張小林，張安田

[1.長(zhǎng)江水利委員會(huì) 水土保持局，湖北 武漢 430010；2.漢江水利水電(集團(tuán))有限責(zé)任公司 綠化管理中心，湖北 丹江口 442700]

長(zhǎng)江是中華民族的母親河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐，以其豐富的水土、森林、礦產(chǎn)、水能和航運(yùn)資源，保障了國(guó)家的供水安全、糧食安全和能源安全。從長(zhǎng)江源頭到湖北宜昌為長(zhǎng)江上游，干流長(zhǎng)4 504 km，流域面積約100萬(wàn)km2，約占全流域總面積的56%，是流域森林、礦產(chǎn)、水能資源的富集區(qū)，同時(shí)也是流域生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感集中分布區(qū)，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障區(qū)。受自然條件和人為因素的影響，長(zhǎng)江上游也是流域乃至全國(guó)水土流失最嚴(yán)重的區(qū)域之一。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的關(guān)心和支持下，長(zhǎng)江上游的水土流失重點(diǎn)治理從無(wú)到有逐步得到加強(qiáng)，水土流失治理區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，為農(nóng)村脫貧致富和生態(tài)環(huán)境改善發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新的歷史階段，習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”[1]已成為長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律；長(zhǎng)江保護(hù)，法治先行，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》)已于2021年3月1日開始實(shí)施。回顧和總結(jié)過(guò)去長(zhǎng)江上游水土流失重點(diǎn)治理的成效經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“十四五”乃至未來(lái)長(zhǎng)江流域的水土保持是十分必要的。

1 長(zhǎng)江上游水土流失重點(diǎn)治理歷程與成效

1.1 長(zhǎng)江上游水土流失重點(diǎn)治理歷程

長(zhǎng)江上游涉及湖北、重慶、四川、貴州、云南、西藏、青海、陜西、甘肅等9個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，面積占到流域總面積的56%。長(zhǎng)江上游山大溝深，降雨集中，河流落差大，干流落差5 000余m，為水土流失提供了極為有利的自然條件，加上陡坡開墾、植被減少、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)等因素，水土流失嚴(yán)重。根據(jù)1985年的遙感調(diào)查統(tǒng)計(jì)[2]，長(zhǎng)江上游水土流失面積達(dá)35.2萬(wàn)km2，占全流域水土流失面積的62.6%；多年平均土壤侵蝕量約為12.72億t，占全流域年土壤侵蝕總量的65.7%。各大水系中以金沙江流域水土流失面積最大，達(dá)10.87萬(wàn)km2；其次是嘉陵江流域，達(dá)7.85萬(wàn)km2。黨的十一屆三中全會(huì)以后，水土保持工作被列入了重要議事日程，長(zhǎng)江上游的水土流失重點(diǎn)治理迎來(lái)了機(jī)遇。

(1)葛洲壩庫(kù)區(qū)重點(diǎn)治理。1982年8月，全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組在北京召開了全國(guó)第四次水土保持工作會(huì)議，會(huì)議確定在全國(guó)水土流失嚴(yán)重的八大片開展重點(diǎn)治理，葛洲壩庫(kù)區(qū)是其中之一。被列入重點(diǎn)治理的葛洲壩庫(kù)區(qū)，包含湖北省宜昌、秭歸、巴東3縣沿江兩岸的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)255個(gè)村，土地面積1 853 km2，水土流失面積916.2 km2，占土地面積的49.4%。1983—1992年10年間，葛洲壩庫(kù)區(qū)以村為單元，抓住糧食、能源和收入三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，山、水、田、林、路統(tǒng)一規(guī)劃，工程措施和植物措施相結(jié)合綜合治理水土流失面積840.5 km2[3]。1993年，第一期工程通過(guò)竣工驗(yàn)收后，又被納入了長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)工程三峽庫(kù)區(qū)繼續(xù)進(jìn)行治理。

