姜德文，蔣學(xué)瑋， 周正立

(1.水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京100055；2.塔里木大學(xué)，新疆 阿拉爾 843300)

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案從其誕生、拓展、完善，到深化改革，走過了30年的歷程。無論審批制還是承諾制，水土保持方案的終極目標(biāo)都是切實(shí)可行、確有實(shí)效，否則將失去其存在的意義和必要。

1 水土保持方案的定位和作用

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案不是一個(gè)普通的設(shè)計(jì)文件，而是一個(gè)依法編制、報(bào)批的文本，具有了特定的法律地位和作用。第一，依照法律規(guī)定的生產(chǎn)建設(shè)單位防治水土流失的責(zé)任及任務(wù)、國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，編報(bào)并經(jīng)行政部門審批的水土保持方案，是一件具有法律效力的文本，在工程建設(shè)、驗(yàn)收中都要依法予以落實(shí)，達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求才能通過驗(yàn)收，工程項(xiàng)目方可投入運(yùn)行。第二，依法審批或承諾的水土保持方案，對(duì)項(xiàng)目后續(xù)設(shè)計(jì)、施工、管理等工作有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義和約束作用，如防治責(zé)任范圍、防治目標(biāo)、防治措施體系、措施等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)、棄渣場(chǎng)數(shù)量與位置等重要事項(xiàng)，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位等不得隨意變更或降低，如有重大變化需依法再次報(bào)批[1]。具有如此強(qiáng)大法律約束力的技術(shù)報(bào)告，一般很少聽到和見過，足以看出水土保持方案的法定地位。第三，申報(bào)的水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)單位向國家做出的鄭重承諾，一諾千金，一方面是方案中確定的防治責(zé)任區(qū)、防治目標(biāo)、防治措施及投資、方案實(shí)施保障措施等的申報(bào)與承諾，另一方面是水土保持組織管理、后續(xù)設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、水土保持監(jiān)測(cè)、水土保持評(píng)估與驗(yàn)收等的承諾與安排。當(dāng)今和未來，我國要建立誠信守約的文明社會(huì)，以往對(duì)水土保持方案的承諾意義大家還沒有多少直觀感受，今后越來越多的項(xiàng)目實(shí)行承諾制，水土保持方案在后續(xù)實(shí)施中的承諾、履約作用變得十分明顯，特別是不誠信、未守約者將面臨“一處失信，處處受限，多方懲戒”的嚴(yán)重后果。

2 水土保持方案的核心要義是防治措施體系

幾十年水土保持方案編報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收的實(shí)踐說明，只有構(gòu)建并落實(shí)完整有效的防治措施體系，才能真正發(fā)揮防控水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)工程安全運(yùn)行的作用。為此，水利部關(guān)于水土保持方案通過技術(shù)評(píng)審的條件中，明確提出了“水土保持措施體系完整有效，措施等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)明確”。2018年頒布的《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)對(duì)防治措施總體布局做出了應(yīng)結(jié)合工程實(shí)際和項(xiàng)目區(qū)水土流失特點(diǎn)，因地制宜，因害設(shè)防，提出總體防治思路，構(gòu)建綜合防治措施體系的要求。由此可見，無論是整個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的防治措施，還是各分區(qū)的防治措施，都必須是綜合的、完整的體系，而不是單一的措施。否則，水土保持方案不應(yīng)通過技術(shù)評(píng)審，更不應(yīng)獲得批準(zhǔn)。

(1)防治措施體系，首先是預(yù)防措施，優(yōu)化和修正不合理的工程布局，而不是依附于主體工程布局的彌補(bǔ)式方案。法律規(guī)定的是水土流失預(yù)防和治理義務(wù)，國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定是防治措施體系，但一些從業(yè)者特別是新入職人員，編制的水土保持方案只有事后治理措施，是一個(gè)被動(dòng)的補(bǔ)救治理方案，沒有落實(shí)“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的水土保持方針，也就起不到有效預(yù)防和治理水土流失的效果。有的從業(yè)者認(rèn)為，預(yù)防措施就是多做些宣傳、提示，對(duì)工程建設(shè)沒有剛性的約束規(guī)定，這樣的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。

