侯 鵬, 高吉喜, 陳 妍,翟 俊, 肖如林,張文國,孫晨曦, 王永財, 侯 靜

生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應用中心,北京 100094

隨著世界環(huán)境保護奠基之作——1962年《寂靜的春天》出版,以及1970年倡議建立第一個環(huán)境保護紀念日——“地球日”,人們的環(huán)境治理和生態(tài)保護意識被喚起。1972年,聯合國在斯德哥爾摩召開首次人類環(huán)境大會,成立聯合國環(huán)境規(guī)劃署,將每年6月5日定為“世界環(huán)境日”,通過《人類環(huán)境會議宣言》,正式拉開環(huán)境保護帷幕。作為環(huán)境保護的重要組成,生態(tài)保護同樣得到了社會公眾和政府機構的高度關注。生態(tài)系統(tǒng)具有提供可利用自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務的雙重屬性[1],資源利用水平直接影響到生態(tài)保護和環(huán)境治理效果,節(jié)約資源是保護環(huán)境和保護生態(tài)的“源頭”。因此,節(jié)約資源和保護環(huán)境成為基本國策,其對生態(tài)保護政策的影響是根本性的。2017年中國共產黨第十九次全國代表大會報告中明確寫到,“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”,這一說法在中國共產黨第十七、十八次全國代表大會報告中也同樣被提到。對于“節(jié)約資源”基本國策的提出,首次出現在2005年中國共產黨第十六屆五中全會上審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中,2007年全國人大常委會修訂的《節(jié)約能源法》以法律條款形式正式確立了這一國策。對于“保護環(huán)境”基本國策的提出,首次出現是在1984年《國務院關于環(huán)境保護工作的決定》,后來國務院歷次發(fā)布的這類文件中幾乎都有提及,2014年全國人大常委會修訂的《環(huán)境保護法》以法律條款形式確立了這一國策。

伴隨著世界環(huán)境治理和生態(tài)保護的興起,針對工業(yè)污染出現的“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)污染問題,我國于1971年設立國家基本建設委員會“三廢”綜合利用領導小組辦公室,與世界同步開啟了環(huán)境治理和生態(tài)保護工作。歷經國務院環(huán)境保護領導小組辦公室(1974年)、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部(內設環(huán)境保護局,1982年)、國家環(huán)境保護局(1988年)、國家環(huán)境保護總局(1998年)、環(huán)境保護部(2008年)和生態(tài)環(huán)境部(2018年)等多次機構變遷和發(fā)展,環(huán)境保護工作的職責、內容和組織形式均發(fā)生著歷史性變化,生態(tài)保護政策和制度體系經歷著逐步完善的發(fā)展歷程。生態(tài)保護政策主要是國家和政府為了實現自然生態(tài)保護目標而制定的行為準則,主要由黨中央、國務院、全國人民代表大會和有關行業(yè)部門制定發(fā)布的生態(tài)保護類的法規(guī)、制度、規(guī)章和規(guī)范性文件組成。本文通過時間順序法和文獻追溯法,利用網絡查閱國務院及生態(tài)環(huán)境部等發(fā)布的有關政策、公開發(fā)表的學術論文,以及閱讀出版書籍和歷史資料,基于分類整理、內容對比、邏輯分析和歸類總結的方法,重點梳理了近50年來中國共產黨全國代表大會報告、國務院關于環(huán)境保護工作決定、國民經濟和社會發(fā)展“五年”規(guī)劃、全國環(huán)境保護會議講話等重要文件,和國家及相關部委發(fā)布實施的有關法律法規(guī)和政策制度文件,從基本國策、生態(tài)保護觀念轉變和政策制度變遷等方面,嘗試分析了我國生態(tài)保護政策發(fā)展歷程及其演進特征。

1 生態(tài)保護觀念的歷史轉變

在《辭?！分?“觀念”一詞被定義為“因文化背景或生活經驗而形成對人事物等的認知與看法”?？梢哉f,生態(tài)保護的觀念是生態(tài)保護最根本的政策,觀念的轉變是從“根”上推動著生態(tài)保護政策和制度體系的改革創(chuàng)新。生態(tài)保護意識增強,對于形成“生態(tài)友好”的社會經濟發(fā)展政策和改造利用自然的“生態(tài)友好”行為具有決定性作用。在2013年5月24日中共中央政治局第六次集體學習時,習近平總書記講話指出“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護問題上,就是要不能越雷池一步,否則就應該受到懲罰”。這是新時期生態(tài)保護工作最好的頂層設計,對于新時期生態(tài)友好型政策制度的制修訂及發(fā)布實施起到了決定性作用,對于生態(tài)保護和經濟社會發(fā)展方式轉變具有歷史性的深遠影響。

1.1 啟蒙及形成的初期階段：生態(tài)保護納入經濟社會發(fā)展計劃(1973—1991年)

在1973年國務院召開的首次全國環(huán)境保護會議上,揭露了中國在環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面的嚴重問題[2],制定了中國第一部環(huán)境保護的綜合性法規(guī)——《關于保護與改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》,提出了“全面規(guī)劃,合理布局,綜合利用,化害為利,依靠群眾,大家動手,保護環(huán)境,造福人民”的工作方針。這是首次打破社會主義中國不存在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的觀念,承認我國也存在著比較嚴重的環(huán)境問題。