(2)長(zhǎng)江上游重點(diǎn)治理。1987年7月，全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組辦公室在北京組織召開了長(zhǎng)江上游水土保持座談會(huì)，會(huì)后向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于將長(zhǎng)江上游列為全國(guó)水土保持重點(diǎn)防治區(qū)的報(bào)告》，建議將金沙江下游及畢節(jié)地區(qū)、隴南地區(qū)(后來(lái)又增加了陜南)、嘉陵江中下游、川東鄂西的三峽庫(kù)區(qū)等水土流失嚴(yán)重的四片，列為第一批治理的重點(diǎn)；建議成立長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)。1988年4月，國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔1988〕66號(hào)文件批準(zhǔn)將長(zhǎng)江上游列為全國(guó)水土保持重點(diǎn)防治區(qū)。1989年1月，國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔1989〕1號(hào)文件對(duì)長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治區(qū)治理問題進(jìn)行了批復(fù)。自此，長(zhǎng)江上游四片水土保持重點(diǎn)防治區(qū)按照長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)批準(zhǔn)的防治規(guī)劃，開始進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟、有組織的綜合防治。20世紀(jì)90年代以后，重點(diǎn)防治區(qū)范圍逐步擴(kuò)大到長(zhǎng)江中游的洞庭湖和鄱陽(yáng)湖水系、丹江口水庫(kù)水源區(qū)及大別山南麓，初步形成了以上游為重點(diǎn)、上中游協(xié)調(diào)推進(jìn)的防治新格局。在這期間，長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)每年召開委員會(huì)會(huì)議，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，抓協(xié)調(diào)，促平衡，制訂相關(guān)辦法和制度；委員會(huì)辦公室每年也召開工作會(huì)議，貫徹落實(shí)委員會(huì)會(huì)議確定的事項(xiàng)，并督促檢查。這套組織領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)制，為搞好重點(diǎn)防治工作提供了有力保障。到2008年底，長(zhǎng)江上中游水土保持重點(diǎn)防治工程(簡(jiǎn)稱 “長(zhǎng)治”工程，下同)已連續(xù)開展了7期重點(diǎn)防治，取得了令人矚目的成就。治理區(qū)涉及川、云、貴、渝、甘、陜、鄂、湘、贛、豫等10省(市)200多個(gè)縣(區(qū)、市)，累計(jì)治理了5 462條小流域，治理水土流失面積9.62萬(wàn)km2[3]。

1.2 長(zhǎng)江上游水土流失重點(diǎn)治理成效

(1)水土流失面積由增到減，實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立以來(lái)，在國(guó)家的高度重視和大力支持下，經(jīng)過(guò)連續(xù)治理，到2018年底長(zhǎng)江上游水土流失面積由20世紀(jì)80年代中期的35.2萬(wàn)km2，逐步下降到2011年的25.38萬(wàn)km2、2018年的22.86萬(wàn)km2，水土流失減幅達(dá)到35.06%[4]。水土流失嚴(yán)重、生態(tài)惡化的局面得到徹底扭轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了水土流失面積由增到減、生態(tài)環(huán)境總體向好的歷史性轉(zhuǎn)變。

(2)流域人為水土流失逐步得到有效控制。在國(guó)家的重視和有關(guān)部門的強(qiáng)力推進(jìn)下，流域水土保持工作逐步從重點(diǎn)治理、監(jiān)督管理“兩手抓、兩手都要硬”轉(zhuǎn)變到以防為主、強(qiáng)化監(jiān)管；圍繞生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告制度和“三同時(shí)”制度的落實(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，從源頭上、制度上控制和預(yù)防生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可能造成的人為水土流失。凡是認(rèn)真實(shí)施水土保持方案的項(xiàng)目，攔渣率在95%以上，植被恢復(fù)系數(shù)、擾動(dòng)土地治理率均在90%以上，有效地控制了人為水土流失，減輕了河道淤積，保障了防洪安全。

(3)治理區(qū)人民群眾生活發(fā)生滄桑巨變，社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。長(zhǎng)江上游的水土流失治理最初是以單純治理水土流失為目的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水土保持也逐步轉(zhuǎn)變到了治理與開發(fā)并重。水土保持立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，把農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收放在最突出位置，通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，因地制宜建成了一大批梯田和塘堰、谷坊、渠系等小型水利水保工程，有效改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；在綜合治理水土流失的同時(shí)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果和特色產(chǎn)業(yè)，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”。凡是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)治理的區(qū)域，人均基本農(nóng)田增加133～200 m2，人均產(chǎn)糧由383 kg提高到495 kg，增長(zhǎng)29.2%，穩(wěn)定解決了群眾的糧食自給問題；治理區(qū)人均純收入普遍比未治理區(qū)高出30%～50%；許多昔日的荒山禿嶺、不毛之地，如今已是滿目青山、花果滿園，原來(lái)封閉、落后、荒涼的農(nóng)村，呈現(xiàn)出山清水秀、林茂糧豐、安居樂業(yè)的繁榮景象。

