生活保障制度是2007年7月在全國范圍內(nèi)正式建立，作為社會弱勢群體的最后一層“安全網(wǎng)”，農(nóng)村低保制度是促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)均等化、維護(hù)社會公平正義及和諧穩(wěn)定的重要制度之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國有農(nóng)村低保對象1901.7萬戶、3519.1萬人，農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4833.4元，全年共支出農(nóng)村低保資金1056.9億元。

農(nóng)村低保制度取得可觀成效的同時(shí)，在制度實(shí)踐中出現(xiàn)了部分“人情?！薄瓣P(guān)系保”等現(xiàn)象。學(xué)者對于在農(nóng)村低保中出現(xiàn)“應(yīng)保未?！钡取叭饲楸！钡默F(xiàn)實(shí)困境有了一定程度的研究，對于農(nóng)村低保制度瞄準(zhǔn)偏誤的原因，國內(nèi)學(xué)者主要從制度設(shè)計(jì)與基層治理兩方面進(jìn)行了闡述，比較客觀地分析了村委會、村莊環(huán)境、村民在農(nóng)村低保制度實(shí)施中的作用，對低保對象瞄準(zhǔn)偏差問題的原因進(jìn)行分析，如制度設(shè)計(jì)不完善、目標(biāo)定位機(jī)制落實(shí)難、執(zhí)行主體謀私利壟斷信息、責(zé)任意識不強(qiáng)、地方監(jiān)督不完善等問題。進(jìn)而從健全農(nóng)村低保制度本身、加大財(cái)政資金投入；加強(qiáng)農(nóng)村低?；鶎雨?duì)伍建設(shè)；鼓勵村民參與農(nóng)村低保制度；建立獨(dú)立有效的監(jiān)督機(jī)制等不同主體層面提出對策建議，對進(jìn)一步研究、完善農(nóng)村低保制度奠定了基礎(chǔ)。

但在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的同時(shí)，人們很少涉及引發(fā)農(nóng)村“人情?！爆F(xiàn)象的微觀生成邏輯，而問題的產(chǎn)生必須具備必要的生存環(huán)境和相應(yīng)的觸發(fā)機(jī)制。下文將從差序格局的視角出發(fā)，以一個(gè)具體村落為例，從“執(zhí)行主體：政策選舉的制度化，目標(biāo)群體：個(gè)體利益的市場化，政策環(huán)境：村莊治理的內(nèi)卷化”等三個(gè)維度對“人情?！爆F(xiàn)象進(jìn)行深入分析，為進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度、增強(qiáng)農(nóng)村居民的公平感與獲得感提供參考借鑒。

二、阿戈府村農(nóng)村低保政策的實(shí)踐

（一）保障對象：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)+具體分類

阿戈府村響應(yīng)赤峰市政府關(guān)于低保對象的政策制定，從2006年開始實(shí)行，依據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府《關(guān)于建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度的通知》，將家庭年純收入農(nóng)區(qū)低于3600元標(biāo)準(zhǔn)的村內(nèi)特困群眾納入保障范圍，并按照貧困農(nóng)牧民的貧困程度進(jìn)行分類排隊(duì)，將其劃分為A、B、C三個(gè)等級（家庭年純收入低于2500元定為A等級；介于2500元～3000元定為B等級；介于3000元～3600元定為C等級），并將2018年10月后將家庭存在患有大病大災(zāi)（如癌癥）直接納入低保人群中，推進(jìn)農(nóng)村低保提標(biāo)擴(kuò)面，擴(kuò)大大病救助范圍和報(bào)銷比例，實(shí)現(xiàn)大病救助比率90%以上。截止2018年底，阿戈府村共保障農(nóng)牧民人口78戶174人，占全村農(nóng)牧民總數(shù)的22.2%。

（二）保障水平：逐年上升+金額不一

總體來說，阿戈府村低保的保障水平呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，如表1所示。

表1 阿戈府村低保保障標(biāo)準(zhǔn)

阿戈府村將符合低保資格的農(nóng)牧民進(jìn)行具體分類，并確定了不同等級的保障水平，具體情況如表2所示。

截至2018年底，該村人均補(bǔ)助水平為879.4元，低保標(biāo)準(zhǔn)每人每月提高58.3元。由表2可見，隨著從C到A的等級增加，代表家庭的貧困程度增強(qiáng)，人均保障金額也隨之增加，但符合評定要求的保障人數(shù)則變少。