在1981年《國務院關于在國民經濟調整時期加強環(huán)境保護工作的決定》中,闡明了環(huán)境保護工作在國民經濟調整中的基礎地位,總計有七個部分的內容,其中第“三、制止對自然環(huán)境的破壞”部分是生態(tài)保護內容,明確規(guī)定了我國環(huán)境保護既包括污染防治又包括對自然環(huán)境和自然資源的保護、管理制度和指導思想,賦予“全面環(huán)境管理”以完整概念和內容[3]。首次形成了由環(huán)境治理和生態(tài)保護共同組成的“環(huán)境保護”觀念,在1984年《國務院關于環(huán)境保護工作的決定》中被確立為“基本國策”。

在《國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃(1986—1990)》中,明確了“誰污染,誰負責,誰開發(fā),誰保護”的環(huán)境保護責任制、“自然資源的開發(fā)利用要和增殖保護并重”的基本方針。在1987年中國共產黨第十三次全國代表大會報告中,生態(tài)保護首次寫入黨的全國代表大會報告,明確寫到“人口控制、環(huán)境保護和生態(tài)平衡是關系經濟和社會發(fā)展全局的重要問題”,生態(tài)保護的意識明顯增強。在1989年第三次全國環(huán)境保護會議上,李鵬總理講話指出“良好的生態(tài)環(huán)境是經濟發(fā)展的基礎條件。如果這個基礎條件破壞了,環(huán)境污染了,生態(tài)惡化了,不僅影響經濟的發(fā)展,也影響社會的安定”[4]。在1990年《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》中,第“四、在資源開發(fā)利用中重視生態(tài)環(huán)境的保護”部分是生態(tài)保護內容,也是篇幅最長的一部分,提出了“誰開發(fā)誰保護,誰破壞誰恢復,誰利用誰補償”和“開發(fā)利用與保護增殖并重”的方針。這段時期,生態(tài)保護納入社會經濟發(fā)展五年計劃并寫入黨的報告,“開發(fā)利用與保護增殖并重”、“生態(tài)保護成為經濟社會發(fā)展重要內容和重要基礎”等觀念初步形成,這些對后來的生態(tài)保護工作產生了重要影響。

在這個階段,隨著20世紀50年代“環(huán)境科學”概念提出和不斷發(fā)展,啟蒙和推動著全球環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。同時,隨著我國社會觀念的改變和科學技術的發(fā)展,我國實現了從不承認存在生態(tài)環(huán)境問題向承認存在著比較嚴重生態(tài)環(huán)境問題的轉變。后期,70年代興起的“生態(tài)系統(tǒng)管理”概念將資源可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)保護關聯在一起,推動著我國從單一的環(huán)境管理向全要素的生態(tài)環(huán)境管理的轉變、從只注重生態(tài)環(huán)境問題的末端管理向基于資源可持續(xù)利用的源頭管理的轉變,系統(tǒng)全面開展生態(tài)保護與環(huán)境管理的思路逐步確立。

1.2 可持續(xù)發(fā)展階段：生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路(1992—2011年)

在1992年中國共產黨第十四次全國代表大會報告中,要求認真執(zhí)行加強環(huán)境保護的基本國策,增強全民族的環(huán)境意識,保護和合理利用土地、礦藏、森林、水等自然資源,努力改善生態(tài)環(huán)境。1994年國務院審議通過的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,提出了促進經濟、社會、資源與環(huán)境相互協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策以及行動方案。在《國民經濟和社會發(fā)展第九個五年計劃(1996—2010)》中,認為“加強環(huán)境、生態(tài)保護,合理開發(fā)利用資源,是功在當代、澤及子孫的大事”,是首次將“可持續(xù)發(fā)展”的概念寫入黨和國家文件。在1996年第四次全國環(huán)境保護會議上,江澤民總書記指出經濟決策對環(huán)境的影響極大,要建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的機制。在1996年《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》中,提出了應在維護生態(tài)平衡的前提下合理進行開發(fā)利用的要求。這段時期,初步樹立人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展觀念,可持續(xù)發(fā)展概念的提出顯著提升了經濟社會發(fā)展過程中的生態(tài)保護意識。

在1997年中國共產黨第十五次全國代表大會報告中,要求在現代化建設中必須實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,堅持保護環(huán)境的基本國策,正確處理經濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關系。在《國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃(2001—2005)》中,關于生態(tài)建設和保護環(huán)境的內容獨立成章,即“第十五章 加強生態(tài)建設,保護和治理環(huán)境”,要求把改善生態(tài)、保護環(huán)境作為經濟發(fā)展和提高人民生活質量的重要內容。在2002年全國環(huán)境保護會議上,朱镕基總理講話指出“要把環(huán)境保護擺到同發(fā)展生產力同樣重要的位置上”[5]；可持續(xù)發(fā)展是硬道理,以犧牲環(huán)境為代價謀取發(fā)展是“歪道理”；強調加強生態(tài)建設和生態(tài)保護的重要性,特別要加強西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護,保障國家環(huán)境安全[6]。這段時期,環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展同等重要、生態(tài)保護事關國家環(huán)境安全的觀念初步形成。

在2002年中國共產黨第十六次全國代表大會報告中,“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強,生態(tài)環(huán)境得到改善,資源利用效率顯著提高,促進人與自然的和諧,推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”成為全面建設小康社會的目標之一。在2005年《國務院關于落實科學發(fā)展觀 加強環(huán)境保護的決定》中,認為必須把環(huán)境保護擺在更加重要的戰(zhàn)略位置,全文貫穿著科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展、在發(fā)展中落實保護和在保護中促進發(fā)展的思想,首次提出了資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,倡導生態(tài)文明。在2006年全國環(huán)境保護大會上,溫家寶總理講話提出了“三個歷史性轉變”,即從重經濟增長輕環(huán)境保護轉變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經濟增長并重,從環(huán)境保護滯后于經濟發(fā)展轉變?yōu)榄h(huán)境保護和經濟發(fā)展同步,從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。在《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃(2005—2010)》中,以“第六篇 建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”為題,要求保護修復自然生態(tài)的重點從事后治理向事前保護轉變、從人工建設為主向自然恢復為主轉變、從源頭上扭轉生態(tài)惡化趨勢。這段時期,中國環(huán)境與經濟關系發(fā)生根本性調整,中國環(huán)境保護進入了以環(huán)境優(yōu)化經濟增長的新階段[7],生態(tài)保護修復方面更加突出了源頭保護和自然恢復的觀念。