(4)治理區(qū)生態(tài)環(huán)境顯著改善。水土保持工程建設(shè)堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧?，山水田林路全面?guī)劃、綜合治理。從山頂?shù)缴侥_涵養(yǎng)了水，保住了土，增加了植被，實(shí)現(xiàn)了糧田下川、林草上山，泥不出溝、水不亂流，基本形成了“山頂松柏翠綠，山腰林果飄香，緩坡梯田纏繞，山腳覆膜建棚，河畔路旁綠化，溝道蓄水?dāng)r沙”的水土流失綜合防護(hù)體系。經(jīng)過(guò)治理的小流域水土流失治理程度達(dá)到70%以上，治理區(qū)不僅水土流失面積減少，而且流失強(qiáng)度降低，尤其是強(qiáng)度以上水土流失的比例大幅度減少，由治理前的40%下降到27.6%，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)水源、固持土壤、抵御水旱災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)。

2 長(zhǎng)江上游水土流失重點(diǎn)治理的技術(shù)路線與模式

2.1 治理技術(shù)路線

長(zhǎng)江上游山高坡陡，降雨量大，坡耕地多，貧困人口多，坡面徑流是長(zhǎng)江上游水土流失的主導(dǎo)因素。多年的小流域試點(diǎn)治理和重點(diǎn)治理經(jīng)驗(yàn)表明，要預(yù)防和治理水土流失，必須以調(diào)控坡面徑流為核心，做到“水不亂流、泥不下山”。一是通過(guò)調(diào)控工程，疏導(dǎo)、分流、攔蓄、排走坡面徑流，同時(shí)要削弱坡面徑流的動(dòng)力，讓坡面徑流有序流動(dòng)；二是采取保土耕作和植物等措施增加地面粗糙度和覆蓋，提高坡面徑流就地入滲率[3]。因此，長(zhǎng)江上游水土流失重點(diǎn)治理的技術(shù)路線是：以大流域?yàn)橐劳?，以縣為單位，以小流域?yàn)閱卧?，突出重點(diǎn)，工程措施、植物措施和農(nóng)耕措施相結(jié)合，山水田林路綜合治理；以坡耕地治理為突破口，以坡面徑流調(diào)控為主線，建設(shè)基本農(nóng)田，并配套小型水利水保工程，搶救和保護(hù)寶貴的耕地資源，大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；因地制宜種植經(jīng)濟(jì)林，發(fā)展水土保持產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入；采取工程整地營(yíng)造水土保持林草，配合實(shí)施封禁管護(hù)措施，加快植被恢復(fù)，改善生態(tài)環(huán)境。

2.2 治理模式

20年“長(zhǎng)治”工程建設(shè)，不僅探索出了一套具有長(zhǎng)江流域特色的水土保持技術(shù)路線，而且根據(jù)“長(zhǎng)治”工程各類型區(qū)不同的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，形成了不同的治理開發(fā)模式[3]。

(1)徑流調(diào)蓄型治理開發(fā)模式。該模式主要是在改造坡耕地的同時(shí)，建設(shè)完善的蓄引排結(jié)合的坡面徑流調(diào)控工程體系，是長(zhǎng)江上游乃至全流域普遍推行的一種治理開發(fā)模式。這一模式起源于嘉陵江中下游地區(qū)，水土保持工作者針對(duì)人口密度大、墾殖指數(shù)高的特點(diǎn)，在改造坡耕地時(shí)，首創(chuàng)了“坡面水系”工程，將排洪溝、蓄水池、水窖、沉沙凼、灌溉渠、作業(yè)路一體化配置，建設(shè)蓄引排相結(jié)合的坡面徑流調(diào)控工程格局，既可防控汛期強(qiáng)降雨徑流的沖刷，又可攔蓄一定的坡面徑流并使其變?yōu)榭衫玫乃Y源，為基本農(nóng)田和發(fā)展經(jīng)果林提供灌溉水源并提高其抵御自然災(zāi)害的能力，實(shí)現(xiàn)糧經(jīng)作物穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。

