文／中國人民大學公共管理學院 王宏偉

應急管理改革是推動應急管理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一招，而組建應急管理部是應急管理改革最為重要的舉措。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會第二次全體會議在談到推進改革時的挑戰(zhàn)時說：“有的牽涉復雜的部門利益，有的在思想認識上難以統(tǒng)一，有的要觸動一些人的‘奶酪’，有的需要多方面配合、多措施并舉。矛盾越大，問題越多，越要攻堅克難、勇往直前?！?改革只有進行時，沒有完成時。應急管理現(xiàn)代化是一個需要持續(xù)發(fā)力才能奏效的事業(yè)。深化應急管理改革需要攻堅克難的精神和勇往直前的銳氣。

組建應急管理部：應急管理現(xiàn)代化的重要里程碑

2017年10月，黨的十九大做出“中國特色社會主義進入新時代”這一重要戰(zhàn)略判斷?；厮菁韧聲r代是自2012年11月召開的黨的十八大開啟的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央矢志改革開放，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，進行具有新的歷史特點的偉大斗爭。《求是》雜志在2013年第1期發(fā)表習近平署名文章《全面貫徹黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作》。文章指出：“改革開放是黨在新的歷史條件下領(lǐng)導人民進行的新的偉大使命，是決定當代中國命運的關(guān)鍵抉擇。中國特色社會主義之所以具有蓬勃生命力，就在于它是實行改革開放的社會主義?！?013年11月，黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2018年2月，黨的十九屆三中全會拉開了黨和國家機構(gòu)改革的大幕。這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。2019年11月29日，習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，應急管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在這場影響深遠的體制變革中，我國整合了11個部門的13項職責，成立全新的應急管理部。

2003年“非典”之后，在總結(jié)經(jīng)驗、反思教訓的基礎(chǔ)上，我國著手構(gòu)建以“一案三制”為核心的現(xiàn)代綜合性應急管理體系建設(shè)，進行了有益的嘗試與探索，也取得了重大的進展與長足的進步。但是，我國應急管理在應對非常規(guī)突發(fā)事件上還存在短板和弱項，不適應向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中所面對的高度復雜性、高度不確定性風險。

黨的十八大后，黨中央站在貫徹落實總體國家安全觀、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的高度，對應急管理工作格外重視，提出了一系列新理念、新思想。但與此同時，我國各級各類突發(fā)事件特別是重大自然災害和生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，給人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成了嚴重威脅。例如，在自然災害方面，2013年4月20日，四川雅安蘆山發(fā)生7.0級地震；2014年8月3日，云南昭通魯?shù)榘l(fā)生6.5級地震；2016年6月23日，江蘇鹽城發(fā)生阜寧龍卷風冰雹災害。在安全生產(chǎn)方面，2013年6月3日，吉林省德惠米沙子鎮(zhèn)寶源豐禽業(yè)公司發(fā)生特大火災事故；2013年11月22日，青島黃島發(fā)生輸油管線爆燃事故；2014年8月2日，江蘇昆山中榮金屬制品有限公司發(fā)生爆炸特別重大事故；2015年5月25日，河南平頂山市康樂園老年公寓發(fā)生特別重大火災事故；2015年8月12日，天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險品倉庫發(fā)生火災爆炸事故。

不僅如此，自然致災因子引發(fā)的事故災難或以自然災害形式表現(xiàn)出來的事故災難時有發(fā)生，這反映出現(xiàn)代災害事故誘因的復雜性和生成機理的連鎖性：前者如“東方之星”客輪沉沒事件，后者如深圳光明新區(qū)渣土受納場滑坡事件。2015年6月1日，“東方之星”號客輪由南京開往重慶，航行至湖北省監(jiān)利縣長江大馬洲水道時翻沉，造成442人死亡。經(jīng)國務(wù)院調(diào)查組調(diào)查認定，這是一起“由突發(fā)罕見的強對流天氣帶來的強風暴雨襲擊導致的特別重大災難性事件”，表述的模糊性說明事件的復雜性。2015年12月20日，深圳市光明新區(qū)的紅坳渣土受納場發(fā)生滑坡事故，造成73人死亡、4人下落不明、17人受傷，直接經(jīng)濟損失8.81億元。在這起突發(fā)事件中，雖然致災過程與地質(zhì)災害相近，但堆放物是渣土，滑坡體不是自然山體。國務(wù)院事故調(diào)查組清晰地認定，這是一起特別重大的生產(chǎn)安全責任事故。

