蔣光毅，黃 嵩，郭宏忠

(1．重慶市水土保持監(jiān)測總站，重慶 401147；2. 重慶市水利局 水土保持處，重慶 401147)

三峽庫區(qū)是全國淡水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備庫，是支撐成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈綠色發(fā)展和消納各種不利環(huán)境影響因素的生態(tài)緩沖帶，是長江上游生態(tài)屏障的最后一道關(guān)口，在全國生態(tài)空間格局構(gòu)建和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中具有獨(dú)特而極其重要的戰(zhàn)略位勢。習(xí)近平總書記指出，保護(hù)好三峽庫區(qū)和長江母親河，事關(guān)重慶長遠(yuǎn)發(fā)展，事關(guān)國家發(fā)展全局。水土流失是三峽庫區(qū)面臨的首要生態(tài)環(huán)境問題，是影響區(qū)域生態(tài)安全和制約長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的關(guān)鍵因子。加強(qiáng)三峽庫區(qū)水土流失綜合治理，增強(qiáng)流域水土保持和水源涵養(yǎng)生態(tài)功能，對推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境同治共護(hù)，共同筑牢長江上游重要生態(tài)屏障具有重要戰(zhàn)略意義。

1 三峽庫區(qū)水土流失和綜合治理基本情況

1.1 三峽庫區(qū)水土流失現(xiàn)狀與特點(diǎn)

(1)水土流失量大面廣，空間差異大。三峽庫區(qū)山高水深、溝壑縱橫、地形破碎，是典型的生態(tài)脆弱區(qū)，水土流失易發(fā)多發(fā)，三峽庫區(qū)(重慶段)現(xiàn)有水土流失面積1.59萬km2，占庫區(qū)土地總面積的34.49%，占全市水土流失總面積的62.57%。水土流失率(水土流失面積占土地總面積的比率)高于全國28.6%的平均水平，也高于全市和毗鄰的四川、貴州和湖北，更遠(yuǎn)高于長江流域15.8%的平均水平，是長江經(jīng)濟(jì)帶和長江上游水土流失最為嚴(yán)重的區(qū)域。

(2)水土流失誘發(fā)因素多，侵蝕環(huán)境復(fù)雜。三峽庫區(qū)(重慶段)多年平均降水量1 150 mm，分布不均，雨季高強(qiáng)度水土流失嚴(yán)重。土壤類型空間分布差異明顯，抗蝕性弱，紫色土、黃壤、石灰土等土類集中了高達(dá)95.4%以上的水土流失面積。同時(shí)，三峽庫區(qū)山高坡陡，66.5%的水土流失集中在大于15°的坡地上；從地類上看，70.6%的水土流失發(fā)生在人為活動(dòng)強(qiáng)烈的坡耕地和低蓋度的旱坡園地上。

(3)人為擾動(dòng)劇烈，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)水土流失嚴(yán)重。三峽庫區(qū)人口密度大、人地矛盾突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的人為水土流失問題突出，已成為誘發(fā)三峽庫區(qū)高強(qiáng)度土壤侵蝕的主導(dǎo)因素。2020年三峽庫區(qū)(重慶段)因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的高強(qiáng)度水土流失面積達(dá)852 km2，占庫區(qū)高強(qiáng)度水土流失面積的37.2%，其中渝北、巴南一線以西的10個(gè)縣區(qū)人為活動(dòng)造成的水土流失面積為497 km2，占其區(qū)域高強(qiáng)度水土流失面積的66.3%。

1.2 三峽庫區(qū)水土流失危害與影響

(1)泥沙淤積形勢嚴(yán)峻。三峽庫區(qū)水系發(fā)達(dá)，河流層級嵌套頻繁，水土流失攜帶大量泥沙進(jìn)入下游水體，造成嚴(yán)重的泥沙淤積。據(jù)2018年長江泥沙公報(bào)，庫區(qū)年泥沙淤積量1.04億t，其中上游來沙0.63億t，庫區(qū)區(qū)間來沙0.41億t，占比達(dá)39.4%。泥沙淤積嚴(yán)重威脅三峽工程和庫區(qū)其他水利工程的使用壽命，影響灌溉、防洪和發(fā)電效益。

(2)面源污染嚴(yán)重。水土流失與面源污染是密切聯(lián)系的耦合體，徑流和泥沙攜帶的各種養(yǎng)分和污染物是三峽庫區(qū)主要的污染源。據(jù)調(diào)查，庫區(qū)化肥流失量達(dá)26 kg/hm2，流失比為7.8%；農(nóng)藥流失量為0.1 kg/hm2，流失比為6.5%。2014—2018年間，隨徑流和泥沙進(jìn)入庫區(qū)的氨氮、總氮和總磷等化學(xué)物質(zhì)達(dá)73.43萬t，嚴(yán)重影響了庫區(qū)水質(zhì)，威脅三峽水庫水生態(tài)安全。

