文／江蘇省南通市應(yīng)急管理局 邰江淼 徐榮 張勝兵 卞倫永

近期，應(yīng)急管理部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》最大的亮點(diǎn)就是鮮明地提出了要運(yùn)用法治思維和法治方式解決安全生產(chǎn)問題，向社會釋放加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的強(qiáng)烈信號。如何吃透《意見》精神，破解執(zhí)法難題，提高執(zhí)法效能，結(jié)合多年一線執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，在具體操作層面上，強(qiáng)化執(zhí)法全過程深度說理應(yīng)該成為探索實(shí)踐運(yùn)用法治思維和法治方式做好執(zhí)法工作的一條有效途徑。即堅(jiān)持執(zhí)法與服務(wù)并重、教育與懲戒相結(jié)合，把深度普法貫穿于事前、事中、事后全過程，突出事前引導(dǎo)、強(qiáng)化事中指導(dǎo)、注重事后輔導(dǎo)。

強(qiáng)化執(zhí)法全過程深度說理的意義

建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容?！兑庖姟芬笳J(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述。應(yīng)急管理部門作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是建設(shè)法治政府的重要組成，通過強(qiáng)化全過程深度說理，既體現(xiàn)了公民依法享有的知情權(quán)得以充分保障，也顯著增加執(zhí)法文明程度，增強(qiáng)了實(shí)踐中法律與公民之間的互動，在每個執(zhí)法行為中都讓群眾感受法治精神。在嚴(yán)管之中體現(xiàn)厚愛，在執(zhí)法背后展現(xiàn)溫度，更能彰顯法治權(quán)威、帶動全民守法，由“法制”向“法治”轉(zhuǎn)變，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾法治獲得感。

落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的客觀需要。《意見》要求嚴(yán)格落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，將普法融入執(zhí)法辦案全過程。應(yīng)急管理部門是安全生產(chǎn)法律執(zhí)法主體，同時(shí)肩負(fù)著提高社會對安全生產(chǎn)法律知曉度的重要職責(zé)。把法治宣傳教育融入法治實(shí)踐全過程，是提高法治宣傳教育效果的有效途徑。強(qiáng)化全過程深度說理是結(jié)合應(yīng)急管理工作特點(diǎn)，創(chuàng)新普法理念、工作機(jī)制和方式方法，積極推動各項(xiàng)普法責(zé)任落實(shí)，切實(shí)增強(qiáng)普法的針對性和實(shí)效性。真正發(fā)揮普法對于法治建設(shè)的基礎(chǔ)作用和持久功效，實(shí)現(xiàn)“法潤人心”“法澤蒼生”“法安天下”的終極目標(biāo)。

化解行政相對人抵觸情緒的有效措施?，F(xiàn)實(shí)執(zhí)法中的“重處罰輕說理”，常導(dǎo)致行政沖突，易引起公眾對執(zhí)法者產(chǎn)生“以罰代管”的誤解，削弱法制公信力。通過強(qiáng)化全過程深度說理，積極以案釋法，以平等姿態(tài)、通俗易懂的語言加強(qiáng)對相對人法律講解，及時(shí)解疑答惑。把矛盾糾紛排查化解與法律宣傳教育有機(jī)結(jié)合起來，把普法教育貫穿于事前、事中、事后全過程，圍繞爭議焦點(diǎn)充分說理，引導(dǎo)當(dāng)事人依法按程序表達(dá)訴求，運(yùn)用法律手段解決矛盾。

高質(zhì)量執(zhí)法服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素。黨的十九大提出我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要向高質(zhì)量發(fā)展，《意見》要求推動實(shí)現(xiàn)更為安全的發(fā)展。通過強(qiáng)化全過程深度說理，實(shí)現(xiàn)由監(jiān)管型、約束型管制向服務(wù)型、引導(dǎo)型治理轉(zhuǎn)變。避免執(zhí)法“一刀切”，既體現(xiàn)執(zhí)法剛性，又體現(xiàn)人文關(guān)懷。只有做到法、理、情融于一體，堅(jiān)持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，才能發(fā)揮高質(zhì)量執(zhí)法最大效益。營造人人知法、守法、護(hù)法的良好環(huán)境，使執(zhí)法者自覺維護(hù)法律尊嚴(yán)，違法者感知法律威嚴(yán)，守法者得到法律保護(hù)，進(jìn)而維護(hù)高質(zhì)量安全發(fā)展。