面對一起起重大自然災害和生產(chǎn)安全事故，黨和國家領(lǐng)導人不僅作出重要的指示批示，而且思考“如何從根本上解決問題”。2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全體系專門進行第二十三次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調(diào)，公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，扎實做好公共安全工作，努力為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，健全公共安全體系、提高突發(fā)事件應急管理能力至關(guān)重要。2016年初發(fā)布的《十三五規(guī)劃綱要》專設(shè)“健全公共安全體系”一章，強調(diào)要“牢固樹立安全發(fā)展觀念，堅持人民利益至上，加強全民安全意識教育，健全公共安全體系，為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，建設(shè)平安中國。 ”規(guī)劃具體提出，要全面提高安全生產(chǎn)水平、提升防災減災救災能力、強化突發(fā)事件應急體系建設(shè)。

2016年7月28日，在唐山抗震救災和新唐山建設(shè)40年之際，習近平總書記到河北唐山市就實施“十三五”規(guī)劃、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、加強防災減災救災能力建設(shè)進行調(diào)研考察，并發(fā)表重要講話。其中，經(jīng)典論述對健全公共安全體系具有深遠的指導意義：一是我國基本災害形勢，即我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，這是一個基本國情；二是防災減災救災作用，即防災減災救災事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、體現(xiàn)民族凝聚力的一個重要方面；三是防災減災救災方針，要做到“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”，即堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，全面提高全社會抵御自然災害的綜合防范能力。這篇經(jīng)典文獻為開啟新時代應急管理改革奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。

2016年10月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十八次會議，審議通過了《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》和《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》。這兩個重要文件于2016年12月由中共中央、國務(wù)院下發(fā)并實施。前者強調(diào)，推進防災減災救災體制機制改革，必須牢固樹立災害風險管理和綜合減災理念，做到“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”，并健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制，做到落實責任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量；后者強調(diào)，推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展，關(guān)鍵是要作出制度性安排，依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎(chǔ)保障和完善的系統(tǒng)治理，并堅持“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價”這條紅線。在總結(jié)新中國成立以來特別是改革開放以來應對突發(fā)事件經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，兩個重要文件對我國防災減災救災和安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革勾畫了一副清晰的“路線圖”。

2018年2月，黨的十九屆三中全會明確提出，要加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導、權(quán)責一致、權(quán)威高效的國家應急能力體系。隨后，在黨和國家機構(gòu)改革中，我國組建應急管理部，統(tǒng)籌應對自然災害類和安全生產(chǎn)類應急管理。這是黨中央審時度勢地作出的一項重大戰(zhàn)略性決策，是應急管理現(xiàn)代化進程中的一塊“里程碑”。

2018年3月22日，應急管理部召開第一次干部大會，中央組織部有關(guān)負責人宣布了中央關(guān)于應急管理部領(lǐng)導班子任命的決定。4月16日，應急管理部正式掛牌。兩天后，《人民日報》刊發(fā)對應急管理部主要負責人的專訪，應急管理部機構(gòu)定位為“防范化解重特大安全風險的主管部門，健全公共安全體系的牽頭部門，整合優(yōu)化應急力量和資源的組織部門，推動形成中國特色應急管理體制的支撐部門”。

應急管理部成立后，接續(xù)推進防災減災救災和安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革的各項措施。例如， 2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》。應急管理部于2019年推出了 《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》和《國家安全發(fā)展示范城市評價細則》，2020年又制定了《國家安全發(fā)展示范城市評分標準》《國家安全發(fā)展示范城市建設(shè)指導手冊》等重要文件。與此同時，新機構(gòu)的夯基壘臺、立木架梁更是一項具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