在2007年中國共產黨第十七次全國代表大會報告中寫到“建設生態(tài)文明,基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式。循環(huán)經濟形成較大規(guī)模,可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制,生態(tài)環(huán)境質量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”是實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一。在2011年全國環(huán)境保護大會上,李克強副總理講話指出要堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展,把環(huán)境保護作為穩(wěn)增長轉方式的重要抓手；環(huán)境作為發(fā)展的基本要素,良好的生態(tài)環(huán)境是先進、可持久的生產力,是一種稀缺資源；加強生態(tài)環(huán)保不是放棄對發(fā)展的追求,而是要在更高層次上實現人與自然、經濟社會與資源環(huán)境的和諧。在2011年《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中,提出了“(十一)加大生態(tài)保護力度”和“(十三)實施有利于環(huán)境保護的經濟政策”的要求,以及生態(tài)保護紅線、環(huán)境稅費等政策。這段時期,生態(tài)文明首次寫入黨的全國代表大會報告,生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展成為科學發(fā)展觀的重要內容,以及實現全面建設小康社會的目標之一。

這個階段,在1997年至2005年期間,每年召開一次的中央人口資源環(huán)境工作座談會(1997年和1998年的會議名稱為中央計劃生育和保護環(huán)境工作座談會)上,中央政治局常委都會出席,總書記和總理都會做重要講話,對生態(tài)保護觀念的轉變和政策制度的發(fā)展也起到了極為重要的推動作用?？梢哉f,20世紀80年代興起的“可持續(xù)發(fā)展”理論和90年代興起的“生態(tài)系統(tǒng)服務”,將生態(tài)保護與人類福祉的密切關聯在一起,更加清晰地證明了自然生態(tài)是人類社會發(fā)展的根本性、基礎性支撐。這些理論和認知,顯著推動著生態(tài)保護觀念從生態(tài)環(huán)境與資源的協(xié)同管理向生態(tài)環(huán)境與資源、社會協(xié)同管理的轉變,從只注重生態(tài)環(huán)境問題末端治理向注重生態(tài)環(huán)境問題治理、源頭保護和自然修復的綜合治理的轉變,開啟了從發(fā)展中保護向保護中發(fā)展的轉變。

1.3 生態(tài)文明階段：人與自然是生命共同體(2012年至今)

在2012年中國共產黨第十八次全國代表大會報告中,明確了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設的五位一體總體布局,提出了尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念,堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針。在2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,生態(tài)文明體制改革成為全面深化改革的重大意義和指導思想之一,要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。在2014年十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中,明確要求加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度,用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。在2015年十八屆四中全會《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中,提出了綠色發(fā)展理念和促進人與自然和諧共生、筑牢生態(tài)安全屏障的目標。2015年,首次以中共中央和國務院名義聯合印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》,以“堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為基本方針”為第一原則,對生態(tài)文明建設進行全面部署。這段時期,生態(tài)文明與經濟、政治、文化、社會成為統(tǒng)一的有機整體,生態(tài)保護全方位全過程融入社會主義建設各方面各領域,形成綠色發(fā)展理念,生態(tài)保護觀念發(fā)生著歷史性轉變。

表1 不同時期生態(tài)保護主要觀念、演進特征及其生態(tài)學理論基礎

在2017年中國共產黨第十九次全國代表大會報告中,將堅持人與自然和諧共生作為新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要內容,提出生態(tài)文明建設是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計、人與自然是生命共同體等重要論斷；提出了我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化,既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要等新要求。2018年中共中央首次決定召開全國生態(tài)環(huán)境保護大會(會議名稱由全國環(huán)境保護大會改為全國生態(tài)環(huán)境保護大會),會議正式確立習近平生態(tài)文明思想,在我國生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展歷程中具有劃時代意義。會后不久,印發(fā)了《中共中央 國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。在2018年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中,要求堅持和完善生態(tài)文明制度體系,促進人與自然和諧共生,提出了“綠水青山就是金山銀山”的理念。

這段時期,生態(tài)文明理念、綠色發(fā)展理念、人與自然是生命共同體、綠水青山就是金山銀山等一系列重要論斷被提出,生態(tài)文明觀得以樹立,習近平生態(tài)文明思想正式確立并成為新時代美麗中國建設指導思想,是中國生態(tài)保護歷史上的重要轉折點。生態(tài)文明成為黨和國家的執(zhí)政理念,特別是習近平總書記高度重視生態(tài)文明和生態(tài)保護,可以形象地描述為“走到哪里,講到哪里”。我國由“增長優(yōu)先”逐步向“保護優(yōu)先”轉型[8],習近平總書記對我國兩大母親河——長江和黃河的流域發(fā)展也給出了戰(zhàn)略定位,2016年指出要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置和“共抓大保護、不搞大開發(fā)”,2019年要求推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展,這種定位的科學性和準確性得到了學術界權威學者的認可[9-10]。可以說,生態(tài)保護觀念發(fā)生了根本性轉變,從根子上將環(huán)境保護、生態(tài)保護與經濟社會發(fā)展進行了融合,生態(tài)保護政策制度更加完善,社會經濟發(fā)展政策和模式更加生態(tài)友好。可以說,這些觀念的轉變與20世紀60年代“生態(tài)經濟學”、80年代“社會-經濟-自然復合生態(tài)系統(tǒng)”的提出和90年代“生態(tài)資產”理論逐步發(fā)展是密不可分的。