如何優(yōu)化工程布局和設(shè)計(jì)，從源頭上預(yù)防和減輕可能造成的水土流失及其影響，2018年頒布的《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)強(qiáng)化了對(duì)項(xiàng)目水土保持評(píng)價(jià)的規(guī)定，要求從項(xiàng)目選址選線、工程布局、建設(shè)方案、施工組織等多方面，進(jìn)行全面水土保持評(píng)價(jià)，修正不合理、不科學(xué)的布局與建設(shè)方案。

(2)工程選線選址、布局的水土保持限制性規(guī)定。優(yōu)化規(guī)定1：主體工程選址選線的限制性規(guī)定。水土保持法明確規(guī)定應(yīng)避讓各級(jí)人民政府依法劃定的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，國家標(biāo)準(zhǔn)中又增加了避讓河流兩岸、湖泊和水庫周邊依法劃定的植物保護(hù)帶，全國水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中的水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、重點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)及國家確定的水土保持長(zhǎng)期定位觀測(cè)站。目的就是最大限度減少對(duì)水土保持敏感區(qū)的影響，應(yīng)避盡避，這樣就可以大大減少水土流失及其危害，不走先破壞后治理的老路。優(yōu)化規(guī)定2：修正大挖大填的工程布局。國標(biāo)要求公路、鐵路工程在高填深挖路段，應(yīng)釆用加大橋隧比例的方案，減少大填大挖，并量化規(guī)定了當(dāng)填高大于20 m、挖深大于30 m時(shí)，應(yīng)進(jìn)行橋隧替代方案論證。優(yōu)化規(guī)定3：公路、鐵路等工程的填方路堤、挖方路塹在保證邊坡穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，優(yōu)先采用植物防護(hù)，或工程與植物防護(hù)相結(jié)合的設(shè)計(jì)方案，不搞全坡面硬化，盡可能恢復(fù)水土保持生態(tài)功能。優(yōu)化規(guī)定4：對(duì)輸變電工程布局進(jìn)行優(yōu)化。山丘區(qū)輸電工程塔基規(guī)定要釆用不等高基礎(chǔ)，也就是不能搞大平臺(tái)基礎(chǔ)，避免大面積開挖造成的破壞；經(jīng)過林區(qū)時(shí)應(yīng)釆用加高塔架的跨越方式，而不是將林木砍伐建輸電通道，以保護(hù)植被和生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化規(guī)定5：我國的城鎮(zhèn)化還要持續(xù)，國標(biāo)規(guī)定城鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)提高植被建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，注重景觀效果，配套建設(shè)灌溉、排水和雨水利用設(shè)施，改善人居環(huán)境，服務(wù)于人民對(duì)美好生活的新需求[2]。