破解應急管理改革難題：從深化改革中尋找答案

2020年，我國抗疫情、戰(zhàn)洪水、防風險、化危機，應急管理改革的成效在重大突發(fā)事件應對中得到檢驗。應急管理工作取得了新中國成立以來的“三個最低、兩個歷史首次”，即自然災害死亡失蹤人數(shù)歷史最低、生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)歷史最低、重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)歷史最低，首次未發(fā)生特別重大事故，首次化工、煙花爆竹、非煤礦山、工商貿(mào)等重點行業(yè)領(lǐng)域同時未發(fā)生重特大事故，為全面建成小康社會和“十三五”圓滿收官作出了重要貢獻。

回顧應急管理改革三年，有兩起重大突發(fā)事件值得人們?nèi)ド钊胨伎迹涸谧匀粸暮Ψ矫?，有涼山兩次?·30”森林大火；在安全生產(chǎn)方面，有響水“3·21”爆炸。雖然我們不能以這些突發(fā)事件來否定改革的成效，但必須總結(jié)其背后的深刻教訓，揭示其對深化應急管理改革的啟示。

全球氣候變化視角下的森林火災防范。四川省涼山接連在2019年和2020年的3月30日發(fā)生兩次森林大火，均造成滅火隊員的嚴重傷亡。2019年涼山“3·30”森林大火發(fā)生后，國家森林草原防滅火指揮部、應急管理部高度重視森林草原火災的防范和滅火能力建設(shè)。2020年1月8日，應急管理部會同國家森林草原防滅火指揮部、國家發(fā)改委、公安部、林草局對六地進行檢查；2020年2月13日， 三部門聯(lián)合部署森林草原防滅火；2020年3月15日，下發(fā)《 關(guān)于開展野外火源專項治理行動的通知》。

2020年“3·30”森林大火發(fā)生后，我國開展了四川森林草原防滅火專項整治，打擊違法用火行為，推進森林草原輸配電線路火災隱患治理等工作。但是，我們必須看到：在全球氣候變化背景下，自然災害發(fā)生、演進的規(guī)律被打破，表現(xiàn)出明顯的極端性、不確定性，給應急管理帶來了空前嚴峻的挑戰(zhàn)。

反身性風險視角下的危險化學品監(jiān)管。應急管理部成立以來，對危險化學品管理高度重視。2018年5月10日，印發(fā)《危險化學品生產(chǎn)儲存企業(yè)安全風險評估診斷分級指南（試行）》；2020年5月29日，召開化工和危險化學品安全生產(chǎn)視頻會，部署汛期化工和危險化學品安全生產(chǎn)重點工作；2020年7月5日，湖南醴陵召開全國煙花爆竹生產(chǎn)機械化現(xiàn)場推進會；2020年7月30日，出臺《關(guān)于加強煙花爆竹生產(chǎn)機械化自動化工作提升本質(zhì)安全水平的通知》；2020年9月4日，出臺《關(guān)于全面實施危險化學品企業(yè)安全風險研判與承諾公告制度的通知》；2020年11月6日，召開危險化學品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會議。2020年11月28日，張家口盛華化工有限公司發(fā)生爆燃事故，造成23人死亡；2020年12月2日，應急管理部召開危險化學品安全生產(chǎn)專題視頻會議；2019年1月初，派出第一批危險化學品專家，深入重點縣，提供指導服務(wù)……