2 生態(tài)保護政策的歷史變遷

生態(tài)環(huán)境政策是國家為了完成生態(tài)環(huán)境保護目標和任務而制定的各種制度規(guī)范和保障條件[11],生態(tài)保護政策可以理解為國家在生態(tài)保護方面所做出的一切行動和方案。根據政策體例,生態(tài)保護政策可以分為法規(guī)、制度、規(guī)章、規(guī)范性文件；根據生態(tài)保護政策的制訂目標和用途,可以分為綱領性政策、生態(tài)空間管控政策、生態(tài)補償政策、責任追究政策等。

2.1 綱領性政策

綱領性政策是伴隨著生態(tài)學發(fā)展和國家社會經濟發(fā)展需要,為了更好地處理不同歷史時期的生態(tài)保護和社會可持續(xù)發(fā)展關系,對生態(tài)保護政策做出的總體設計。面對改革初期社會經濟發(fā)展及其生態(tài)環(huán)境問題的形勢,伴隨著世界環(huán)境科學的興起和我國生態(tài)環(huán)境管理的起步,《中國自然保護綱要》提出了遵循生態(tài)保護和自然資源節(jié)約利用的原則。面對社會經濟快速發(fā)展及其復合型生態(tài)環(huán)境問題的形勢,伴隨著可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)系統(tǒng)服務概念的提出,基于我國自然保護地管理的探索實踐,《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》引入了生態(tài)系統(tǒng)服務功能管理和強化了分區(qū)分類管理的政策制度。面對社會經濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質量改善的形勢,伴隨著生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展理念的提出,《生態(tài)文明體制改革總體方案》基于人與自然和諧共處的指導思想,強化了國土空間管控過程中的保護優(yōu)先政策和獎懲制度。

《中國自然保護綱要》在1987年由國務院環(huán)境保護委員會印發(fā),是我國在保護自然資源和自然環(huán)境方面第一部較為系統(tǒng)的、具有宏觀指導作用的綱領性文件。文件里寫到,希望所提出的原則和政策作為開發(fā)自然資源遵循的準則[12],為各級政府制定保護資源和環(huán)境政策提供了科學依據。《中國自然保護綱要》共分為四篇十九章,第一篇闡述編制目的意義、自然保護在現代化建設中的作用、自然保護有關概念和理論基礎,第二篇針對土地、森林、草原和荒漠、物種、陸地水資源、河流湖泊和水庫、沼澤和海涂、海洋、礦產資源、大氣等10大類自然資源和生態(tài)系統(tǒng),重點闡述了基本情況、存在主要問題、主要對策等,第三篇針對自然保護區(qū)和我國8大自然地理區(qū)域,重點闡述了區(qū)域特點、存在主要問題、主要對策等,第四篇從技術經濟對策、法制、宣傳教育、科學研究、國際合作等方面,闡述了一般性對策。

《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》(注：在管理領域,2000年所使用的“生態(tài)環(huán)境保護”一詞就是指生態(tài)保護)在2000年由國務院印發(fā),要求堅持污染防治與生態(tài)環(huán)境保護并重,提出了“三區(qū)”推進生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略。一是對重要生態(tài)功能區(qū)實施搶救性保護,重點是建立生態(tài)功能保護區(qū),實行嚴格保護下的適度利用和科學恢復；二是對重點資源開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境實施強制性保護,明確了水、土地、森林和草原、生物物種、海洋和漁業(yè)、礦產、旅游等資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護要求；三是對生態(tài)良好地區(qū)生態(tài)環(huán)境實施積極性保護,主要是通過批建自然保護區(qū),開展生態(tài)示范區(qū)、生態(tài)市、生態(tài)省的建設,開展生態(tài)農業(yè)縣建設等[13]。作為現在正在實施的生態(tài)保護主要思路——分區(qū)分類保護,就是從“三區(qū)”推進思路和實踐中總結出來的寶貴經驗。生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)、生態(tài)示范區(qū)、資源開發(fā)監(jiān)管政策,已經成為目前區(qū)域生態(tài)保護的主要政策,為保障國家和區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》是2015年由中共中央、國務院聯合印發(fā)的,主要從思想和理念、目標和任務、政策和制度等三個層面,對生態(tài)文明制度體系進行了系統(tǒng)完整的部署。將“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策,堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主方針,以正確處理人與自然關系為核心”作為生態(tài)文明體制改革的指導思想。按照“六大理念”(即：尊重自然、順應自然、保護自然,發(fā)展和保護相統(tǒng)一,綠水青山就是金山銀山,自然價值和自然資本,空間均衡,山水林田湖是一個生命共同體),從自然資源資產產權制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八個方面提出了具體要求,成為新時期生態(tài)保護政策體系的頂層設計和基礎性框架。

2.2 生態(tài)空間管控政策

圖1 中國國土空間類型及主要生態(tài)保護空間關系示意圖 Fig.1 Types of land space and relationships of main ecological protection spaces in China