執(zhí)法規(guī)范化、精準(zhǔn)化的內(nèi)在要求。《意見》重點(diǎn)突出執(zhí)法三要素，“三項(xiàng)制度”要求執(zhí)法過程留痕可溯，均進(jìn)一步強(qiáng)化了執(zhí)法監(jiān)督。執(zhí)法者首先要帶頭守法，在法律允許的范圍內(nèi)執(zhí)法，執(zhí)法不忘普法，對執(zhí)法者本身也是一種提醒。通過強(qiáng)化全過程深度說理，不斷在工作實(shí)踐中自我監(jiān)督、自我規(guī)范、自我提高，把每一個執(zhí)法行為都納入有效約束，從源頭遏制執(zhí)法隨意性，讓執(zhí)法者在執(zhí)法活動中的一言一行、一舉一動都要經(jīng)得起民眾的審視和歷史的檢驗(yàn)。

強(qiáng)化執(zhí)法全過程深度說理的措施

全過程深度說理重點(diǎn)在說理形式的“全過程”“全方位”，核心在說理內(nèi)容“有干貨”“有深度”。每一位執(zhí)法者既是打擊違法行為的英勇戰(zhàn)士，也要成為法制宣傳員、思想政治工作者，更要成為傳播安全思想理念的播種機(jī)。

事前“傳道”，將普法挺在執(zhí)法前面。突出事前引導(dǎo)，主動向前走一步，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，將企業(yè)引導(dǎo)到重視安全的“正道”上來。一是責(zé)任清單提醒，讓企業(yè)清楚安全管理關(guān)鍵要素。將主體責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)辨識以及法律要求編成清單，發(fā)給企業(yè)，便于企業(yè)自查自改，主動完善薄弱環(huán)節(jié)，解決部分企業(yè)不知怎么做、如何做、怎么做到位的問題。二是典型案例警示，讓企業(yè)清楚安全底線和紅線。將典型事故案例與常見違法案例編撰成冊，發(fā)給所有企業(yè)，既加大案件的曝光力度和頻次，也督促企業(yè)嚴(yán)格守法，解決同類違法反復(fù)出現(xiàn)的難題。三是開展主題宣講，讓企業(yè)增強(qiáng)落實(shí)主體責(zé)任的自覺性。緊扣本地區(qū)、本行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)，執(zhí)法者深入一線宣講企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的要求，逐條解讀責(zé)任清單。組織觀看警示教育、案例講解、討論交流，對照反思，吸取教訓(xùn)，增強(qiáng)主動抓安全的意識和能力，做到全覆蓋。對事故企業(yè)，在停產(chǎn)整頓基礎(chǔ)上，組織轄區(qū)內(nèi)企業(yè)現(xiàn)場警示，全面剖析事故原因，吸取教訓(xùn)，真正做到一廠出事故，萬廠受教育。四是安全公開承諾，增強(qiáng)企業(yè)自我約束、持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)生動力。接受過清單提醒、案例警示、主題宣講過的企業(yè)需安全承諾并公示，保證認(rèn)真貫徹執(zhí)行安全相關(guān)法律、法規(guī)、政策和工作要求，主動落實(shí)主體責(zé)任。如若違法，將自愿接受處罰。以往，有些企業(yè)抱怨未給其整改機(jī)會就處罰了?，F(xiàn)在，實(shí)施上述一系列措施，在處罰前，已友情提醒，并給予大量時(shí)間和機(jī)會，企業(yè)若還無動于衷，就必須嚴(yán)格執(zhí)法了，這也是“先禮后兵”的體現(xiàn)，可以有效避免重新回到“只檢查、不執(zhí)法”的老路。