但是，2019年3月21日，江蘇響水化園區(qū)發(fā)生爆炸，造成78人死亡、76人重傷。事件發(fā)生后，應急管理部采取多項措施，提高化工安全水平，發(fā)布了《關(guān)于開展危險化學品等重點行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查的通知》《化工園區(qū)安全風險排查治理導則》《危險化學品企業(yè)安全風險隱患排查治理導則》《危險化學品企業(yè)生產(chǎn)安全事故應急準備指南》《特別管控危險化學品目錄》《危險化學品企業(yè)安全整治和淘汰退出目錄》《危險化學品安全生產(chǎn)淘汰落后技術(shù)裝備目錄》等重要文件。2019年11月23日，國務(wù)院安委會出臺《全國安全生產(chǎn)集中整治工作方案》，整治期為3個月。2019年11月25日，國務(wù)院江蘇安全生產(chǎn)專項整治督導組成立，次日進駐江蘇。2020年2月，中辦國辦還下發(fā)了《關(guān)于全面加強危險化學品安全生產(chǎn)工作的意見》。此外，應急管理部還在探索建立危險化學品企業(yè)重大危險源安全包保責任制。

危險化學品安全監(jiān)管是一個具有挑戰(zhàn)性的難題，其影響巨大。例如，2020年8月4日，黎巴嫩首都貝魯特發(fā)生爆炸，造成嚴重人員傷亡和財產(chǎn)損失。應急管理部部署全國危險化學品儲存安全專項檢查整治，派出專家對硝化企業(yè)進行指導服務(wù)。我國是一個化工大國，生產(chǎn)、使用的化學產(chǎn)品種類繁多。而且，化工從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)有待于進一步提高，甚至高危險與低素質(zhì)疊加。這些都是導致危險化學品事故頻發(fā)的主要原因。危險化學品的生產(chǎn)、儲存、運輸、使用、處置等環(huán)節(jié)構(gòu)成一個漫長的鏈條，涉及多個部門、多元主體，協(xié)調(diào)難度很高。更為重要的是，危險化學品風險是德國著名社會學家貝克所說的“反身性”風險。與核風險一樣，反身性風險是與經(jīng)濟社會發(fā)展相伴生的，是隨著人類社會向后工業(yè)社會邁進而生成的風險。無論是對于極端性風險，還是對于反身性風險，既往的以控制為導向的管理模式都會在有效性上遭遇挑戰(zhàn)。

目前，我國安全生產(chǎn)正處于爬坡期、過坎期和脆弱期，自然災害處于易發(fā)期、多發(fā)期，城市高風險與農(nóng)村不設(shè)防等矛盾、安全生產(chǎn)行業(yè)高危險與從業(yè)人員低素質(zhì)之間的沖突依舊存在，對新組建的應急管理部門提出嚴峻的挑戰(zhàn)。

習近平總書記在論述全面深化改革時說：“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化”“在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸?！睉惫芾砀母镆嗍侨绱?。應急管理部在大小“三定”基本明確后，又整合煤礦和非煤礦山監(jiān)察職能，成立國家礦山監(jiān)察局；重新組合安全生產(chǎn)相關(guān)司局職能，成立危險化學品安全監(jiān)管一司和二司。這是改革持續(xù)深入的一個表現(xiàn)。不僅如此，應急管理改革可能不會一下子解決存量問題，還可能因伴生、衍生、新生問題而遭遇難題。習近平總書記強調(diào)：“面向未來，要破解發(fā)展中面臨的難題，化解來自各方面的風險挑戰(zhàn)，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，除了深化改革開放，別無他途?！逼平鈶惫芾砀母镫y題也是一樣，必須從深化改革中尋找答案。

推動應急管理改革的前瞻性思考

應急管理改革之初就設(shè)定了“打大仗”“打硬仗”的目標，其實就是要有能力完成急難險重任務(wù)。換言之，就是要具備應對復雜巨災的能力。筆者認為，在構(gòu)建新發(fā)展格局、助力高質(zhì)量發(fā)展過程中，我國應急管理應針對復雜性、系統(tǒng)性和新興風險，著力在以下方面深化改革。

第一，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應急管理體制。改革后，原國務(wù)院辦公廳的應急管理職責被整合進應急管理部，但應急管理的綜合協(xié)調(diào)職責難以履行，因為應急管理部僅僅是政府行政體系的一個部分。重大突發(fā)事件都是跨界性危機，既跨越地理邊界，也跨越政府部門的職責邊界。而且，在四大類突發(fā)事件中，應急管理部只負責絕大多數(shù)自然災害類和安全生產(chǎn)類突發(fā)事件的應對。

