（廣西行政學(xué)院，南寧 530021）

關(guān)鍵字：糖業(yè)；食糖；可持續(xù)發(fā)展；立法思考

0 引言

改革是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)大動力，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，兩者有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革于法有據(jù)是時代的呼喚。食糖是國際公認(rèn)的戰(zhàn)略性大宗商品，食糖產(chǎn)業(yè)具有糧食安全的特性，食糖產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展對保障國內(nèi)物資有效供給、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全具有重要戰(zhàn)略意義。世界主要產(chǎn)糖國大都制定了較為完備的糖業(yè)法律和政策。我國于2002年出臺《糖業(yè)管理暫行辦法》，但由于食糖產(chǎn)業(yè)具有原料產(chǎn)量豐欠變化大、市場調(diào)節(jié)周期長、資金密集度高、消費(fèi)彈性較小而變化周期較長等特點，近年來出現(xiàn)了制糖原料和生產(chǎn)企業(yè)管理混亂、食糖銷售市場信息蕪雜、食糖游資炒作混亂等問題，立法工作滯后性和不完善已然突出，對我國糖業(yè)健康發(fā)展和參與國際競爭造成不利影響[1]。鑒于此，我國迫切需要完善的政策法規(guī)體系對糖業(yè)生產(chǎn)和市場進(jìn)行嚴(yán)格管理，避免全球市場波動對國內(nèi)生產(chǎn)消費(fèi)造成的影響，保障食糖產(chǎn)業(yè)與市場的安全穩(wěn)定。

1 我國糖業(yè)發(fā)展面臨的困境和挑戰(zhàn)

1.1 宏觀調(diào)控力度不足，食糖市場價格起伏較大

目前，我國糖業(yè)從制糖農(nóng)作物種植供應(yīng)到成品糖市場銷售，都呈現(xiàn)出隨市場價格劇烈變化的情況。由于調(diào)控不足，導(dǎo)致食糖市場價格時常會出現(xiàn)低于制售成本的情況，嚴(yán)重打擊了農(nóng)戶和制糖企業(yè)的積極性。以國內(nèi)糖業(yè)主產(chǎn)區(qū)廣西為例，根據(jù)廣西糖業(yè)協(xié)會公布的數(shù)據(jù)，2011—2013年本地食糖價格在0.7萬元/t上下波動，但由于缺乏有效的調(diào)控和引導(dǎo)，2014年糖價最低時驟降至0.397萬元/t，遠(yuǎn)低于0.5萬元/t的成本價，制糖企業(yè)在2012—2014 年分別虧損15.25 億元、31.69 億元和15.56 億元；農(nóng)戶均收入僅為4 500～8 000 元/hm2（按單產(chǎn)60～120 t/hm2計），直接打擊了農(nóng)戶的種植積極性。2016 年以后糖價逐漸走高，2016 年10 月至2017年末，糖價維持在0.65 萬元/t上下。全國食糖價格趨勢與廣西基本一致，2018 年以來，受國際糖價下跌影響，國內(nèi)糖價開始下行（見圖1），糖業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“行業(yè)虧損且產(chǎn)業(yè)脆弱”的特征[2]。

1.2 國際進(jìn)口糖對國內(nèi)糖業(yè)形成較大沖擊

圖1 2014年7月—2019年7月全國、廣西食糖銷售價格（單位：萬元/噸）Fig.1 National and Guangxi Sugar Price from Jul.2014 to Jul.2019(ten thousand RMB Yuan/t)

