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        商業(yè)銀行城市更新業(yè)務(wù)實踐及風(fēng)險管控

        2021-04-07 10:38:31石一帆
        銀行家 2021年2期
        關(guān)鍵詞:城市更新融資政府

        石一帆

        2019年的中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)了“城市更新”概念。十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠景目標的建議》進一步明確提出,推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化??梢灶A(yù)見,城市更新既是新一輪戰(zhàn)略規(guī)劃、布局調(diào)整、城市內(nèi)涵和功能提升的重點領(lǐng)域,也是存量資源盤活和存量資源價值提升的聚焦領(lǐng)域,將成為城市發(fā)展的新增長點。

        城市更新的內(nèi)涵、特征及意義

        城市更新業(yè)務(wù)因其發(fā)展的必然趨勢、巨大的市場空間,為商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展提供了新的增長空間。

        城市更新是城市化進程的必然產(chǎn)物。2019年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達60.6%,部分東部沿海城市的常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70%,接近發(fā)達國家水平。與此同時,我國部分存量空間功能品質(zhì)與現(xiàn)代化建設(shè)還不匹配,特別是在應(yīng)對新冠肺炎疫情中暴露出城市韌性不足等短板。從國外實踐來看,西方發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期時,往往會從“外延式擴張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”。因此,未來城市更新的方向?qū)拇笠?guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造與增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重,從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。

        城市更新市場空間廣闊。目前約有30個省市公布了2020年城市更新計劃。據(jù)住建部統(tǒng)計,截至2020年上半年,全國共有老舊小區(qū)約17萬個,涉及居民超過4200萬戶,建筑面積約為40億平方米,預(yù)計投資額將達4萬億元,集中分布于北上廣深四大一線城市以及西安、武漢、天津等二線城市。另據(jù)測算,中國房地產(chǎn)總市值已超過300萬億元,按每年2%的城市更新速率計算,每年的城市更新規(guī)模將達到6萬億元。

        城市更新為商業(yè)銀行帶來新機遇。一方面,城市更新有助于拓展銀行服務(wù)邊界,創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品,持續(xù)深化對區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)及居民的金融服務(wù)能級。另一方面,城市更新涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基建補短板領(lǐng)域,以及5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基建領(lǐng)域,有助于優(yōu)化銀行客戶結(jié)構(gòu)。目前已有多家銀行涉足城市更新業(yè)務(wù)。截至2020年6月末,工商銀行已在北京、上海、深圳、廣州、武漢、南京等15個城市開辦城市更新業(yè)務(wù),貸款余額超330億元;2020年7月,建設(shè)銀行與重慶、沈陽、南京等9個城市簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議,預(yù)計未來五年內(nèi)將提供1750億元貸款,重點支持市場力量參與的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目。

        我國城市更新融資業(yè)務(wù)實踐分析

        廣義概念上,城市更新類型主要包括棚改項目、老舊小區(qū)改造和以存量升級為核心的城市更新三大類。其中,棚戶區(qū)改造起步較早,但由于政府購買服務(wù)易形成隱性債務(wù),2019年后棚改的政府購買服務(wù)模式被明確叫停,商業(yè)銀行已難以介入;老舊小區(qū)改造試點屬公益性質(zhì),政策規(guī)范尚不完善,操作規(guī)范、商業(yè)模式、合規(guī)性手續(xù)把握、融資產(chǎn)品配套等尚須探索,商業(yè)銀行積極性不高。而核心城市更新業(yè)務(wù)因資金需求體量突出、商業(yè)模式可持續(xù)、綜合收益撬動明顯等優(yōu)勢,逐漸成為商業(yè)銀行激烈爭奪的主戰(zhàn)場。

        我國城市更新的三種主要模式

        根據(jù)目前的業(yè)務(wù)實踐,城市更新業(yè)務(wù)主要有三種典型的模式,即廣州的政府主導(dǎo)型、上海的政府與市場雙向并舉型以及深圳的市場主導(dǎo)型(見表1)。

        廣州——政府主導(dǎo)型。2009年廣東省與國土資源部展開部省合作,率先開始廣州“三舊改造”試點,于2015年出臺《廣州市城市更新辦法》,以地方立法形式開始常態(tài)化城市更新工作,模式則由前期的市場化主導(dǎo)轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)。廣州版城市更新以“三舊改造”為主調(diào),城市更新包括全面改造和微改造兩種,前者涉及土地性質(zhì)或權(quán)屬變更,后者基本不涉及土地性質(zhì)或權(quán)屬變更。此類業(yè)務(wù)模式下,一二級開發(fā)推進主體或不一致。如廣東舊村改造中,根據(jù)改造主體的不同分為征收儲備(政府)、自主改造(原權(quán)利人)和合作改造(引入合作企業(yè))三種方式,經(jīng)過80%村民表決后即可實施,待二級開發(fā)階段再引入商業(yè)化實施主體。