表2 阿戈府村低?；颈Ｕ纤?/p>

（三）資金來源：?？顚Ｓ?社會資助

該村最低生活保障制度所需資金主要由自治區(qū)、盟市、旗縣各級財(cái)政共同承擔(dān)，納入社會救濟(jì)專項(xiàng)基金支出項(xiàng)目，實(shí)行專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ谩＝刂?018年末，松山區(qū)全區(qū)農(nóng)村低保共20429戶36613人，新增2676人，減少3723人，共發(fā)放低保金4759.9萬元，補(bǔ)發(fā)低保金760萬元。該村的財(cái)政具體補(bǔ)貼由赤峰市松山區(qū)政府補(bǔ)助而來，此外，還鼓勵社會組織和個(gè)人為該村最低生活保障提供捐贈和資助，所提供的捐贈資金全部納入農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度資金。

（四）保障流程：農(nóng)戶申請+民主評議+村內(nèi)審核+上級審批+結(jié)果公示+發(fā)放保金

凡符合條件的低保戶向所在村村委會提出書面申請，并提供相關(guān)的證明材料→村組長、包村干部對該低保戶的家庭實(shí)際情況進(jìn)行審查，并組織村小組全體村民民主進(jìn)行開會投票決議→村組長將評議結(jié)果上報(bào)村委會及鄉(xiāng)級人民政府民政部門審批→鄉(xiāng)級人民政府民政部門經(jīng)審查，對符合條件的申請予以批準(zhǔn)，并在申請人所在村內(nèi)公布；對不符合條件的申請不予批準(zhǔn)，并書面向申請人說明理由→村委會將最終結(jié)果公示7個(gè)工作日，并及時(shí)處理村民異議，并將結(jié)果上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)政府部門→對批準(zhǔn)獲得最低生活保障的家庭，鄉(xiāng)級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額，向其發(fā)放生活保障金。

然而在政策的具體執(zhí)行過程中，出現(xiàn)“低保對象瞄準(zhǔn)偏離”的現(xiàn)象，體現(xiàn)在政策本身存在缺陷、執(zhí)行主體行為失范、目標(biāo)群體觀念滯后、執(zhí)行環(huán)境形成制約等方面。

三、阿戈府村“人情低保”的內(nèi)在動因—制度化、市場化、內(nèi)卷化的綜合作用

（一）執(zhí)行主體：政策選舉的制度化

1.“固化禮治思想”+“外來制度規(guī)范”的博弈

在我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)中，“禮治”占有較大的位置，可以說法治實(shí)施甚少或者根本不需要，這是由于農(nóng)村社會具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性造成的，農(nóng)民聚村而居，世代定居于此，早就形成了當(dāng)?shù)鬲?dú)有的風(fēng)俗習(xí)慣和規(guī)則制度[1]。但是，隨著近幾年農(nóng)村社會體制的全面變革和改革，維護(hù)農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定和秩序主要依靠的是法治。低保政策在農(nóng)村社區(qū)實(shí)施后，屬于外來的規(guī)范，而依據(jù)差序格局行事的規(guī)范是原生規(guī)范，在外來規(guī)范與原本的規(guī)范融合、落地生根的過程中就會產(chǎn)生矛盾和沖突。

2.“社會取向特征”+“基層干部身份”的沖突

社會取向是人們在生活圈的運(yùn)作或適應(yīng)方式，在農(nóng)村社區(qū)尤其表現(xiàn)為“泛家族化”特征。但隨著現(xiàn)代社會行政體制的改革和基層民主制度的建立，現(xiàn)代的法律制度給予了執(zhí)行主體以一個(gè)新的身份——基層干部身份。村干部的權(quán)力來自他與村民簽訂的契約，表現(xiàn)為一種契約合作關(guān)系。當(dāng)合同關(guān)系與曾經(jīng)存在的社會關(guān)系進(jìn)行融化時(shí)勢必會對原有的價(jià)值取向發(fā)生沖突，“人情?！薄瓣P(guān)系保”便由此產(chǎn)生，并很好地詮釋了農(nóng)村社區(qū)權(quán)力與關(guān)系運(yùn)行的邏輯和規(guī)則。