從全球范圍看，發(fā)達(dá)國家食糖平均進(jìn)口關(guān)稅為122%，發(fā)展中國家為55%，欠發(fā)達(dá)國家為167%[3]。世界主要產(chǎn)糖國美國、歐盟、日本、印度采用的進(jìn)口關(guān)稅稅率分別高達(dá)185%、218%、346%、150%，而我國加入WTO后，對配額（195萬t）內(nèi)、外食糖僅采用15%和50%的進(jìn)口關(guān)稅稅率，過低的進(jìn)口關(guān)稅稅率對國內(nèi)糖業(yè)形成較大沖擊[4]。相較而言，我國對進(jìn)口食糖實行的低關(guān)稅政策，使得我國成為國際食糖市場的價格洼地，即使在2017—2020 年貿(mào)易救濟(jì)政策下，關(guān)稅從50%提高到95%至85%，我國制糖企業(yè)中也有50%處于虧損狀況[5]。在此背景下，由于世界主要產(chǎn)糖國普遍對食糖采取設(shè)置高關(guān)稅的保護(hù)政策，大量食糖產(chǎn)品勢必涌向我國。尤其在國際食糖市場出現(xiàn)產(chǎn)品供給過量期間，甚至?xí)霈F(xiàn)傾銷的情況，迫使國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)承受市場被嚴(yán)重擠占的壓力，從而導(dǎo)致國內(nèi)食糖價格被抑制，農(nóng)戶和制糖企業(yè)的收益無法得到保證。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平滯后，產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新不足

從生產(chǎn)要素供給的視角看供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要是對勞動力、土地、資本、制度及創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展[6]。我國食糖產(chǎn)業(yè)面臨著制造產(chǎn)品單一、抗市場風(fēng)險能力弱的問題，作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨著不可避免的艱巨挑戰(zhàn)[7]。由于我國甘蔗等制糖原料種植主要分布在廣西、云南、廣東的丘陵紅壤旱地，土地條件欠佳，難以實現(xiàn)大片蔗田的機(jī)械化種植、培育和收割。與此同時，制糖原料作物產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新尚存在不足，涉及提產(chǎn)增效、肥料科學(xué)施用、病蟲害防治技術(shù)的研發(fā)推廣等關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)水平相對滯后，相關(guān)科研力量和人才儲備也不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，制約了單產(chǎn)和綜合效益的提高。

1.4 監(jiān)管部門職能分散，有待明確并加以整合

在國家層面，我國尚未設(shè)立統(tǒng)一的糖業(yè)監(jiān)管部門，而是由國家發(fā)改委、工信部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部等有關(guān)部委分別在糖業(yè)宏觀調(diào)控政策制定、制糖農(nóng)作物種植行業(yè)管理、食糖產(chǎn)品進(jìn)出口管理等方面履行監(jiān)管責(zé)任，職能整合度和明確性不高，部門間監(jiān)管職能界限難以清晰劃分，不利于統(tǒng)籌糖業(yè)監(jiān)管。面對紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢，現(xiàn)有監(jiān)管體制也不利于實現(xiàn)糖業(yè)振興發(fā)展目標(biāo)。

2 世界主要產(chǎn)糖國的立法實踐

縱觀世界主要產(chǎn)糖國的實踐，由于食糖產(chǎn)業(yè)和市場的特殊性，各國大多采取政府主導(dǎo)型糖業(yè)管理體制，通過法制和政策體系進(jìn)行管理[8]。針對食糖產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、銷售等各環(huán)節(jié)出臺專門的糖業(yè)法律、法規(guī)、法案、政策，明確糖業(yè)監(jiān)管部門及其職能，對穩(wěn)定和保障食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展及安全進(jìn)行規(guī)制與宏觀調(diào)控。

2.1 巴西

巴西是世界第一大甘蔗生產(chǎn)國、食糖出口國和第三大食糖消費(fèi)國，早在1933 年就成立了巴西糖業(yè)酒精協(xié)會（Institute of Sugar and Alcohol，簡稱IAA），直接隸屬巴西工商業(yè)部，作為權(quán)力機(jī)構(gòu)對甘蔗制糖、制酒精行業(yè)實行統(tǒng)一管理。巴西于1971 年制定了《糖業(yè)發(fā)展法案》和《國家甘蔗糖業(yè)改良計劃》，并通過頒布法令于2003 年出臺了甘蔗生產(chǎn)支持政策、蔗農(nóng)保險支持政策，于2007 年制定了糖業(yè)融資政策，加強(qiáng)制糖產(chǎn)業(yè)規(guī)范化，對原料生產(chǎn)、產(chǎn)品定價、融資和出口補(bǔ)貼等做出明確規(guī)定，在這些政策的支持下巴西糖業(yè)得到快速發(fā)展。