(3)生態(tài)環(huán)境退化。水土流失破壞水土資源，改變土壤理化性質(zhì)，加劇土地石漠化和生態(tài)環(huán)境退化。三峽庫區(qū)土層普遍較薄，一般只有20～40 cm，水土流失每年平均導(dǎo)致土壤流失厚度達(dá)3 mm，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成土速度，加劇了土地干旱和石漠化發(fā)展，威脅庫區(qū)生態(tài)安全。據(jù)巫山縣統(tǒng)計(jì)，1952—2019年伏旱頻率63%，大旱頻率22%。三峽庫區(qū)是全國八大石漠化嚴(yán)重發(fā)生地區(qū)之一，現(xiàn)有石漠化面積4 341 km2，占總面積的9.2%，其中重度以上石漠化面積約337 km2，占總面積的0.72%。

1.3 三峽庫區(qū)(重慶段)水土流失綜合治理成效和主要經(jīng)驗(yàn)

(1)統(tǒng)籌推進(jìn)，持續(xù)治理，減少水土流失存量。黨中央、國務(wù)院高度重視三峽庫區(qū)水土流失治理工作，1989年起將其納入長江上游水土保持重點(diǎn)防治工程實(shí)施區(qū)域，累計(jì)治理水土流失面積約2.05萬km2。通過各類水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，三峽庫區(qū)水土流失面積由直轄初的3.06萬km2減少到2019年的1.59萬km2，減少了48%；水土流失率由66.3%下降到34.5%，下降了31.8個(gè)百分點(diǎn)；森林覆蓋率由直轄初的20.9%提升到2019年的50.9%，提升了30個(gè)百分點(diǎn)。

(2)堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧?，綜合治理、示范引領(lǐng)。長期的水土流失治理實(shí)踐，形成了以大流域?yàn)橐劳?、以小流域?yàn)閱卧某晒χ卫砟Ｊ健Ｔ谛×饔蚓C合治理中，堅(jiān)持與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，整合各類項(xiàng)目和資金，通過集中連片、連續(xù)治理、系統(tǒng)治理，打造水土流失綜合治理樣板基地，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，促進(jìn)了庫區(qū)綠色發(fā)展和民生改善。

(3)注重預(yù)防，加強(qiáng)監(jiān)管，遏制水土流失增量。堅(jiān)持“減存量”和“控增量”并重，注重預(yù)防、加強(qiáng)監(jiān)管，有效遏制水土流失增量。一是加強(qiáng)水土保持法規(guī)制度建設(shè)。1997年市人大常委會(huì)頒布了《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，并于2012年進(jìn)行了修訂；2017年市政府批復(fù)《重慶市水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》，明確了全市中長期水土保持工作的目標(biāo)任務(wù)；2019年調(diào)整優(yōu)化了市水土保持委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員和成員單位職責(zé)，以充分發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。水土保持法規(guī)制度、政策機(jī)制等保障體系日趨完善。二是強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理。認(rèn)真貫徹落實(shí)水土保持法，不斷強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，三峽庫區(qū)人為新增水土流失基本得到有效遏制。三是加強(qiáng)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測。堅(jiān)持區(qū)域性水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測和人為水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測同步推進(jìn)，基本建成了全市水土流失空間數(shù)據(jù)庫，可及時(shí)掌握水土流失動(dòng)態(tài)變化情況。

2 三峽庫區(qū)水土流失綜合治理面臨的困難和挑戰(zhàn)

2.1 缺乏整體規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)不足

三峽庫區(qū)水土流失不僅涉及長江干流，還包括嘉陵江、烏江、岷江、涪江、沱江等重要支流，各流域之間相互制約、相互影響。三峽庫區(qū)上游干流四川段現(xiàn)有水土流失面積4.1萬km2，占區(qū)域國土總面積的38.5%；嘉陵江四川段現(xiàn)有水土流失面積0.9萬km2，占區(qū)域國土總面積的41.8%；沱江四川段水土流失面積0.6萬km2，占區(qū)域國土總面積的35.4%，均遠(yuǎn)高于全省22.9%的平均水平，治理任務(wù)依然艱巨。同時(shí)，水土流失治理涉及多部門、多領(lǐng)域，各類項(xiàng)目的建設(shè)管理方式、目標(biāo)和水土流失治理模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，水土流失綜合治理的效益未能充分發(fā)揮。當(dāng)前三峽庫區(qū)水土流失綜合治理缺乏以水系為紐帶的整體規(guī)劃，上下游、干支流協(xié)同治理、系統(tǒng)治理不足，急需制定統(tǒng)一的整體規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)，協(xié)同有序推進(jìn)。

