張 智

(中國公路工程咨詢集團(tuán)有限公司，北京 100089)

0 引 言

PPP模式是指政府部門與社會資本之間的形成的一種伙伴關(guān)系，對雙方的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確，共同來承擔(dān)公共設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營工作。在公路工程中引入PPP模式，積極的吸引社會資本來參與，通過市場化的運(yùn)營，能夠有效的降低政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，與傳統(tǒng)的模式相比，PPP模式下的工程造價管理大不相同，且參建各方在造價控制中也有較大的差異。因此，在公路工程造價控制中采用積極有效的措施來應(yīng)對，能夠?qū)煌ㄟ\(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展帶來正面的推動效應(yīng)。

1 PPP模式的概述

1.1 PPP模式的定義

PPP模式是政府部門與社會資本基于一種伙伴關(guān)系，以資源分配、風(fēng)險分擔(dān)以及合理化共享利益為基礎(chǔ)，來提供本應(yīng)由政府部門單獨(dú)來承擔(dān)的公共產(chǎn)品或者服務(wù)，其目標(biāo)有低層次目標(biāo)與高層次目標(biāo)兩種，如表1所示。PPP模式有廣義與狹義之分，廣義上的PPP模式是指政府部門與社會資本在進(jìn)行共同參與生產(chǎn)、提供產(chǎn)品以及服務(wù)的過程中建立起來的合作關(guān)系，在政策層面上由政府部門與社會資本一同對投資、建設(shè)與運(yùn)營進(jìn)行決策，在項(xiàng)目層面上則根據(jù)項(xiàng)目的具體情況引入社會資本及管理；狹義的PPP模式則主要側(cè)重于項(xiàng)目的監(jiān)管、風(fēng)險管理、運(yùn)作模式以及職能的分配，如BOT、BT與TOT等項(xiàng)目融資模式。

表1 PPP模式的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)層次目標(biāo)

1.2 PPP模式的特征

PPP模式的特征可分為三個方面，即伙伴關(guān)系、利益共享與風(fēng)險分擔(dān)。其中伙伴關(guān)系是PPP模式的核心特征，利益共享與風(fēng)險分擔(dān)則是伙伴關(guān)系的兩個基礎(chǔ)。首先，伙伴關(guān)系是一種契約關(guān)系，是政府部門與社會資本在平等基礎(chǔ)上建立的，采用簽訂合同的方式來明確雙方的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，在項(xiàng)目實(shí)施中雙方相互支持、共同協(xié)商；其次，伙伴關(guān)系是一種長期的關(guān)系，貫穿項(xiàng)目的全壽命周期；最后，伙伴關(guān)系是一種政商關(guān)系，政府部門不僅僅是項(xiàng)目的合作者，與此同時還是管理者與監(jiān)督者，這種政商關(guān)系在降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目質(zhì)量上發(fā)揮著重要的功能。利益共享不僅指政府部門與社會資本兩者之間在經(jīng)濟(jì)利益上的共享，還有社會效益的共享。社會資本在分享經(jīng)濟(jì)利益的同時還可以享受相關(guān)的優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)換而來的效益，與此同時，政府部門也得到了公共服務(wù)與產(chǎn)品質(zhì)量提高的結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)了政府部門、社會資本以及公眾之間均得到了利益的三贏結(jié)果。在享受利益分享的同時，風(fēng)險分擔(dān)也是不可避免的，政府部門與社會資本之間對風(fēng)險進(jìn)行合理的分配，將整個項(xiàng)目的風(fēng)險進(jìn)行最小化控制，應(yīng)根據(jù)雙方之間對風(fēng)險的控制及應(yīng)對能力來制定風(fēng)險分擔(dān)方案，科學(xué)合理的進(jìn)行分配。