(2)立體型治理開發(fā)模式。主要是在光熱資源優(yōu)勢(shì)明顯的金沙江下游等地區(qū)，通過(guò)“山上封治、溝谷攔蓄、山下開發(fā)、能源配套”的途徑，合理調(diào)蓄利用坡面徑流，加速植被建設(shè)，建立水土保持綜合防護(hù)體系；坡耕地的改造利用，主要是利用梯田種植高附加值的熱帶亞熱帶水果、精品反季節(jié)蔬菜和花卉等，并配套蓄水池、路、溝渠；荒山荒坡采取工程整地，草灌喬相結(jié)合，營(yíng)造水土保持林；溝谷布置攔沙壩、谷坊；配套建設(shè)沼氣池，以煤、電代柴，解決農(nóng)村生活能源；強(qiáng)化河谷地帶沖積扇和臺(tái)坪地的治理開發(fā)，大力種植經(jīng)濟(jì)作物和經(jīng)果林，建立水土保持產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)，培植以藍(lán)桉、黑荊、蘋果、甘蔗、石榴為主的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富。

(3)搶救土地資源型治理開發(fā)模式。在貴州等石漠化嚴(yán)重及山高坡陡的地區(qū)，突出坡改梯工程建設(shè)，確保人均0.07 hm2基本農(nóng)田，促進(jìn)大面積陡坡耕地的退耕還林，有效保護(hù)土地資源；對(duì)中度以上石漠化地區(qū)，除了加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，對(duì)疏林荒山，以封禁為主，輔以人工補(bǔ)植，充分發(fā)揮生態(tài)自然修復(fù)能力；對(duì)潛在石漠化地區(qū)，大面積種植水土保持林，增加地面覆蓋，防控水土流失。而從石漠化區(qū)地形上講，山坡中部發(fā)展經(jīng)果林和種草養(yǎng)畜，在經(jīng)果林區(qū)修建機(jī)耕道和坡面水系工程，實(shí)施林下種草、種菜，通過(guò)林草間作、草畜配套發(fā)展，增加收入；山坡下部以坡耕地治理為主，建設(shè)基本農(nóng)田，解決糧食自給。

(4)發(fā)展山地水土保持經(jīng)濟(jì)的治理開發(fā)模式。該模式以治理山區(qū)陡坡劣地，發(fā)展小流域經(jīng)濟(jì)，提高人口環(huán)境容量為主。三峽庫(kù)區(qū)山高坡陡，人多地少，谷地及平地被庫(kù)水淹沒，人均基本農(nóng)田不足0.033 hm2，陡坡耕地水土流失嚴(yán)重，人口環(huán)境容量小?；诖?，在治理過(guò)程中，因地制宜實(shí)施坡改梯工程，增加高質(zhì)量的基本農(nóng)田，提高糧食產(chǎn)量或培育、種植附加值高、有特色的經(jīng)濟(jì)林果；在荒山荒坡大力營(yíng)造水土保持林，并推廣植物籬、植物護(hù)埂等措施，提高林草覆蓋率，減少入庫(kù)泥沙，控制面源污染，保護(hù)三峽水庫(kù)水質(zhì)。再就是在紫色土區(qū)，通過(guò)強(qiáng)化紫色砂頁(yè)巖陡坡地的改良和利用，采用“植物籬”“植物地埂”，發(fā)展經(jīng)果林，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，引進(jìn)甜柿、梨、棗、柑橘等名優(yōu)品種，發(fā)展水土保持產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，提高人口環(huán)境容量，改善生態(tài)環(huán)境。

(5)“四荒”保護(hù)型治理開發(fā)模式。長(zhǎng)江上游干支流區(qū)內(nèi)有不少“四荒”地可利用，特別是陜南隴南地區(qū)“四荒”資源尤為豐富，加強(qiáng)“四荒”資源開發(fā)利用，變資源優(yōu)勢(shì)為商品優(yōu)勢(shì)十分重要。主要模式是配套坡面徑流調(diào)蓄工程，大力發(fā)展小流域經(jīng)濟(jì)，建立多功能、高效益的水土保持產(chǎn)業(yè)化綜合治理開發(fā)區(qū)，加速農(nóng)民脫貧致富；修建沼氣池，推廣“豬—沼—果”模式，既解決農(nóng)民燃料問題，有效保護(hù)了山地植被，又發(fā)展小流域經(jīng)濟(jì)，改善人居環(huán)境。