2.2 印度

印度作為世界第二大甘蔗糖生產(chǎn)國和第一大食糖消費(fèi)國，其食糖產(chǎn)業(yè)由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部及其直屬的農(nóng)業(yè)研究理事會（Indian Council of Agricultural Research，簡稱ICAR）、印度農(nóng)業(yè)合作社和印度糖業(yè)協(xié)會進(jìn)行管理。印度還制定有《食糖控制法》，根據(jù)該法，印度糖廠需將一定份額的食糖以低于市場價的價格出售給政府，由政府以更低價格轉(zhuǎn)售給貧困人群，以維持社會穩(wěn)定。印度政府還出臺了針對糖業(yè)的投入品補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)信貸政策、稅收支持政策和出口補(bǔ)貼政策。

2.3 澳大利亞

澳大利亞是世界第二大原糖出口國，其食糖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和機(jī)械化程度高，早在20世紀(jì)70 年代就已經(jīng)實現(xiàn)了100%的甘蔗機(jī)械化收割，并且擁有國際上最先進(jìn)的食糖生產(chǎn)、儲存和運(yùn)輸設(shè)備。與此同時，澳大利亞食糖產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營和監(jiān)管實現(xiàn)了高度法制化，1991 年頒布、1999 年修訂的《食糖工業(yè)法》對澳大利亞糖業(yè)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及各自職能和權(quán)責(zé)做出了明確規(guī)定，由農(nóng)業(yè)部和農(nóng)業(yè)部長直接領(lǐng)導(dǎo)糖業(yè)管理委員、糖業(yè)局、昆士蘭糖業(yè)公司、糖業(yè)試驗站管理局、甘蔗生產(chǎn)局、甘蔗病蟲害防治及生產(chǎn)力局、糖業(yè)研究所、糖業(yè)加工協(xié)會、甘蔗種植者協(xié)會、甘蔗農(nóng)場主協(xié)會等機(jī)構(gòu)，對全國食糖產(chǎn)業(yè)實行一體化管理。

2.4 美國

美國糖業(yè)由農(nóng)業(yè)部和糖業(yè)協(xié)會統(tǒng)籌管理，歷次修訂的《美國農(nóng)業(yè)法案》（2014版）中糖業(yè)政策均以穩(wěn)定國內(nèi)市場糖價、保護(hù)本國糖業(yè)發(fā)展為核心，使本國食糖產(chǎn)業(yè)不直接參與國際市場競爭和受其影響。美國實行食糖價格支持計劃，政府管理供應(yīng)與需求使其保持平衡，維持了食糖市場價格穩(wěn)定。此外，特別值得一提的是，美國農(nóng)業(yè)部還特設(shè)商品信貸公司（CCC）提供無追索權(quán)貸款，對包括食糖在內(nèi)的特定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)予以扶持[9]。CCC的運(yùn)作方式為：授權(quán)商品信貸公司按固定貸款利率向制糖企業(yè)提供無追索權(quán)貸款，農(nóng)戶則以尚未收獲的制糖作物為抵押。各州政府根據(jù)保護(hù)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者基本利益的原則，通過有關(guān)各方充分協(xié)商確定食糖不含稅的銷售目標(biāo)價格，容許以目標(biāo)價格為基準(zhǔn)，根據(jù)市場供求變化情況在一定范圍內(nèi)上下浮動。制糖企業(yè)可用已生產(chǎn)出或者將要生產(chǎn)出的食糖為抵押，按目標(biāo)價格向政府申請低息貸款。當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，農(nóng)戶可按市場價格出售制糖作物，用現(xiàn)款還本付息；當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，農(nóng)戶可要求政府按目標(biāo)價格收購，政府按目標(biāo)價格和市場價格差額給予補(bǔ)貼[10]。此外，歐盟、日本、泰國等主要產(chǎn)糖國都設(shè)立了糖業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并制定出臺了糖業(yè)立法和政策，對糖料與食糖生產(chǎn)扶持、糖業(yè)市場價格調(diào)控、食糖進(jìn)出口貿(mào)易和補(bǔ)貼等做出了規(guī)定，為本國或本地區(qū)的食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)范提供制度依據(jù)（見表1）。