（二）目標(biāo)群體：個(gè)體利益的市場化

1.“傳統(tǒng)利己主義”+“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)人特性”的呼應(yīng)

傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是以“己”為中心的，是一種利己主義。但近些年以來的市場化洗禮使得村民的個(gè)體性、原子性、經(jīng)濟(jì)人特征逐漸凸顯，農(nóng)村社區(qū)的公共性在細(xì)微之間不斷流失，由市場“私欲”引起和生活資源外化所引發(fā)的公共利益損失，以及自利主義傾向?qū)е碌墓簿袼p，促使村民們更多地關(guān)注自身利益的追逐[2]。這種追逐在市場化作用下被放大異化，傳統(tǒng)的利己主義和現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)人特性相互呼應(yīng)重疊，形成了“人情保”這樣的產(chǎn)物。

2.“差序格局觀念”+“主體意識喪失”的結(jié)合

差序格局下農(nóng)村社會碎片化的現(xiàn)狀使得大部分村民無法有效參與到低保政策實(shí)施中，而低保政策需要的不是極其軟弱的分散個(gè)體，而是一種完善的，具體的基層組織作為承接力量，故而使得個(gè)體的參與度較低。伴著社會經(jīng)濟(jì)體制的不斷變革，農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)了巨大的公共財(cái)產(chǎn)流失現(xiàn)象。村民不再愿意進(jìn)行協(xié)作式的生產(chǎn)活動，而轉(zhuǎn)向于個(gè)體經(jīng)營，這在為廣大村民創(chuàng)收的同時(shí)也削減了村民的合作意愿、主體意識和監(jiān)督觀念。

（三）政策環(huán)境：村莊治理的內(nèi)卷化

1.“原有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”+“獲得權(quán)威地位”的統(tǒng)籌

差序格局奠定了農(nóng)村社區(qū)的“人情思維”和“社會關(guān)系”，執(zhí)行主體出于原有的“利己主義觀念”考慮，為進(jìn)一步擴(kuò)大關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，獲取更多的社會資源保證其權(quán)力運(yùn)行，需要不斷地注入治理資源，而治理資源大多數(shù)來源于目標(biāo)群體的配合和支持[3]。因此，出于對“原有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的維護(hù)和對“獲得權(quán)威地位”的統(tǒng)籌，執(zhí)行主體偏向于將低保名額賦予給自己的追隨者和對自己有益的目標(biāo)群體，以此來提升自己的權(quán)威和影響力。

2.“村內(nèi)有限資源”+“維護(hù)運(yùn)行秩序”的需要

對于阿戈府來說，除差序格局的傳統(tǒng)外，村莊環(huán)境在稅費(fèi)改革后發(fā)生了重大變化，治理資源萎縮，農(nóng)村社區(qū)的基本秩序受到威脅。對于這樣一個(gè)只依靠農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)創(chuàng)收而沒有集體企業(yè)的村莊來說更是毫無經(jīng)濟(jì)來源，只能依賴于上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。一方面，中央人民政府的資源源源不斷地輸入到地方農(nóng)村；另一方面，農(nóng)村的公共治理資源又極度匱乏，導(dǎo)致國家資源輸入并不能有效改善農(nóng)村目前的治理。

四、減少農(nóng)村社區(qū)“人情低保”現(xiàn)象的路徑探索

（一）基于政策本身維度：弱化內(nèi)生規(guī)范、確立地方規(guī)則

首先，需要科學(xué)制定農(nóng)村“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。由于各地實(shí)際情況不一，所以在制定“低?！睒?biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)由各級民政部門負(fù)責(zé)組成核實(shí)小組，在認(rèn)真調(diào)查研究農(nóng)民基本的生活消費(fèi)水平的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地測算出農(nóng)區(qū)種植業(yè)或牧區(qū)養(yǎng)殖業(yè)等純收入的量化標(biāo)準(zhǔn)，摸清貧困現(xiàn)狀。其次，合理界定農(nóng)村“低?！睂ο?。各級政府應(yīng)開展專題調(diào)研，考慮到我國當(dāng)前農(nóng)村“低?！睂ο蟮奶厥馇闆r，需制定出既科學(xué)有效又符合實(shí)際的衡量標(biāo)準(zhǔn)。最后，構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障的社會監(jiān)督機(jī)制。