(6)城郊型治理開發(fā)模式。在城鎮(zhèn)周邊水土流失嚴(yán)重的重點(diǎn)治理小流域，充分發(fā)揮中心城鎮(zhèn)附近的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)綜合治理開發(fā)，發(fā)展市場(chǎng)需要的名、優(yōu)、特、新等農(nóng)、林產(chǎn)品，大力發(fā)展小流域經(jīng)濟(jì)，同時(shí)建設(shè)良好的人居環(huán)境，為城鎮(zhèn)群眾提供采摘和旅游觀光場(chǎng)所，促進(jìn)農(nóng)民增收致富。

3 當(dāng)前重點(diǎn)治理存在的主要問題和薄弱環(huán)節(jié)

雖然長(zhǎng)江上游的水土流失重點(diǎn)治理取得了前所未有的成效，積累了一套具有長(zhǎng)江流域特色的治理技術(shù)路線和模式，但當(dāng)前依然存在著明顯的短板和薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)水土保持生態(tài)文明建設(shè)有著極大制約。

3.1 聚焦不夠，治理區(qū)域重點(diǎn)不突出

2007年之后，隨著“長(zhǎng)治”工程的解捆，水土保持項(xiàng)目和投資安排直接下放到省級(jí)，《長(zhǎng)江上游重點(diǎn)水土流失區(qū)治理工程可行性研究報(bào)告》失去了應(yīng)有的地位和指導(dǎo)作用，各地自行安排重點(diǎn)治理工程，相繼出現(xiàn)了“重點(diǎn)治理不重點(diǎn)”“流失嚴(yán)重不治理”等亂象，項(xiàng)目大多安排到了非流失嚴(yán)重地區(qū)?！度珖?guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》批復(fù)實(shí)施后，這一問題依然突出，各地安排的項(xiàng)目有很大一部分仍然沒有安排在國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)和預(yù)防區(qū)之內(nèi)。根據(jù)長(zhǎng)江委水土保持局對(duì)長(zhǎng)江上游8個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)2016—2018三年國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)和預(yù)防區(qū)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)[5]，國(guó)家共安排重點(diǎn)工程項(xiàng)目573個(gè)，總投資42.65億元，但各省安排在重點(diǎn)治理區(qū)和預(yù)防區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”)內(nèi)的項(xiàng)目?jī)H有390個(gè)，投資29.58億元，“兩區(qū)”內(nèi)項(xiàng)目與資金分別占總項(xiàng)目和總資金的68.06%和69.36%，“兩區(qū)”外項(xiàng)目與資金占比高達(dá)31.94%與30.64%。有的省重點(diǎn)項(xiàng)目安排在“兩區(qū)”的比例不足50%，有的省在重點(diǎn)治理區(qū)安排的項(xiàng)目為零。把項(xiàng)目布局在水土流失輕微的區(qū)域，水土保持措施布局針對(duì)性不強(qiáng)，嚴(yán)重不符合《全國(guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》中提出的“充分考慮水土流失現(xiàn)狀和防治需求，在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)、分期分步實(shí)施”的原則。

3.2 投資不足，治理速度極為緩慢

以金沙江下游國(guó)家水土流失重點(diǎn)治理區(qū)為例，1989—2007年金沙江下游地區(qū)實(shí)施“長(zhǎng)治”工程期間，是水土流失治理力度最大、治理速度最快的時(shí)期，第一至七期小流域綜合治理工程完成總投資28.86億元，共治理水土流失面積1.96萬(wàn)km2，年均治理水土流失面積達(dá)1 010 km2?！伴L(zhǎng)治”工程解捆后，金沙江下游地區(qū)水土流失治理投資減少，治理速度明顯放緩，2008—2018年金沙江下游水土流失重點(diǎn)治理區(qū)完成投資7.38億元，共治理水土流失面積1 894.56 km2，年均治理水土流失面積只有189 km2。金沙江下游國(guó)家級(jí)重點(diǎn)防治區(qū)目前仍有水土流失面積3.04萬(wàn)km2，占土地總面積的33.39%，既是長(zhǎng)江上游水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，也是長(zhǎng)江流域水土保持最突出的一塊短板，目前的投入標(biāo)準(zhǔn)和治理速度難以適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的要求。按目前年均治理189 km2的重點(diǎn)治理進(jìn)度，要全面治理一遍金沙江下游地區(qū)的水土流失還需要150余年，水土保持工作任重道遠(yuǎn)[6]。