        上?!c市場雙向并舉型。上海于2015年出臺《上海市城市更新實施辦法》,其后完善實施細則。上海版城市更新更加明確了市場和政府的力量并行的城市更新模式。其中,項目分類包括舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造;措施分類包括拆除重建、改建擴建、風(fēng)貌保護(拆改留)。更新項目一般由區(qū)市兩級合資成立城投公司推進,一二級開發(fā)主體保持一致。

        深圳——市場主導(dǎo)型。深圳由于城市面積狹小,較早開始進行存量的舊房改造再利用,2009年發(fā)布《深圳市城市更新辦法》(2016年再修訂),已經(jīng)形成包括法規(guī)、管理規(guī)則、操作指引、技術(shù)標準等層次完善的制度體系。深圳自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚,政府財政收入以稅收為主,較少依賴土地收入,實踐中采取政府引導(dǎo)、市場運作的市場主導(dǎo)模式,由市場主體進行經(jīng)營,激勵市場主體參與的積極性。更新方式包括綜合治理、功能改變和拆除重建。由于多數(shù)城市在拆遷完成后采取招拍掛方式轉(zhuǎn)讓土地,所以允許土地的協(xié)議出讓是深圳城市更新的優(yōu)勢。

        銀行參與城市更新的業(yè)務(wù)流程分析

        由于城市更新項目無法參照傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)項目向銀行申請房地產(chǎn)開發(fā)貸,商業(yè)銀行可根據(jù)各地不同業(yè)務(wù)運作模式、開發(fā)階段和推進主體,配套專項貸款產(chǎn)品,進行差異化融資服務(wù)。

        立項前期啟動階段。如在廣州舊村改造中,可為改造主體配套保函增信或融資,用于城市更新項目支付合作意向和競標所需。但此階段主要經(jīng)濟技術(shù)指標和項目盈利前景未確定,融資人自身信用風(fēng)險也較大。

        立項后至實施主體確認階段。這一階段的主要融資需求是項目拆遷補償安置等支出。此階段經(jīng)濟技術(shù)指標和盈利性已基本確定,商業(yè)銀行應(yīng)優(yōu)先選擇項目拆遷簽約率高或拆遷主體較少的項目,取得政府認定為城市更新項目的文件或批件,以及取得實施拆遷安置行為的相關(guān)批件。原則上應(yīng)滿足動拆遷補償安置協(xié)議簽約不低于85%(或政府部門的最低要求),項目資本金不低于總投資的20%。此階段的融資方式較多元,除銀行貸款外,還可以利用私募基金、信托、資管等渠道獲得資金。

        實施主體確認后階段。項目進入商業(yè)化開發(fā),主要根據(jù)項目整體商業(yè)前景和承債能力的評估并配套項目建設(shè)融資支持,此時融資難度已不大。需要注意的是,按照監(jiān)管對房地產(chǎn)開發(fā)貸款的要求,融資不能用于支付土地出讓金,銀行參與城市更新貸款只能在開發(fā)商與政府簽訂土地出讓合同并足額繳納地價款后,才可進行開發(fā)。銀行也可配套提供建成區(qū)域更新改造融資,用于支持綠色建筑改造建設(shè)及信息化、數(shù)字化智慧城市建設(shè)和功能提升。此外,若一級土地整理與二級土地開發(fā)實施主體不一致,在項目建設(shè)啟動前期,銀行可為實施主體提供股權(quán)轉(zhuǎn)讓融資,通過股權(quán)并購實現(xiàn)對實際投資建設(shè)企業(yè)的控制,杠桿比例一般不高于60%。

        城市更新融資業(yè)務(wù)面臨的風(fēng)險

        城市更新本質(zhì)上是房地產(chǎn)開發(fā)的一種特殊形態(tài),具有房地產(chǎn)行業(yè)資金需求量大、開發(fā)周期長的特點。城市更新項目申報審批程序復(fù)雜、搬遷中的利益博弈、還款渠道單一及可能的政策變動,都增加了城市更新項目投資的不確定性和風(fēng)險。