生態(tài)空間管控政策是在60多年自然保護區(qū)管理實踐基礎上逐漸形成的,主要目的是對我國重要生態(tài)空間實施有效保護,禁止或限制這些區(qū)域受到過多的人類活動干擾。我國初步形成了以自然保護區(qū)為核心,以風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、文化自然遺產等自然保護地為主要組成,重點生態(tài)功能區(qū)為重要補充的自然保護地體系,成為國家生態(tài)安全基本骨架和重要節(jié)點[14]。國家正在推進實施的生態(tài)保護紅線和國家公園戰(zhàn)略,將繼續(xù)推進和完善我國生態(tài)保護空間管控政策制度體系?？梢钥闯?隨著生態(tài)學的發(fā)展,生態(tài)空間管控政策發(fā)展有三個顯著特征：伴隨著生多樣性保護興起而推動實施的自然保護區(qū)政策,伴隨著生態(tài)系統(tǒng)服務興起而推動實施的重點生態(tài)功能區(qū)政策,伴隨著生態(tài)文明興起而推動實施的生態(tài)保護紅線政策。2017年中國共產黨第十九次全國代表大會報告,要求完成生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定,對于重要生態(tài)空間管控提供了根本性的制度保障,避免了長期存在的“城鎮(zhèn)開發(fā)擠占農業(yè)空間、農業(yè)空間擠占生態(tài)空間”現象。實際上,也是對國土空間的全覆蓋式生態(tài)管控。

2.2.1自然保護地

伴隨著保護生物多樣性研究的興起,面對我國天然林被大規(guī)模采伐和生物多樣性保護的嚴峻形勢,陸續(xù)在重要生態(tài)空間和物種分布集中區(qū)域設立保護區(qū),長期的實踐經驗和自然保護區(qū)管理的政策需求共同推動著《自然保護區(qū)條例》在1994年正式發(fā)布實施。之后,按照《自然保護區(qū)條例》要求和面對自然保護區(qū)經常受到開發(fā)建設活動影響的形勢,國家相關部委以部門規(guī)章形式加大自然保護地開發(fā)建設活動的監(jiān)管和執(zhí)法力度。自1956年起自然保護地建設經歷了搶救性保護和系統(tǒng)性保護兩個階段,2013年國家公園建設目標的提出,標志著自然保護地建設進入了優(yōu)化發(fā)展階段。2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》要求,將逐步建成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系?！兑庖姟烦雠_旨在解決目前存在的“同一自然地理單元、多種保護地管理類型”的問題,摒棄這種割裂性保護方式,建立以自然地理單元為基本管控單元,實現自然保護地管理制度互補效應和協(xié)同管理制度,形成生態(tài)保護合力。同時,國家嘗試通過建立國家公園、自然保護區(qū)、自然公園的差異化政策,實現人類社會保護重要生態(tài)空間和享受自然之美的雙贏局面。據國家林業(yè)和草原局統(tǒng)計,目前我國自然保護地總數已經達到1.18萬處。

(1)國家公園。是指由國家批準設立并主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[15]。國家公園首次在2013年中國共產黨十八屆三中全會被提出,并寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》對國家公園體制建設和現有各類自然保護地體制改革提出了“實行更嚴格保護,保護自然生態(tài)和自然文化遺產原真性、完整性”的總體要求。作為國家公園體制建設的綱領性文件,2017年《建立國家公園體制總體方案》系統(tǒng)完整地明確了國家公園建設和管理要求,首要理念是堅持生態(tài)保護第一,首要定位是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護；屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域,納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍,實行最嚴格的保護。

國家已先后批準三江源(2015年12月)、神農架(2016年5月)、錢江源(2016年6月)、武夷山(2016年6月)、南山(2016年7月)、長城(2016年8月)、普達措(2016年10月)、東北虎豹(2016年12月)、祁連山(2017年6月)、大熊貓(2017年8月)、海南熱帶雨林(2019年1月)等11處國家公園體制建設試點。除了長城之外,其他10個國家公園都已成立專門管理機構。三江源、神農架、武夷山等制定并發(fā)布了國家公園管理條例,為國家公園管理提供了法制依據。如青海省人民代表大會常務委員會在2017年發(fā)布的《三江源國家公園條例(試行)》,共有8章77條,對管理體制、規(guī)劃建設、資源保護、利用管理、社會參與、法律責任等進行了明確規(guī)定。

(2)自然保護區(qū)。是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域[16]。自然保護區(qū)政策起源于1956年秉志和錢崇澎等5位科學家向全國人大提出的“關于劃定天然林禁伐區(qū)”的提案,林業(yè)部門牽頭辦理提案并制定了《關于天然森林禁伐區(qū)(自然保護區(qū))劃定草案》,明確了自然保護區(qū)的劃定對象、辦法和重點地區(qū)[17]。從 1956年建立了第一個自然保護區(qū)——鼎湖山自然保護區(qū),到2017年底,全國共建立各類各級自然保護區(qū)2750個,約占陸域國土面積的14.86%。

我國自然保護區(qū)管理的第一個政策性文件,是1973年首次全國環(huán)境保護會議審議通過的《自然保護區(qū)管理暫行條例(草案)》。1979年的《森林法(試行)》和《環(huán)境保護法(試行)》,對自然保護區(qū)管理做出了一些規(guī)定。首部自然保護區(qū)管理的專門法規(guī)性政策,是1994年國務院發(fā)布的《自然保護區(qū)條例》,共計5章44條,重點對自然保護區(qū)建設、管理、法律責任以及行業(yè)部門職責提出規(guī)定,要求按照核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)進行分區(qū)管理,明確了環(huán)保部門綜合管理與行業(yè)部門主管的管理體制。2017年《國務院關于修改部分行政法規(guī)的決定》中,對《自然保護區(qū)條例》第27、29、31、37條進行修訂,重點加強了自然保護區(qū)旅游開發(fā)活動的管理力度。