3.3 科研滯后，科學(xué)治理能力不強(qiáng)

科學(xué)研究是開展治理工作的基礎(chǔ)。在“長(zhǎng)治”工程實(shí)施期間，長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)辦公室統(tǒng)籌安排過(guò)兩個(gè)科學(xué)研究五年計(jì)劃，開展了近百項(xiàng)針對(duì)治理實(shí)際的科研課題，相繼有《長(zhǎng)江流域水土保持技術(shù)手冊(cè)》《長(zhǎng)江流域水土保持小型水利水保工程設(shè)計(jì)手冊(cè)》《長(zhǎng)江上游滑坡泥石流監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)手冊(cè)》等成果問世[7]，有效地解決了治理中遇到的一些實(shí)際問題，促進(jìn)了水土流失治理。但近些年來(lái)，在水土流失治理的科研方面投入少、差距大。一是對(duì)新形勢(shì)下水土流失治理思路的調(diào)整研究不夠，依然是用過(guò)去的老辦法來(lái)應(yīng)對(duì)新時(shí)期的治理需求；二是對(duì)一些流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)的特殊水土保持措施研究不夠，治理的成效不明顯；三是治理措施布局沒有針對(duì)水土流失地塊“對(duì)癥下藥”，一些地區(qū)治溝不治坡，只注重溝道攔蓄，不注重坡面治理，未從源頭上治理水土流失；四是有的地方采取的治理措施與環(huán)境保護(hù)的要求差距較大，如在治溝中大量采用漿砌石，缺少生態(tài)保護(hù)措施。

3.4 手段落后，防治管理水平不高

面對(duì)快速發(fā)展的現(xiàn)代化手段和社會(huì)信息化要求，水土保持行業(yè)的管理工作顯得有些滯后。一是過(guò)去在縣級(jí)層面管理有效的縣級(jí)水土保持委員會(huì)逐步失去作用，整合發(fā)改、財(cái)政、水利、自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等生態(tài)環(huán)境建設(shè)力量、資金治理水土流失的局面不復(fù)存在，不能形成水土流失綜合治理的工作合力。二是水土保持專職機(jī)構(gòu)和人員嚴(yán)重不足，許多地方撤銷了水土保持機(jī)構(gòu)，水土保持工作由兼職人員負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)不熟，能力不夠，難以承接“放管服”改革后大量項(xiàng)目下放的繁重管理任務(wù)，疲于應(yīng)付。三是監(jiān)測(cè)能力不夠，不能及時(shí)有效地監(jiān)測(cè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失動(dòng)態(tài)情況，面上水土保持監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性不夠，不能真實(shí)反映各地的水土流失現(xiàn)狀，為監(jiān)管帶來(lái)不利影響。四是日常監(jiān)管的信息化水平不高，新技術(shù)應(yīng)用少，信息填報(bào)、材料上報(bào)、分析研究、跟蹤服務(wù)等都不適應(yīng)現(xiàn)代管理要求。