(3)工程進(jìn)入水土保持敏感區(qū)，優(yōu)化工程建設(shè)方案的規(guī)定。水土保持法明確規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線無法避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)達(dá)到四項(xiàng)條件方可建設(shè)，即提高防治標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動(dòng)和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。優(yōu)化規(guī)定1：優(yōu)化建設(shè)方案，減少工程占地和土石方量。擾動(dòng)地表、破壞植被，造成水土流失的建設(shè)活動(dòng)，主要表現(xiàn)就是占地面積大，隨意占地和擾動(dòng)地表，以及土石方的大量開挖、回填、運(yùn)移，因此減少占地和擾動(dòng)，減少土石方量，就能大大減輕水土流失，減少對(duì)植被和生態(tài)的影響。主體工程設(shè)計(jì)人員、方案編制人員都應(yīng)想方設(shè)法，優(yōu)化調(diào)整工程建設(shè)方案，從前期設(shè)計(jì)入手控制可能產(chǎn)生的水土流失影響。目前，有的公司在國家項(xiàng)目的審查中，對(duì)工程占地、土石方量也都加強(qiáng)了審查，對(duì)工程布局、豎向布置提出了修改要求。優(yōu)化規(guī)定2：公路、鐵路等項(xiàng)目填高大于8 m時(shí)宜釆用橋梁方案。由于高填路段、站場(chǎng)需要大量挖方，對(duì)周邊植被和環(huán)境會(huì)造成嚴(yán)重影響，應(yīng)研究采用橋梁替代方案，以最大限度減少擾動(dòng)和破壞。優(yōu)化規(guī)定3：管道工程穿越宜采用隧道、定向鉆、頂管等方式。我國輸油、輸氣管道工程數(shù)量大、線路長(zhǎng)，穿越山地、丘陵、河流多，以往大多是以大開挖方式施工，大面積擾動(dòng)，穿山跨河的土石方開挖，水土流失直接進(jìn)入河流、水庫等敏感區(qū)。如今，我國管道工程建設(shè)技術(shù)已經(jīng)很先進(jìn)，完全有條件、有能力優(yōu)化建設(shè)方案，將大開挖方式修正為隧道、定向鉆、頂管穿越，這樣就會(huì)避免對(duì)國家水土保持功能和生態(tài)的嚴(yán)重影響。優(yōu)化規(guī)定4：山丘區(qū)工業(yè)場(chǎng)地宜優(yōu)先釆取階梯式布置。我國以往的工程布局習(xí)慣于同一個(gè)平面基礎(chǔ)，“三通一平”“五通一平”等是我國建設(shè)者的慣性思維，項(xiàng)目建設(shè)前期首先將原地貌、地表平整為一個(gè)平面，如果是山區(qū)的項(xiàng)目，要平出一個(gè)大的建設(shè)場(chǎng)地，就要大量開挖山體，土石方量極大，造成嚴(yán)重水土流失和生態(tài)影響。為此，國標(biāo)規(guī)定，工業(yè)場(chǎng)地(如各類站場(chǎng)、生產(chǎn)廠區(qū)、生活設(shè)施區(qū)等)的豎向布置應(yīng)優(yōu)化為階梯式，將一個(gè)大平面調(diào)整為兩個(gè)、三個(gè)平臺(tái)，這樣就可以大大減少山體開挖的土石方量，避免造成嚴(yán)重水土流失及其危害。優(yōu)化規(guī)定5：提高防護(hù)工程的等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于無法避讓依法劃定的水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的項(xiàng)目，為了減輕對(duì)國家水土保持功能的影響，落實(shí)法律規(guī)定，國標(biāo)對(duì)提高哪些標(biāo)準(zhǔn)、提高幾級(jí)做出了明確的量化規(guī)定，即截排水工程、攔擋工程的工程等級(jí)和防洪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提高一級(jí)。如四等、五等工程分別提高為三等、四等工程，防洪標(biāo)準(zhǔn)從10年一遇暴雨提高到20年一遇暴雨，以高標(biāo)準(zhǔn)的工程建設(shè)和防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，減輕造成的影響和危害。優(yōu)化規(guī)定6：攔蓄雨水、攔截泥沙。為了減輕對(duì)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的影響，國標(biāo)規(guī)定對(duì)雨洪要進(jìn)行攔蓄、調(diào)控，涵養(yǎng)雨水資源，防止洪水造成沖刷等危害，同時(shí)對(duì)施工過程中產(chǎn)生的泥漿進(jìn)行攔截、處置，防止對(duì)下游江河、水庫等產(chǎn)生危害。優(yōu)化規(guī)定7：由于工程位于水土保持敏感區(qū)，為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)，國標(biāo)規(guī)定應(yīng)提高植物措施標(biāo)準(zhǔn)，林草覆蓋率應(yīng)提高1～2個(gè)百分點(diǎn)。因此，應(yīng)從植物措施配置、樹草種選擇、管理維護(hù)等多方面提高標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)和增強(qiáng)水土保持生態(tài)功能，并量化規(guī)定了林草覆蓋率指標(biāo)在常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)之上提高多少。

國家做出的這些限制性規(guī)定和要求，主體工程設(shè)計(jì)單位、方案編制人員應(yīng)具體落實(shí)，方案評(píng)審專家要按國家標(biāo)準(zhǔn)審查技術(shù)報(bào)告，沒有依法、依規(guī)優(yōu)化工程建設(shè)方案的不應(yīng)通過審查，主體工程設(shè)計(jì)也不應(yīng)通過。

3 構(gòu)建完整的防治措施體系是對(duì)工程設(shè)計(jì)人員智慧和能力的檢驗(yàn)

《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)在措施總體布局方面規(guī)定，應(yīng)結(jié)合工程實(shí)際和項(xiàng)目區(qū)水土流失特點(diǎn)，因地制宜，因害設(shè)防，提出總體防治思路，工程措施、植物措施及臨時(shí)措施有機(jī)結(jié)合，確定綜合防治措施體系，并提出了“因地制宜，分區(qū)防治；統(tǒng)籌兼顧，注重生態(tài)；技術(shù)可行，經(jīng)濟(jì)合理；與主體工程相銜接，與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)”的水土保持方案編制原則。作為一名沒有積累多少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的新手，可從以下五個(gè)方面思考和謀劃整體措施體系。