表1 世界主要產(chǎn)糖國糖業(yè)法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)Table 1 Sugar laws®ulators of leading sugar industry countries

3 推進(jìn)我國糖業(yè)立法的建議

3.1 通過立法嚴(yán)控食糖配額管理，以銷定產(chǎn)，促進(jìn)國內(nèi)糖業(yè)供需平衡

針對我國糖價波動較大的情況，為避免再度出現(xiàn)2012—2014年間糖價大幅下降造成制糖企業(yè)和農(nóng)戶大規(guī)模虧損的情況，建議可借鑒歐盟、澳大利亞、美國和印度的做法，以銷定產(chǎn)，配額管理。通過食糖配額生產(chǎn)和銷售，由管理部門在作物種植期前，根據(jù)上年度制糖農(nóng)作物種植情況、食糖產(chǎn)量和銷量、上年度剩余待售糖量、各制糖企業(yè)上報的本年度生產(chǎn)計劃、本年度計劃進(jìn)出口食糖總量等，預(yù)測本年食糖消費(fèi)量，做出本年度的食糖產(chǎn)量總體規(guī)劃，以此為基礎(chǔ)給各制糖企業(yè)分配銷售額，制糖企業(yè)再及時將年度制糖農(nóng)作物需求向農(nóng)戶公布，指導(dǎo)農(nóng)戶按需種植，從而實現(xiàn)以銷定產(chǎn)，配額管理。

3.2 實施按質(zhì)論價收購和最低收購價政策，保持食糖價格基本穩(wěn)定

為解決食糖市場價格波動起伏大的問題，為保證制糖企業(yè)和農(nóng)戶都有一定的利益回報，穩(wěn)定糖業(yè)市場生產(chǎn)銷售鏈條，建議借鑒歐盟和美國的做法，設(shè)定食糖市場的目標(biāo)價格和干預(yù)價格，同時設(shè)定制糖農(nóng)作物的最低收購價格，價格基準(zhǔn)及時核定更新，并輔以無追索權(quán)貸款的方式，保障食糖價格。與此同時，參考澳大利亞的做法，實施按質(zhì)論價收購和最低收購價政策，充分考慮對制糖企業(yè)和農(nóng)戶的激勵因素及保護(hù)措施，鼓勵制糖農(nóng)作物和食糖生產(chǎn)效率的提高。一方面，農(nóng)戶交售的制糖農(nóng)作物價格直接與其含糖分掛鉤，鼓勵農(nóng)戶積極提高種植水平；另一方面，可考慮在保證原料收購最低價格的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確制糖企業(yè)和農(nóng)戶對市場銷售收入的二次分配原則，使農(nóng)戶更充分地融入到食糖市場產(chǎn)業(yè)鏈，提高其生產(chǎn)積極性。在確定了整體利益分配原則后，為避免各相關(guān)環(huán)節(jié)的利益風(fēng)險，管理部門及時從國際食糖市場的平均價格和相關(guān)因素反推制糖農(nóng)作物收購價格，公布不同糖分的甘蔗價格標(biāo)準(zhǔn)。通過價格手段彌補(bǔ)食糖市場調(diào)控不足，確保市場收益科學(xué)分配，充分調(diào)動農(nóng)戶推廣采用良種和科學(xué)種植，提高作物含糖分和單產(chǎn)，以及制糖企業(yè)多榨多產(chǎn)的積極性。