1.3 PPP的基本組織模式

(1)外包類

該模式下，社會資本只承擔(dān)整個項(xiàng)目的部分工作，不負(fù)責(zé)融資及運(yùn)營工作，與此同時也不能享受到項(xiàng)目收益，主要的風(fēng)險由政府部門來進(jìn)行承擔(dān)，社會資本只承擔(dān)很小一部分風(fēng)險。

(2)特許經(jīng)營類

該模式下，政府將一定的特許經(jīng)營權(quán)授予社會資本，并與其簽訂協(xié)議，社會資本在一定的期限內(nèi)可參與項(xiàng)目的投資運(yùn)營工作，與政府部門共同承擔(dān)風(fēng)險，并可分享其收益，在特許經(jīng)營期到期之后將項(xiàng)目交還給政府。

(3)私有化類

該模式下，由社會資本全程負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)以及運(yùn)營工作，項(xiàng)目的所有風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，收益也由其獨(dú)享，政府部門則作為一個監(jiān)督者，對社會資本在項(xiàng)目的整個生命周期中的每個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督與引導(dǎo)，以此來保障公眾的利益。

2 造價控制及管理研究

2.1 PPP模式下公路工程造價問題研究

(1)準(zhǔn)備階段問題

在PPP模式下，交通量及工程規(guī)劃是決定工程是否需要承建的第一要素，會直接影響到項(xiàng)目投資和政府股權(quán)結(jié)構(gòu)，與工程項(xiàng)目的建設(shè)息息相關(guān)。但是由于各方面因素的影響，項(xiàng)目前期的咨詢成果不能符合PPP模式的需求，尤其是在交通量及工程規(guī)劃方面缺乏有效的數(shù)據(jù)支撐，對工程的后續(xù)建設(shè)有著負(fù)面影響。而且，在該模式下，對工程投資的估算精度有著很高的要求，還需要很精細(xì)化的建設(shè)方案，以此來滿足審批和國家宏觀調(diào)控的需求，但是在實(shí)際工作中，這兩點(diǎn)很難滿足要求。最后，在PPP模式下，工程造價是以市場價格為基礎(chǔ)的，而定額則是平均先進(jìn)水平，且具有一定的滯后性，采用定額和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來的價格是高于常規(guī)項(xiàng)目造價的，而且定額中并無新工藝、新技術(shù)的造價，這就為造價的控制與管理帶來了影響，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益不高。

(2)設(shè)計(jì)階段問題

在設(shè)計(jì)階段，能夠影響公路工程的質(zhì)量以及成本的因素有很多種，而且由于參與單位眾多，各單位之間的利益?zhèn)戎攸c(diǎn)不同，很難達(dá)成統(tǒng)一的意見對各種因素進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此在進(jìn)行預(yù)算工作中時，造價的精確性及可行性都會受到影響，給造價的控制及管理工作帶了很大的麻煩。

(3)實(shí)施階段問題

在傳統(tǒng)的模式下，公路工程造價控制與管理的主要矛盾是在實(shí)施過程中會出現(xiàn)許多前期無法預(yù)料到的情況，如設(shè)計(jì)變更、外部因素影響等，這些意料之外的情況會導(dǎo)致工程的實(shí)際造價要高于預(yù)算造價。在PPP模式下，這種情況并未得到明顯的改善，如果對造價無法進(jìn)行有效的管理與控制，就會導(dǎo)致工程的實(shí)際費(fèi)用超支。此外，由于公路工程的建設(shè)期通常是比較長的，政策變化、市場環(huán)境變化等都可能對造價的管理及控制帶來負(fù)面的影響。

(4)運(yùn)營與結(jié)算階段問題

由于在PPP模式下，對公路在運(yùn)營及養(yǎng)護(hù)期間的造價沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行造價管理與控制中如何來組價成為了一項(xiàng)重要的問題。而且，在結(jié)算過程中，為追求利益最大化，經(jīng)常會在成本上進(jìn)行虛報，甚至是采用“陰陽合同”的欺騙手段。同時，政府部門對結(jié)算造價的不認(rèn)可，無法準(zhǔn)確的確認(rèn)造價，結(jié)算工作推進(jìn)緩慢，無形中加大了工程成本，極大的降低了工程造價的控制及管理水平。