針對自然保護區(qū)申請調整或被非法侵占等現象頻發(fā),2010年國務院辦公廳印發(fā)《關于做好自然保護區(qū)管理有關工作的通知》,要求加強自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)調整、開發(fā)建設項目、土地和海域等方面的管理,嚴格限制涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設活動等?；?002年國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《國家級自然保護區(qū)范圍調整和功能區(qū)調整及更改名稱管理規(guī)定》,在2013年修訂后由國務院發(fā)布了《國家級自然保護區(qū)調整管理規(guī)定》,進一步嚴格了國家級自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)調整的管理制度。

作為綜合管理部門,環(huán)境保護部門針對自然保護區(qū)發(fā)展和管理中出現的有關問題,先后主要發(fā)布了1999年的《關于涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設項目環(huán)境管理工作有關問題的通知》、2004年的《關于加強自然保護區(qū)管理有關問題的通知》、2006年的《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》等,主要加強了開發(fā)建設項目管理、環(huán)評審批、設立及邊界調整和名稱更改評審、監(jiān)督檢查與執(zhí)法等方面的管理規(guī)定。為避免出現新疆卡山自然保護區(qū)連續(xù)“瘦身”為經濟“讓路”的類似情況,2015年環(huán)境保護部辦公廳印發(fā)了《關于做好地方級自然保護區(qū)監(jiān)督管理有關工作的通知》,對地方級保護區(qū)邊界及功能區(qū)調整、人類活動遙感監(jiān)測等提出了明確要求。為加強自然保護區(qū)人類活動監(jiān)管,2017年環(huán)境保護部印發(fā)《自然保護區(qū)人類活動遙感監(jiān)測及核查處理辦法(試行)》,開啟了“綠盾”監(jiān)督檢查。

為了加強土地管理、建設管理、開發(fā)建設活動監(jiān)管等,環(huán)境保護部門聯合相關部門先后發(fā)布了1995年的《自然保護區(qū)土地管理辦法》、2002年的《關于進一步加強自然保護區(qū)建設和管理工作的通知》、2015年的《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》等主要規(guī)定。針對海洋類自然保護區(qū)、海域使用和開發(fā)活動等,海洋部門先后發(fā)布了1995年的《海洋自然保護區(qū)管理辦法》、2006年的《關于進一步加強自然保護區(qū)海域使用管理工作的意見》和《關于進一步規(guī)范海洋自然保護區(qū)內開發(fā)活動管理的若干意見》。農業(yè)部門在1997年發(fā)布了《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》。作為最早從事自然保護區(qū)管理的部門,林業(yè)部門早在1985年就發(fā)布了《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》,主要規(guī)定了建立和調整、管理機構、管理權限、旅游開發(fā)等事項,提出劃定核心區(qū)和實驗區(qū)進行分區(qū)管理,對森林和野生動物保護兩類自然保護區(qū)的法制化管理提供了基礎依據。之后,林業(yè)部門對于主管的自然保護區(qū)、自然保護區(qū)伐木等事宜,制定并實施了相關政策,在野生動植物保護、濕地和森林保護等部門規(guī)章中對自然保護區(qū)有關事項進行了規(guī)定。

(3)自然公園。是指保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀,具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值,可持續(xù)利用的區(qū)域[18],其中森林公園、濕地公園和風景名勝區(qū)等具有代表性。對于森林公園,歸屬林業(yè)草原部門管理,1993年發(fā)布并在2016年修訂的《森林公園管理辦法》規(guī)定,森林公園分為國家級、省級和市縣級三級,禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。對于濕地公園,歸屬林業(yè)草原部門管理,2010年發(fā)布的《國家濕地公園管理辦法(試行)》在2018年修訂后正式發(fā)布實施,規(guī)定禁止開(圍)墾、填埋或排干濕地等9大類行為。對于風景名勝區(qū),原屬住建部門管理、現屬林業(yè)草原部門管理,2006年國務院發(fā)布的《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定,風景名勝區(qū)分為國家級和省級兩級,應當根據可持續(xù)發(fā)展的原則,對景觀和自然環(huán)境進行嚴格保護,不得破壞或者隨意改變,禁止開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動。

2.2.2重點生態(tài)功能區(qū)

聯合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估項目對生態(tài)系統(tǒng)服務清晰地闡述及其與人類福祉之間的復雜關系,推動著管理決策者開始考慮并重視生態(tài)系統(tǒng)服務管理[19]。該類區(qū)域政策最早起源于2000年的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》,要求建立“生態(tài)功能保護區(qū)”,加強江河源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持重點預防保護區(qū)、江河洪水調蓄區(qū)、防風固沙區(qū)和重要漁業(yè)水域等自然生態(tài)系統(tǒng)保護,防止生態(tài)破壞和功能退化。2001年,國家環(huán)境保護總局先行試點設立陰山北麓科爾沁沙地、三江平原、鄱陽湖、洞庭湖、若爾蓋-瑪曲、秦嶺山地、黑河流域、長江源、黃河源、塔里木河等10個國家級生態(tài)功能保護區(qū)。2007年,按照國務院《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》要求,國家環(huán)境保護總局發(fā)布了《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》,首次提出了生態(tài)功能保護區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)的理念,應堅持保護優(yōu)先、限制開發(fā)、點狀發(fā)展的原則,合理引導產業(yè)發(fā)展、積極發(fā)展生態(tài)產業(yè)和環(huán)境友好型產業(yè),保護和恢復生態(tài)功能、提高生態(tài)系統(tǒng)調節(jié)服務能力,強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、維護區(qū)域生態(tài)安全。