3.3 以立法的形式鼓勵開展科研和技術(shù)創(chuàng)新，為糖業(yè)穩(wěn)定發(fā)展提供支撐

針對我國食糖產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平滯后，產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新不足的問題，建議借鑒印度、美國、澳大利亞等國家的做法，以立法的形式鼓勵科技創(chuàng)新，為糖業(yè)穩(wěn)定發(fā)展提供支撐。一方面，健全糖業(yè)科研體系，建立一套完善的制糖農(nóng)作物良種研究推廣體系和運(yùn)作機(jī)制。打造平臺引進(jìn)國內(nèi)外甘蔗品種和種質(zhì)資源，加強(qiáng)甘蔗雜交技術(shù)研究，強(qiáng)化種質(zhì)創(chuàng)新[13]。通過開展基因培育和良種研究，培育具有抗逆性強(qiáng)、宿根性好、糖分和產(chǎn)量高的制糖農(nóng)作物，并在作物耕作、栽培、施肥、灌溉、病蟲草害防治等方面為農(nóng)戶提供技術(shù)支持。另一方面，推廣現(xiàn)代化機(jī)械化種植，加快實現(xiàn)甘蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化尤其是收割環(huán)節(jié)機(jī)械化[14]。通過給予優(yōu)惠貸款扶持政策推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械普及和應(yīng)用，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度和生產(chǎn)效率。此外，嘗試通過國家和社會資本合作（PPP）融資模式，建立起研發(fā)和生產(chǎn)資金雄厚、人才和高新技術(shù)聚集、有實力開展糖業(yè)重大疑難問題研究攻關(guān)的現(xiàn)代化糖業(yè)產(chǎn)學(xué)研示范基地，為我國糖業(yè)健康發(fā)展提供智庫支持。

3.4 以立法形式整合或明確監(jiān)管部門職能，并進(jìn)一步發(fā)揮社會組織作用

鑒于我國尚未設(shè)立統(tǒng)一的糖業(yè)監(jiān)管部門，有關(guān)部門職能整合度和明確性不高的現(xiàn)狀，可借鑒歐盟、澳大利亞等的做法，嘗試整合監(jiān)管部門職能，并以立法形式予以明確。以立法的形式整合或明確有關(guān)部門職能在國際上均有先例：采取多部門共同監(jiān)管的如歐盟在“共同農(nóng)業(yè)政策”（CAP）框架下，以高效、透明、靈活的法律和政策體系明確各部門職責(zé)，提高糖業(yè)生產(chǎn)率并確保內(nèi)部市場供應(yīng)；采用統(tǒng)一監(jiān)管體制的國家如澳大利亞按《食糖工業(yè)法》設(shè)置了以農(nóng)業(yè)部長主導(dǎo)的法制化和一體化糖業(yè)管理體制，統(tǒng)籌全國糖業(yè)管理。廣西作為我國糖業(yè)重要產(chǎn)區(qū)，設(shè)立了自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)糖業(yè)發(fā)展各項工作，主要履行擬訂糖業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，分析指導(dǎo)全區(qū)糖業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)行態(tài)勢，協(xié)調(diào)解決糖業(yè)發(fā)展重大問題等職責(zé)，統(tǒng)籌管理糖業(yè)生產(chǎn)發(fā)展有關(guān)的農(nóng)工貿(mào)、產(chǎn)學(xué)研等工作，將原來分散在農(nóng)業(yè)、工信等部門相關(guān)職能統(tǒng)一起來管理，這一做法有助于統(tǒng)籌糖業(yè)監(jiān)管和提質(zhì)增效[15]，可以考慮進(jìn)行推廣。此外，中國糖業(yè)協(xié)會和各省區(qū)糖業(yè)協(xié)會在加強(qiáng)糖業(yè)自律，配合國家和地方有關(guān)部門做好各項糖業(yè)宏觀調(diào)控工作中發(fā)揮了重要作用，可通過立法形式規(guī)范政府購買服務(wù)、設(shè)立項目資金、補(bǔ)貼活動經(jīng)費(fèi)等措施，加大對各級糖業(yè)協(xié)會等糖業(yè)社會組織的扶持力度，充分發(fā)揮其積極性、主動性和創(chuàng)造性。