未來，應急管理改革要繼續(xù)處理好“統(tǒng)”與“分”“防”與“救”的關(guān)系，發(fā)揮應急管理部門的綜合優(yōu)勢和相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢。要做到這一點，各部門共同強化應急管理的政治責任，強化應急管理部門的協(xié)調(diào)權(quán)威。更為重要的是，國家層面應本著統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則，整合國家減災委、國務(wù)院抗震救災指揮部、國家防汛抗旱指揮部、國家森林草原防滅火指揮部和國務(wù)院安委會等幾個高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，成立應急管理委員會，將其辦事機構(gòu)設(shè)在應急管理部，即在應急管理加掛“應急辦”的牌子。

國家在加強應急指揮總部建設(shè)的過程中，要建立、完善科學、高效的應急指揮機制，平時做好應急力量、物資、裝備等方面的準備，戰(zhàn)時協(xié)助中央指派的領(lǐng)導同志決策指揮。

在上與下關(guān)系上，要堅持分級負責、屬地為主，因為在管理體系中地方和基層更清楚災情及其應對手段的適當性、科學性。降低響應重心，可以增強應對的靈活性。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，只有落實企業(yè)的主體責任，調(diào)動員工的積極性，才能真正做到無死角監(jiān)測風險、實時性地控制風險。

第二，提高我國巨災應急救援能力。一是要大力培養(yǎng)應急管理、包括應急救援方面的人才，擴大國家綜合性消防救援隊伍的編制、規(guī)模，特別是要大力發(fā)展森林消防力量；二是要立足完成急難險重任務(wù)，推動應急裝備、包括通信裝備現(xiàn)代化，提高特種救援能力，如配備大型滅火飛機、重型直升機；三是統(tǒng)籌設(shè)計應急救援隊伍、物資與裝備、投送力量布局，使得突發(fā)事件第一時間就能夠拉得動、用得上、打得贏。

第三，完善基于治理的應急社會動員體系。一是要發(fā)揮保險在風險防范中的作用，建立、完善巨災保險和安責險制度，調(diào)動保險公司企業(yè)在風險排查、督促治理的作用；二是以供應鏈動態(tài)、系統(tǒng)管理的理念，統(tǒng)籌生產(chǎn)、儲存、運輸、配送、回收等各環(huán)節(jié)，讓軍隊、政府、企業(yè)、社會組織的資源、力量能夠得到有效的整合與銜接，在巨災情境下動員措施要真正能做到有序有力有效；三是健全安全生產(chǎn)治理體系，即按照多主體、多手段的治理理念，創(chuàng)新治理模式。以往不少“安全生產(chǎn)治理”不過是“控制”的改頭換面或“升級版”，需要實現(xiàn)方向性的轉(zhuǎn)變。

第四，推動應急管理部門的準軍事化進程。準軍事化首先是由應急管理部門的任務(wù)特點決定的。應急管理部門全年365天、每天24小時應急值守，具有高風險、高負荷、高壓力性，隨時面對極端情況和生死考驗，奉獻與犧牲很大，不同于一般的政府部門。其次，從世界各國的經(jīng)驗看，應急管理多脫胎于民防，具有軍民融合的性質(zhì)，因為民防與軍防共同構(gòu)成國防的基礎(chǔ)。當戰(zhàn)爭來臨，應急管理部門可以迅速地轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時狀態(tài)。實施準軍事化的一個重要標志是統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一的銜級系列。這有助于激發(fā)應急管理人員的責任感和榮譽感，提高應急管理統(tǒng)一指揮的水平。當然，我們也應該不斷完善應急管理人員的待遇保障制度，如設(shè)立應急管理職業(yè)津貼、建立應急救援專項補貼、完善保險制度，在提高應急管理人員戰(zhàn)斗力的同時，增強職業(yè)歸屬感、榮譽感，讓應急管理成為人人艷羨的崇高職業(yè)，這關(guān)系著應急管理事業(yè)的永續(xù)發(fā)展、健康發(fā)展。