3.1 做到占地范圍防治措施全覆蓋

每塊占地、每寸擾動(dòng)都會(huì)有水土流失影響，因此無論是永久占地還是臨時(shí)占地均應(yīng)布設(shè)防治措施，即使是建筑物已經(jīng)占用的土地，也要調(diào)查、分析存在的水土流失問題，采取相應(yīng)的措施。在項(xiàng)目總圖上布設(shè)水土保持措施，避免出現(xiàn)盲區(qū)。

3.2 做到前、中、后的全過程防治

工程建設(shè)造成水土流失是有過程的，防治水土流失就要全過程防控。許多新手編制的水土保持方案只有項(xiàng)目完工后如何治理，這樣的事后彌補(bǔ)方案實(shí)際是水土流失放任自流的方案，產(chǎn)生、加劇水土流失的時(shí)段主要是施工前期、施工過程中，如工程正式開工前的“三通一平”階段擾動(dòng)范圍和土石方挖填量都很大，因此整個(gè)工程項(xiàng)目區(qū)、每個(gè)分區(qū)都必須落實(shí)全過程的措施，施工前剝離表土、集中堆放，并采取保護(hù)措施，可能產(chǎn)生水土流失的地段事先布設(shè)攔擋、圍擋、排導(dǎo)等設(shè)施，防止一旦開工，可能造成的嚴(yán)重水土流失問題。施工過程中采取臨時(shí)攔擋、臨時(shí)排水、臨時(shí)苫蓋、臨時(shí)沉沙、臨時(shí)綠化等措施，防止暴雨、大風(fēng)產(chǎn)生水土流失及其影響。施工結(jié)束后進(jìn)行土地整治，恢復(fù)林草植被，最大限度地恢復(fù)土地的水土保持生態(tài)功能。

3.3 做到三大措施全面配置

實(shí)踐證明，防治水土流失必須采用綜合措施，因此國家標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定工程措施，植物措施，臨時(shí)措施有機(jī)結(jié)合、綜合配套。如棄渣場(chǎng)的防護(hù)，一些設(shè)計(jì)人員只布設(shè)了擋渣墻，認(rèn)為將渣土擋住就完成任務(wù)了，由于渣體頂面不平整，雨水帶著泥漿四處橫流，渣體邊坡沒有削坡整治等防護(hù)措施，受雨水沖刷嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)坍塌、滑坡情況，雖然該渣場(chǎng)設(shè)置了擋渣墻，但水土流失依然十分嚴(yán)重，甚至存在很大隱患。因此，無論是整個(gè)工程項(xiàng)目區(qū)，還是每個(gè)施工區(qū)，都必須三種措施結(jié)合，以有效防治水土流失。

3.4 做到各項(xiàng)措施符合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境條件

構(gòu)建防治措施體系時(shí)，還要充分考慮其適宜性。我國南北方、不同區(qū)域的氣候、地理、土壤、水資源等自然條件不同，林草植物措施的品種、種植方式、管理維護(hù)等差異很大，不能把南方的馬尾松種植到北方，同樣也不能把檸條、沙棘等灌木布設(shè)到南方的項(xiàng)目上，有的從業(yè)者沒有學(xué)過植物學(xué)、樹木學(xué)、造林學(xué)、水土保持生態(tài)工程學(xué)等專業(yè)知識(shí)，或是為了省事便捷，找來一個(gè)所謂的方案范本，直接套用到自己的項(xiàng)目里，就造成了“不服水土”的措施布局。法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、教科書里經(jīng)常出現(xiàn)的，平時(shí)大家常說的“因地制宜”“因害設(shè)防”的原則，在這里就要得到具體體現(xiàn)和落實(shí)。

3.5 做到各項(xiàng)措施符合項(xiàng)目的建設(shè)及施工特點(diǎn)