        法律合規(guī)風(fēng)險。城市更新仍是一項新生事物,發(fā)展前期雖值得期待,但更新方向和理念尚不夠明確,在土地權(quán)益上也存在一些矛盾,市場主體參與亦不充分。目前一二級聯(lián)動開發(fā)主要由地方政府推動合法化,各地配套政策和實施標準不盡一致,也缺少全國層面的統(tǒng)一立法和規(guī)范。

        監(jiān)管政策不確定風(fēng)險。由于城市更新業(yè)務(wù)涉及土地一二級聯(lián)動,各地方運作、融資模式和政策解釋均不盡相同,更新業(yè)務(wù)或涉及房地產(chǎn)企業(yè)、土地出讓及政府隱性債務(wù)等國家監(jiān)管關(guān)注領(lǐng)域。如:根據(jù)財綜〔2016〕4號文規(guī)定,土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔(dān),存在商業(yè)銀行貸款不被認定為土地儲備貸款的風(fēng)險;若前期開發(fā)類項目融資以土地出讓收入返還作為還款來源,則有被認定為新增政府隱性債務(wù)的嫌疑;直接或變相為房地產(chǎn)企業(yè)支付土地購置費用提供各類表內(nèi)外融資可能被誤認為不符合國家房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管調(diào)控政策;經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)以招標、拍賣或者掛牌方式出讓,存在土地一級開發(fā)與二級開發(fā)主體銜接困難等問題。

        項目商業(yè)運作風(fēng)險。城市更新項目在一二級土地聯(lián)動開發(fā)所取得的融資最終依賴項目建成后商業(yè)運作產(chǎn)生的經(jīng)營現(xiàn)金流作為還款來源。一旦經(jīng)濟效益未達預(yù)期,將引發(fā)項目經(jīng)營期償債風(fēng)險,甚至影響前期拆遷階段融資。

        商業(yè)銀行的應(yīng)對策略

        城市更新作為一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,牽涉到政府、市場及社會各方的利益。在此過程中,商業(yè)銀行應(yīng)從宏觀和微觀兩個層面強化風(fēng)險合規(guī)管理和商業(yè)化評估,推動城市更新業(yè)務(wù)發(fā)展。

        宏觀方面,加強與政府和監(jiān)管機構(gòu)的溝通與協(xié)作,降低政策合規(guī)風(fēng)險。對于商業(yè)銀行來說,一方面要積極對接政府,了解重點區(qū)域規(guī)劃和城市更新業(yè)務(wù)訴求。重點鼓勵所在地分行重點結(jié)合長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、京津冀協(xié)同等國家戰(zhàn)略重點區(qū)域規(guī)劃,挖掘核心城市具備區(qū)位優(yōu)勢和商業(yè)升值潛力的更新項目,通過“一行一策”推進業(yè)務(wù)試點,先行先試,探索城市更新業(yè)務(wù)差異化發(fā)展路徑。在服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的同時,深化銀政合作,提升綜合收益。另一方面,要積極響應(yīng)監(jiān)管,通過加強溝通與匯報,審視和把握監(jiān)管規(guī)則和可能的政策紅線。在符合監(jiān)管合規(guī)的前提下,合規(guī)合法地為項目提供配套商業(yè)化融資服務(wù),有序促進城市更新業(yè)務(wù)健康發(fā)展。

        微觀層面,持續(xù)強化合規(guī)管控,做好創(chuàng)新試點的過程管理。一是加強合規(guī)管理。借款主體應(yīng)經(jīng)正式授權(quán)具備與城市更新業(yè)務(wù)相匹配的經(jīng)營資質(zhì),城市更新項目要經(jīng)過必要的審批決策流程;涉及的并購交易融資,應(yīng)重點審核并購交易決策和審批等相關(guān)文件。二是審慎核定融資金額和融資用途,注意控制各階段的項目融資比率,避免企業(yè)高杠桿經(jīng)營或重復(fù)融資。加強資金用途監(jiān)管和封閉運作,融資不得用于繳納土地出讓金等國家禁止領(lǐng)域,不得增加政府債務(wù)。三是重視項目商業(yè)可行性和還款來源評估考察。注意評估現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、可持續(xù)性以及對債務(wù)的保障能力,對主要依靠政府資金實現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的公益性項目,應(yīng)優(yōu)選采用PPP模式的項目,涉及政府補貼資金的,應(yīng)注意結(jié)合地方政府中長期債務(wù)保障能力進行評估。四是加強風(fēng)險緩釋。項目開展前期應(yīng)爭取有實力的第三方階段性擔(dān)保,待項目條件成熟時,追加項目土地及在建工程抵押;大額融資項目可通過籌組銀團和對外分銷分散信用風(fēng)險。

        (作者單位:交通銀行總行授信管理部)

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