事中“授業(yè)”，將法理、事理、情理說清講透。強(qiáng)化事中指導(dǎo)，在對違法相對人處罰前，緊扣問題，從大處著眼、小處入手，找準(zhǔn)切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，充分溝通，力爭做到“十講”。一講“政治”，最核心的是讓企業(yè)家提高政治站位，深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的一系列指示精神，強(qiáng)化“紅線意識”和“底線思維”。對違法行為的打擊也是按照習(xí)近平總書記“嚴(yán)執(zhí)法、重實(shí)效”的要求盡職履責(zé)。二講法律法規(guī)，將違反的法律逐條原原本本地講解，尤其要講法律釋義和立法背景，每個法條都是在吸取事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分論證之后形成的科學(xué)指引。強(qiáng)制性是法律最鮮明的特征，守法是對企業(yè)的最低要求。三講標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在管理中要重視安全技術(shù)管理尤其是國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的遵守。強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求企業(yè)必須不打折扣地執(zhí)行。推薦性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如果確實(shí)能提高本質(zhì)安全度，則想方設(shè)法說服企業(yè)也一并執(zhí)行。四講事故案例。向當(dāng)事人講述由于違法而導(dǎo)致的事故案例，最好是近期發(fā)生、同區(qū)域或者同行業(yè)的事故案例，便于加深印象。把別人的事故當(dāng)作自己的事故來反思，不再以血的代價(jià)去驗(yàn)證血的教訓(xùn)。五講責(zé)任追究，突出懲戒威懾力，既講責(zé)任追究，又講履職不到位發(fā)生事故將依據(jù)《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》《刑法修正案（十一）》追究刑事責(zé)任。也講其他企業(yè)因觸犯該法律被追究責(zé)任的案例，一視同仁，是對違法行為的普遍打擊。六講自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，消除相對人顧慮，確保權(quán)力行使公開透明。同時(shí)，鼓勵主動糾錯，有效引導(dǎo)相對人對于處罰不是目的、助力安全保平安才是根本的思路轉(zhuǎn)變，既提高了相對人對執(zhí)法的認(rèn)知，又提高本質(zhì)安全度，真正體現(xiàn)執(zhí)法的目的。七講權(quán)益保障，安全是福報(bào)工程，職工的人身安全，是職工最根本的權(quán)益，是保證企業(yè)在穩(wěn)定的環(huán)境條件下，實(shí)現(xiàn)更大的效益和促進(jìn)改革發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。把抓好安全工作當(dāng)作職工的最大福利，把維護(hù)職工的生命安全放在各項(xiàng)工作的首要位置。八講安全效益，安全生產(chǎn)于個人是創(chuàng)造幸福生活的基礎(chǔ)，于企業(yè)是實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的保障，于國家是建設(shè)和諧社會的支撐。安全創(chuàng)造效益。事故后亡羊補(bǔ)牢，浪費(fèi)時(shí)間，增加成本，加倍受損的則是職工、企業(yè)乃至社會。九講整改措施，針對問題，執(zhí)法者要開出治病良方。與相對人深入交流，對整改中可能面臨的困難和問題，提供切實(shí)可行的指導(dǎo)，竭誠讓企業(yè)少走彎路，節(jié)約整改成本，提升整改成效。同時(shí)，還要提醒企業(yè)注意整改過程的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，尤其是強(qiáng)化委外作業(yè)、危險(xiǎn)作業(yè)等易發(fā)生事故關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理。十講管理提升，所有隱患和違法行為，歸根到底都是管理上存在問題和缺陷，執(zhí)法者要與企業(yè)一道深入剖析、歸納總結(jié)，抓住要害，提供一企一策，切實(shí)解決一些沉疴積弊的安全問題，使企業(yè)安全工作更加扎實(shí)和富有實(shí)效。

事后“解惑”，使長效機(jī)制深入人心。注重事后輔導(dǎo)，做好后半篇文章，多做“附加題”、爭取“加分項(xiàng)”，切實(shí)幫助企業(yè)解決一些“老大難”的問題，達(dá)到執(zhí)法一家、規(guī)范一家，教育一片、帶動一片的效果。一是開展約談、公開道歉、再承諾，讓企業(yè)知恥而后勇。約談受到重大處罰、違法嚴(yán)重的事故企業(yè)主。被處罰企業(yè)須通過各種形式公開道歉，并對提升安全工作承諾，公開整改措施。再次簽署并遞交承諾書，承諾自行對照責(zé)任清單組織審核并整改。絕不再犯，如若再犯，自愿接受上限處罰。二是不定期進(jìn)行回訪，防止企業(yè)前糾后犯。對被處罰企業(yè)整改情況“回頭看”，對承諾書中承諾自查自改的安全審計(jì)確認(rèn)意見復(fù)查，警鐘長鳴。以往，很多企業(yè)以為被處罰后，執(zhí)法者很長時(shí)間不會再來，回訪就是讓其時(shí)刻以永遠(yuǎn)在路上心態(tài)去抓好每一項(xiàng)安全工作。三是持續(xù)重點(diǎn)監(jiān)管幫扶，提高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的執(zhí)法輔導(dǎo)頻次和力度。將近年發(fā)生過事故、受過重大處罰、工作推進(jìn)不力、工傷事故頻發(fā)、上黑名單的企業(yè)列為重點(diǎn)關(guān)注對象，通過安全執(zhí)法與指導(dǎo)幫扶，了解企業(yè)在處罰后和隱患整改中遇到的困難，以及安全提升自我加壓的相關(guān)訴求，為企業(yè)“想法子”“出點(diǎn)子”“謀路子”，根據(jù)實(shí)際“私人訂制”“開小灶”式輔導(dǎo)，再次進(jìn)行針對性普法，幫扶企業(yè)在知法懂法守法上創(chuàng)先爭優(yōu)，安全意識由被動到主動條件反射般產(chǎn)生。