（二）基于執(zhí)行主體維度：增強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)，樹立責(zé)任意識

首先應(yīng)該組建專職的審核人員隊(duì)伍，承擔(dān)家計(jì)調(diào)查的重任。其次，應(yīng)加快梯度人才體系建設(shè)。其次要注重人才的職業(yè)素養(yǎng)的提升，應(yīng)定期開展培訓(xùn)工作。進(jìn)而應(yīng)建立追究問責(zé)與激勵機(jī)制，需要把低保工作執(zhí)行情況作為村干部評優(yōu)考核的重要依據(jù)。就責(zé)任意識來說，一方面，村委會干部自身需樹立正確的價(jià)值觀念，明確自身的身份；另一方面，上級農(nóng)村低保的主管部門需對村莊負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作的村干部進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，幫助其樹立法治思維，減輕禮治思維，深刻理解農(nóng)村低保政策的社會意義和價(jià)值。

（三）基于目標(biāo)群體維度：減少利己觀念、培養(yǎng)公民精神

第一，可以改變村民的經(jīng)濟(jì)思維，農(nóng)村社區(qū)可以在發(fā)展農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)的基礎(chǔ)上通過招商引資的方式發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，加速傳統(tǒng)的差序社會結(jié)構(gòu)向“機(jī)械團(tuán)結(jié)”的社會團(tuán)結(jié)類型轉(zhuǎn)變，營造“勞動至上、自己創(chuàng)造財(cái)富和價(jià)值”的氛圍，讓村民不再把獲取低保當(dāng)成自己地位的象征；第二，可由村民自治或選擇有資質(zhì)、可信任的民間組織，設(shè)計(jì)一套民主評議程序，打破執(zhí)行主體對信息的壟斷。與此同時(shí)，發(fā)揮小組長和村民代表的非正式民間精英的作用，執(zhí)行主體也可通過日常文化渲染等方式充分調(diào)動村民參與到包括低保政策在內(nèi)的農(nóng)村事務(wù)的積極性。

（四）基于政策環(huán)境維度：引入外部力量、完善監(jiān)督評估

引進(jìn)社會工作者直接參與村里的低保工作可打破農(nóng)村的圈子習(xí)慣，增加低保程序的透明度，還可以增強(qiáng)農(nóng)民的監(jiān)督意識和對低保制度的信任，保障合理受益、減少不該受益，提升低保對象能力等[4]。同時(shí)，做好對低保政策執(zhí)行的監(jiān)督與跟蹤評估工作，從而構(gòu)建好內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)。第一，可以在村內(nèi)設(shè)“低保信訪流動辦公室”；第二，可以組建第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，使其可以獨(dú)立于農(nóng)村社區(qū)外，真實(shí)地反映執(zhí)行主體工作的效果，且不受差序格局環(huán)境關(guān)系的影響。

五、結(jié)語

對農(nóng)村社區(qū)而言，低保的功能不僅在于對于困難群體的救助，更重要的是在于加強(qiáng)基層治理、維護(hù)基層農(nóng)村社會的穩(wěn)定。而“差序格局”一方面，在執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和政策環(huán)境中發(fā)揮著根深蒂固的作用；另一方面，“政策選舉的制度化、個(gè)體利益的市場化、村莊治理的內(nèi)卷化”等三方面社會結(jié)構(gòu)的變遷也會對農(nóng)村社區(qū)的各個(gè)組成要素產(chǎn)生影響，而“人情保”就是農(nóng)村社區(qū)中傳統(tǒng)差序格局與現(xiàn)代結(jié)構(gòu)變遷交互作用下的產(chǎn)物。因此，本文從不同要素出發(fā)，提出“弱化內(nèi)生規(guī)范、減少利己觀念、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)思維”，“確立地方規(guī)則、培養(yǎng)公民精神、完善監(jiān)督評估”等維度的解決思路，以求達(dá)到弱化差序格局、減輕“人情?！爆F(xiàn)象的效果。