2008年,環(huán)境保護部和中國科學院聯合發(fā)布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》,明確各類生態(tài)功能區(qū)的保護方向；確定了50個重要生態(tài)功能區(qū),重點關注水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護和洪水調蓄功能。2015年,環(huán)境保護部和中國科學院基于聯合開展的2000—2010年全國生態(tài)狀況調查評估成果,修編了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》,確定63個重要生態(tài)功能區(qū)。2010年,國務院發(fā)布《全國主體功能區(qū)劃》,確定了25個國家重點生態(tài)功能區(qū),繼承了“限制開發(fā)區(qū)”理念,重點是限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),總體功能定位是保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域和人與自然和諧相處的示范區(qū)。自確立至今,國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍每年都有所增加,已由2010年初始的436個縣增至2018年的818個縣,也是國家財政對地方財政實施生態(tài)轉移支付的主要區(qū)域。

2.2.3生態(tài)保護紅線

是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域,是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線,通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域[20]。這是在自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域管控實踐基礎上,面對我國國土開發(fā)和生態(tài)保護的復雜關系,繼承和創(chuàng)新提出的一種新型區(qū)域生態(tài)空間管控制度[21]。

生態(tài)保護紅線的概念首次出現是在2011年《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中,寫到“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。2013年中央政治局第六次集體學習時,習近平總書記要求“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護問題上,就是要不能越雷池一步,否則就應該受到懲罰”。在2013年召開的十八屆三中全會上,生態(tài)保護紅線被列為了若干深化改革的重大問題之一。后來,在習近平總書記系列重要講話、中共中央和國務院等國家發(fā)布的有關重要文件中,都提及生態(tài)保護紅線并做出要求。2014年修訂后的《環(huán)境保護法》第29條,明確規(guī)定“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線,實行嚴格保護”。2017年的《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》,共有19條,要求確定生態(tài)保護紅線的優(yōu)先地位,空間規(guī)劃編制要將生態(tài)保護紅線作為重要基礎,發(fā)揮生態(tài)保護紅線對于國土空間開發(fā)的底線作用；將按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求實施嚴格管控,杜絕不合理開發(fā)建設活動對生態(tài)保護紅線的破壞,定期開展監(jiān)測評價,嚴格責任追究。2019年《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》,明確要求僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。可以理解為,這就是生態(tài)保護紅線監(jiān)管的“正面清單”。

2013年8月,江蘇省率先劃定生態(tài)保護紅線,以省政府文件方式正式印發(fā)了《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》。截至2016年,上海、天津、重慶、海南、湖北、江西、陜西等省區(qū)市也發(fā)布或審定了生態(tài)保護紅線劃定方案。隨著2017年《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》發(fā)布實施,各省對生態(tài)保護紅線劃定工作進行了優(yōu)化和調整,截至2017年底,京津冀地區(qū)和長江經濟帶有關省份以及寧夏回族自治區(qū)等已經完成生態(tài)保護紅線劃定,面積占這15個省份國土總面積的1/4左右,共涉及291個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域,縣域生態(tài)保護紅線面積平均占比超過40%。

2.3 生態(tài)補償政策

生態(tài)補償政策最早出現在1990年《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》中,將“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰利用誰補償”作為資源開發(fā)過程中生態(tài)保護工作的基本方針。之后,在國務院歷次發(fā)布的這類文件中,都對生態(tài)補償提出要求,生態(tài)補償政策越來越清晰。當寫入《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃(2005—2010)》時,更加明確地提出了“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償的原則,建立生態(tài)補償機制”。作為生態(tài)文明體制改革的八大政策制度[22]提出之后,生態(tài)補償政策發(fā)展速度更快。作為標志性文件,2016年國務院辦公廳《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》,對生態(tài)補償政策進行了全面部署,提出了“領域補償和區(qū)域補償”相結合的模式,主要包括了森林等七大領域和重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、國家級自然保護區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)、國家公園、青藏高原等重要生態(tài)屏障；鼓勵探索受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)等之間的橫向補償機制。

1998年長江特大洪水發(fā)生之后,基于補償理念實施的退耕還林還草、天然林保護等政策性生態(tài)保護修復工程,既提升了生態(tài)系統(tǒng)質量,又顯著提升了生態(tài)保護意識和推動了生態(tài)補償政策的發(fā)展,這些也是領域補償的成功實踐。在區(qū)域補償方面,2007年國家環(huán)保總局印發(fā)的《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》,開展了自然保護區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域、礦產資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護等領域的生態(tài)補償試點。自2008年印發(fā)《中央對國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內部分縣實施轉移支付》起,中央財政通過一般性轉移支付政策試點開展國家重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償。2009年,財政部編制印發(fā)了國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法,進行了多次補充完善,持續(xù)開展著區(qū)域性生態(tài)補償。在2019年剛修訂發(fā)布的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》,明確將國家重點生態(tài)功能區(qū)、國家級禁止開發(fā)區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國家公園體制試點地區(qū)等作為主要范圍,重點生態(tài)功能區(qū)是重點補助對象,禁止開發(fā)區(qū)補償向國家自然保護區(qū)和國家森林公園有所傾斜,生態(tài)補償資金達到648.89億元,中西部和東北地區(qū)等國家重要生態(tài)安全屏障區(qū)的補償資金占到86.03%。