每類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目其工程布局、建設(shè)特點(diǎn)、施工方法與施工組織等均不同，不能簡(jiǎn)單套用或照搬。如公路、鐵路、輸變電、輸油輸氣管道等工程雖都呈線性布局，但穿越山地、丘陵、平原、河網(wǎng)等多種地貌，擾動(dòng)范圍、建設(shè)工期等也有不同；水利水電樞紐、電廠、煤礦、機(jī)場(chǎng)、房地產(chǎn)等工程雖都呈點(diǎn)式布局，占地和擾動(dòng)范圍集中，但施工方法等也不相同。因此，方案編制人員首先要了解項(xiàng)目布局、施工方法及施工組織，掌握可能產(chǎn)生水土流失的環(huán)節(jié)、時(shí)段、重點(diǎn)地段，有針對(duì)性布設(shè)防治措施。從業(yè)的新人對(duì)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)不了解、不掌握，建議學(xué)習(xí)、查閱水利部組織開展的兩個(gè)專題研究成果[3](《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件研究》《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分類管理研究》兩本專著)，以及相關(guān)論文，以提高認(rèn)知，補(bǔ)短板。

4 水土保持方案的批文應(yīng)突出防治措施體系、工程等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)

作為依法審批的水土保持方案，批復(fù)同意的重點(diǎn)是水土流失防治責(zé)任范圍、防治目標(biāo)、防治措施、估算投資等。責(zé)任范圍涉及生產(chǎn)建設(shè)單位承擔(dān)法律責(zé)任的占地范圍，必須明確；防治目標(biāo)是根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)自然環(huán)境條件及項(xiàng)目特點(diǎn)，確定的具體防治目標(biāo)，是監(jiān)督檢查、驗(yàn)收的依據(jù)；防治措施是根據(jù)法律、國標(biāo)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際確定的各項(xiàng)防治措施，是防控水土流失及其危害的保障；投資估算測(cè)算的是總體投資，需要建設(shè)單位落實(shí)。

防治措施的批復(fù)重點(diǎn)應(yīng)是完整有效的措施體系，主要防治工程的工程等級(jí)及標(biāo)準(zhǔn)。2018年頒布的《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)、2014年頒布的《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 51018—2014)，對(duì)水土保持措施總體布局、水土保持工程等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)做出了明確規(guī)定，增加了分區(qū)措施布設(shè)圖等新的規(guī)定和要求。專家評(píng)審要重點(diǎn)圍繞措施體系進(jìn)行研究討論，批文中應(yīng)分區(qū)明確建設(shè)前、中、后的防護(hù)措施，即工程、植物、臨時(shí)防護(hù)措施，對(duì)方案確定的水土保持工程等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)予以批復(fù)。水土保持方案是指導(dǎo)后續(xù)設(shè)計(jì)的文件，初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)時(shí)不得拆解批復(fù)的防治措施體系，不得降低工程等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)，驗(yàn)收時(shí)也應(yīng)根據(jù)批復(fù)方案及后續(xù)設(shè)計(jì)，進(jìn)行檢查與復(fù)核。至于各項(xiàng)措施的斷面尺寸、單體工程量等不是批復(fù)的重點(diǎn)，后續(xù)設(shè)計(jì)中國家允許進(jìn)一步優(yōu)化，當(dāng)然也需要建設(shè)單位有合規(guī)的設(shè)計(jì)變更手續(xù)。

有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作，有的從業(yè)者說以后的項(xiàng)目越來越少了，沒有什么業(yè)務(wù)可干了。建議大家認(rèn)真學(xué)習(xí)中國“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”是今后全國各地、各行業(yè)發(fā)展的核心理念，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化(簡(jiǎn)稱“新四化”)仍然是重點(diǎn)發(fā)展方向，同時(shí)我國經(jīng)濟(jì)以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局、高質(zhì)量發(fā)展項(xiàng)目的全面布局、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)項(xiàng)目的低碳生態(tài)環(huán)保要求更多更嚴(yán)。因此，防治水土流失、保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境，是落實(shí)新發(fā)展理念的重要內(nèi)容，是時(shí)代發(fā)展的重要主題。無論行政審批制度如何改變，水土保持方案編制無論是實(shí)行審批制還是承諾制，設(shè)計(jì)切實(shí)有效的防治措施永遠(yuǎn)是方案的核心要義，也是生產(chǎn)建設(shè)單位始終要依靠的根本，是方案編制單位、設(shè)計(jì)人員的看家本領(lǐng)、立身之道。