2.2 水土流失綜合治理任務(wù)重，投入不足

三峽庫區(qū)(重慶段)目前還有1.59萬km2的水土流失面積，其中中度侵蝕以上水土流失面積占水土流失總面積的26.1%，治理任務(wù)還十分艱巨，與新時(shí)期保護(hù)好三峽庫區(qū)，加快建設(shè)長江上游重要生態(tài)屏障的要求仍有差距。水土流失最為嚴(yán)重的坡耕地分布廣、面積大，治理難度大。三峽庫區(qū)(重慶段)耕地總面積115萬hm2，其中坡度大于6°的坡耕地面積達(dá)69萬hm2，占比60.0%，坡度大于25°的坡耕地23萬hm2，占比達(dá)20.0%。同時(shí)，當(dāng)前水土流失治理項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)整體偏低，且缺乏后期管護(hù)資金，水土流失治理水平不高，治理成果鞏固難，水土保持功能未能高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。

2.3 水土保持目標(biāo)責(zé)任和統(tǒng)籌保障機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善

水土保持工作涵蓋面廣，社會(huì)性、綜合性強(qiáng)，需要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，企業(yè)、群眾和其他社會(huì)主體水土保持意識不強(qiáng)，參與水土流失治理的積極性不高，責(zé)任主體的作用有待更好發(fā)揮，水土保持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制還需進(jìn)一步強(qiáng)化和完善。同時(shí)，三峽庫區(qū)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)水土保持“三同時(shí)”制度還沒有得到全面有效落實(shí)，人為水土流失監(jiān)管和防治的任務(wù)依然艱巨。各級水土保持管理機(jī)構(gòu)有待加強(qiáng)，隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)有待提高，監(jiān)督執(zhí)法力量薄弱、裝備落后，與現(xiàn)代化、智能化管理要求尚有較大差距。

3 對策建議

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃，高位推動(dòng)

一是制定整體規(guī)劃，協(xié)同上下游、干支流全面推進(jìn)三峽庫區(qū)水土流失綜合治理，并將“加強(qiáng)三峽庫區(qū)水土流失綜合治理，建設(shè)長江上游水土保持和水源涵養(yǎng)生態(tài)功能先行示范區(qū)”納入規(guī)劃內(nèi)容；二是加大中央財(cái)政對三峽庫區(qū)水土保持和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立國家三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)基金，分類分地區(qū)制定水土流失綜合治理補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高治理標(biāo)準(zhǔn)和水平；三是建立完善三峽庫區(qū)與上游及主要支流水土流失協(xié)同治理的保障機(jī)制，打造成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈流域共建共治典范；四是建立長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施長江中下游受益地區(qū)對上游地區(qū)，尤其是對三峽庫區(qū)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

3.2 加快治理進(jìn)度，全面提升水土保持和水源涵養(yǎng)生態(tài)功能

一是全面推進(jìn)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、股權(quán)化改革等制度創(chuàng)新，撬動(dòng)更多社會(huì)資本的參與；二是堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，全面推進(jìn)三峽庫區(qū)和上游地區(qū)生態(tài)清潔小流域建設(shè)；三是加大退耕還林力度，實(shí)施應(yīng)退盡退；四是鞏固和創(chuàng)新有效治理模式，以坡耕地和旱坡園地為重點(diǎn)，大力實(shí)施坡耕地水土保持綜合整治，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，積極發(fā)展水土保持型生態(tài)農(nóng)業(yè)。到2035年基本建成水土流失綜合防治體系，有效解決三峽庫區(qū)水土流失問題。

3.3 進(jìn)一步強(qiáng)化和完善水土流失防治保障機(jī)制

全面強(qiáng)化和完善政府領(lǐng)導(dǎo)、水利牽頭、部門協(xié)作、社會(huì)參與的水土流失綜合治理工作機(jī)制。加大宣傳力度，提高全社會(huì)水土保持意識。依法落實(shí)水土保持目標(biāo)責(zé)任制度，推動(dòng)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，壓實(shí)地方政府和相關(guān)行業(yè)主管部門的水土保持主體責(zé)任。各級人大要加強(qiáng)對水土保持法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，督促各級各部門和全社會(huì)嚴(yán)格履行水土保持法律責(zé)任和義務(wù)。聚焦水里和山上，做深做實(shí)河長制，進(jìn)一步拓展完善“河長”責(zé)任外延，形成完整的流域管理責(zé)任體制。

3.4 嚴(yán)格生態(tài)空間管控，實(shí)行重要生態(tài)功能區(qū)人口退出機(jī)制

堅(jiān)持異地城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集相結(jié)合，加大農(nóng)村人口生態(tài)轉(zhuǎn)移力度。建立完善生態(tài)空間管控制度，有序推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)人口退出機(jī)制。優(yōu)化調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)范圍，將25°以上坡耕地和重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的15°以上坡耕地全部納入退耕還林范圍，減少人為擾動(dòng)，加快植被恢復(fù)。