2.2 PPP模式下公路工程造價管理措施研究

(1)強(qiáng)化準(zhǔn)備階段工程造價控制

在PPP模式下，由于項(xiàng)目的參與方眾多，相應(yīng)的利益訴求也多，因此不能以傳統(tǒng)的造價管理方法來進(jìn)行應(yīng)對，而是要以具體的工程投資情況與設(shè)計(jì)方案為依據(jù)，對工程造價進(jìn)行計(jì)算。經(jīng)過現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，在PPP模式下公路工程的造價更傾向于定額估算和造價設(shè)計(jì)。因此，政府部門要對自身的理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從主導(dǎo)者往參與者的角色進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以維護(hù)項(xiàng)目各方的利益為出發(fā)點(diǎn)，促使工程造價管理與控制往規(guī)范化的方向發(fā)展。與此同時，在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段就要結(jié)合市場規(guī)律和定額標(biāo)準(zhǔn)對各參與方應(yīng)當(dāng)承受的風(fēng)險和享受的利益進(jìn)行明確。

(2)重視設(shè)計(jì)階段工程造價控制

在設(shè)計(jì)階段要遵循以下原則來進(jìn)行工程造價控制和管理：①在市場價格和行業(yè)定額之間找到平衡點(diǎn)，確保工程造價的合理性；②考慮個參與方的利益訴求，并綜合考慮各項(xiàng)因素的影響，預(yù)見各種可能出現(xiàn)的問題；③對實(shí)施階段可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)判，做好風(fēng)險管理工作，努力消除實(shí)際成本和造價成本之間的偏差；④采用動態(tài)管理的方法進(jìn)行成本調(diào)整，造價管理工作要介入到整個項(xiàng)目周期中，而非階段性的工作，同時還要確保造價管理的時效性。

(3)緊抓實(shí)施階段工程造價控制

在實(shí)施階段，進(jìn)行造價控制和管理工作要以滿足合同、財(cái)務(wù)及后續(xù)融資的要求為出發(fā)點(diǎn)。在進(jìn)行合同管理時，要加大對其的重視程度，對合同內(nèi)容要有深入的了解，認(rèn)真進(jìn)行審查，警惕合同中存在的陷阱，避免各類風(fēng)險的發(fā)生。在進(jìn)行財(cái)務(wù)管理時，要嚴(yán)格遵守財(cái)務(wù)會計(jì)執(zhí)行流程，并以其為標(biāo)準(zhǔn)開展各項(xiàng)工作，在確保財(cái)務(wù)工作規(guī)范化的基礎(chǔ)上認(rèn)真執(zhí)行，與此同時，為確保造價管理控制的質(zhì)量，財(cái)務(wù)管理工作與融資應(yīng)同步開展。

(4)嚴(yán)控結(jié)算階段工程造價控制

在結(jié)算階段要對項(xiàng)目參與方的利益進(jìn)行合理化的分配，通常在準(zhǔn)備階段就要明確項(xiàng)目的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和利益的分配標(biāo)準(zhǔn)，避免在結(jié)算階段出現(xiàn)不必要的經(jīng)濟(jì)糾紛。在制定分配標(biāo)準(zhǔn)時不僅僅要保障政府部門的各項(xiàng)權(quán)益，還要考慮社會資本的經(jīng)濟(jì)效益訴求，以此來維護(hù)項(xiàng)目參與方之間的合作關(guān)系更加長久。

3 結(jié) 語

近年來PPP模式在公路工程中應(yīng)用越來越廣泛，在解決公路工程投資金額大、不可預(yù)見風(fēng)險高的同時還有效的減輕了政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是在這種模式下工程造價的管理和控制上依舊存在一些問題，針對這些問題采取措施，有的放矢的進(jìn)行處理，對推動國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠發(fā)揮出重要的推動效果。