2.4 責任追究政策

1973年“環(huán)境保護”寫入憲法和2018年“生態(tài)文明”寫入憲法,1979年實施并經2014年修訂的《環(huán)境保護法》,以及《草原法》《森林法》《自然保護區(qū)條例》《野生動物保護條例》等是生態(tài)問責制政策制度建立和實施的基本依據。自2006年以來,國家和相關部門出臺了一系列責任追究類政策制度,通過生態(tài)問責和損害賠償兩種方式,進一步強化了生態(tài)破壞的違法主體責任,落實了后果嚴懲的最嚴格保護制度內涵。

國家環(huán)境保護部門一直探索責任追究政策制度,2006年監(jiān)察部和國家環(huán)?？偩致摵习l(fā)布的《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》是首部生態(tài)問責的政策制度,明確規(guī)定違反國家政策而造成生態(tài)破壞的要被問責。2009年環(huán)境保護部發(fā)布《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》,規(guī)定掛牌督辦方式對對公眾反映強烈、影響社會穩(wěn)定的生態(tài)破壞案件進行限期查處或整改,否則就被問責或依法從重處罰。2014年《環(huán)境保護部約談暫行辦法》,對于未落實相關政策法規(guī)而發(fā)生或可能發(fā)生嚴重生態(tài)問題的、觸犯生態(tài)保護紅線、對生物多樣性造成嚴重威脅和破壞的,通過約談方式督促地方政府及其有關部門切實履行環(huán)境保護責任。2015年,環(huán)境保護部與國家林業(yè)局就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)問題,約談地方政府、相關部門和管理機構的主要負責人,督促落實生態(tài)保護責任,是首次生態(tài)問責約談。

作為生態(tài)文明制度體系的重要組成,2015年《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》規(guī)定,黨委和政府對本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責,首次明確了黨委對生態(tài)保護的責任且明確責任終身追究制。2017年《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定(試行)》,主要是通過審計手段對領導干部在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護方面的履行盡責情況進行考評,存在問題者將被問責。2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定,在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生生態(tài)破壞事件的,要依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的建立,顯著推動了責任追究政策和制度的發(fā)展。2015年中央審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》,以河北省試點啟動了督察制度。目前,全國已經初步形成了中央和省級兩級督察機制。2019年《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》,首次以黨內法規(guī)形式,明確督察制度框架、程序規(guī)范、權限責任等,開創(chuàng)了生態(tài)問責政策制度的歷史。還有兩個“里程碑事件”,2017年中共中央辦公廳和國務院辦公廳關于祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題督察處理情況及其教訓的通報,2018年中共中央辦公廳關于陜西省委、西安市委在秦嶺北麓西安境內違建別墅問題上嚴重違反政治紀律以及開展違建別墅專項整治情況的通報,是有史以來最嚴格的生態(tài)問責,對于生態(tài)問責制度發(fā)展也有著十分重要的推動作用。

3 結論與展望

我國生態(tài)保護觀念經歷著從輕薄無知到科學認知、從無畏自然到尊重自然、從人與自然的相互博弈到和諧共生的顯著變化,我國初步形成了宏觀政策、區(qū)域政策、獎勵政策、懲罰政策相結合的生態(tài)保護政策體系,在國家生態(tài)安全維護方面發(fā)揮出了重要作用。但是,面向生態(tài)文明與美麗中國建設的戰(zhàn)略需求,由于生態(tài)系統(tǒng)自身復雜性、人類社會對大自然認知的局限性、自然與社會經濟關系的多元性等,仍然存在很多問題值得關注和研究解決,以推進生態(tài)保護修復政策的優(yōu)化升級,實現人與自然和諧共生。

(1)基于“治理”的理念,推進現有生態(tài)保護修復政策由政府主導向多元共治的優(yōu)化升級。自然生態(tài)系統(tǒng)遵循著自身的客觀規(guī)律發(fā)生著變化與演替,是實現生態(tài)系統(tǒng)恢復的基礎,所以生態(tài)系統(tǒng)自身理應是生態(tài)治理的“主體”。社會-經濟-自然復合生態(tài)系統(tǒng)是一個有機的整體,人類社會與自然生態(tài)系統(tǒng)存在著復雜多樣的互動過程。生態(tài)保護修復僅僅依靠政府是難以實現的,政策制定時還應該考慮如何發(fā)揮公民、企事業(yè)單位、社會組織等的優(yōu)勢和積極性,建立形成多元共治的生態(tài)保護制度?；谌伺c自然是生命共同體、人與自然和諧共生的觀念,切實尊重自然、順應自然、保護自然,發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的“主體”作用和人類社會的“客體”作用,形成“人與自然多元共治”的生態(tài)保護修復政策體系。

(2)基于生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理論方法,推進現有生態(tài)保護修復政策由單要素向系統(tǒng)性的優(yōu)化升級。摒棄生態(tài)系統(tǒng)單要素保護、單要素修復、單要素管理的傳統(tǒng)觀念,“還原”生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性。遵循“山水林田湖草是一個生命共同體”的觀念,樹立生態(tài)保護優(yōu)先、自然恢復為主、適度人工干預的理念,基于生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理論方法,研究建立區(qū)域適宜的生態(tài)保護修復政策。

(3)基于綜合調控的思路,推進現有生態(tài)保護修復政策由單一行政管制向土地、財稅、金融及法律綜合調控的優(yōu)化升級。基于生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線,融合財稅、金融、法律、監(jiān)管等多元調控手段,探索建立政府主導、社會參與、權責統(tǒng)一、獎懲并重的生態(tài)保護監(jiān)管機制,形成空間全覆蓋、要素全覆蓋、管控差異化的國土空間生態(tài)保護修復政策體系。