4 對(duì)新時(shí)期長(zhǎng)江上游水土流失重點(diǎn)治理的思考

4.1 做好頂層設(shè)計(jì)，聚焦重點(diǎn)地區(qū)治理

要根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的戰(zhàn)略部署，凝聚力量，發(fā)揮好各有關(guān)部門的作用，做好長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治的頂層設(shè)計(jì)。首先要以習(xí)近平總書記“要把實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程作為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展項(xiàng)目的優(yōu)先選項(xiàng)，實(shí)施好水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理”指示精神為指導(dǎo)，調(diào)整規(guī)劃思路，明確長(zhǎng)江上游水土保持目標(biāo)。其次在防治布局上，既要治理水土流失，更要全面服務(wù)和助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，特別是要服務(wù)于長(zhǎng)江上游原有貧困縣尤其是藏區(qū)、涼山州彝族聚居區(qū)等地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固和提升；既要開展對(duì)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)的治理，也要兼顧對(duì)重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)的生態(tài)修復(fù)；既要重點(diǎn)突出對(duì)金沙江下游、嘉陵江上游等水土流失嚴(yán)重地區(qū)的治理，也要兼顧對(duì)長(zhǎng)江源頭、三峽庫(kù)區(qū)等重要源頭區(qū)、水源區(qū)的水土流失治理；既要注重自然修復(fù)，也要將坡耕地水土流失治理作為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重大工程優(yōu)先項(xiàng)目，作為水土流失治理的突破口。

4.2 提高投資標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)嚴(yán)重流失區(qū)的重點(diǎn)治理投入

長(zhǎng)江上游的水土流失治理發(fā)展到現(xiàn)在，進(jìn)入到了一個(gè)“肯硬骨頭”和投入增大的新階段。這就需要繼續(xù)得到國(guó)家的大力支持，發(fā)揮中央投資的主力軍作用，做好引領(lǐng)示范。建議國(guó)家提高投資標(biāo)準(zhǔn)，把水土流失治理作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重大工程優(yōu)先項(xiàng)目，盡快補(bǔ)齊水土保持這塊短板。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府責(zé)無(wú)旁貸，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第六十一條第一款明確規(guī)定“長(zhǎng)江流域水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，防治水土流失”。我們要?jiǎng)?chuàng)新水土保持工作投入政策體制機(jī)制，探索項(xiàng)目資金打捆整合、引進(jìn)社會(huì)資本等政策措施，積極“推動(dòng)長(zhǎng)江、黃河等重要流域建立全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，鼓勵(lì)和吸收更多的社會(huì)資金進(jìn)入水土流失重點(diǎn)治理領(lǐng)域。

4.3 注重科學(xué)，高質(zhì)量治理水土流失

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要“科學(xué)推進(jìn)水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理”。一是在指導(dǎo)思想上要科學(xué)。《長(zhǎng)江保護(hù)法》第五十二條明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工治理相結(jié)合的系統(tǒng)治理。第六十一條第一款規(guī)定：生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的水土流失地塊，以自然恢復(fù)為主，按照規(guī)定有計(jì)劃實(shí)施退耕還林還草還濕。要搞大保護(hù)，不搞大治理。這應(yīng)當(dāng)是新時(shí)期長(zhǎng)江上游水土保持的指導(dǎo)思想！二是在技術(shù)路線上要科學(xué)。要堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)治理、綜合治理，將水土流失科學(xué)治理與推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足深度融合。三是在具體措施配置上要科學(xué)。要注重科學(xué)研究，因地制宜，既要注重坡面水土流失治理，將坡耕地水土流失治理作為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重大工程優(yōu)先項(xiàng)目，也要在堅(jiān)持自然修復(fù)為主的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持治溝與治坡相結(jié)合，探索合理配置各類綜合治理措施的方法、途徑，大力推行生態(tài)治理，高質(zhì)量治理水土流失。

4.4 強(qiáng)化管理，有效提升水土流失治理成效

管理是提升治理成效的主要途徑，要多方面、多層次不斷強(qiáng)化對(duì)水土保持的管理。首先要貫徹《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《長(zhǎng)江保護(hù)法》，落實(shí)各級(jí)政府的水土流失防治主體責(zé)任，將水土保持工作納入各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮地方各級(jí)水土保持委員會(huì)作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水土保持工作，對(duì)水土保持規(guī)劃確定的任務(wù)，安排專項(xiàng)資金，并組織實(shí)施。二是要真正把實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度落到實(shí)處，確定好年度水土保持目標(biāo)，落實(shí)好各有關(guān)部門的水土保持責(zé)任；上一級(jí)政府和業(yè)務(wù)主管部門要做好對(duì)下一級(jí)政府和業(yè)務(wù)主管部門的考核和履職督查；下一級(jí)政府要定期向本級(jí)人大和上一級(jí)政府報(bào)告水土保持工作。三是要提升水土保持監(jiān)測(cè)等信息化支撐能力。定期開展水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，精準(zhǔn)掌握本地水土流失動(dòng)態(tài)變化和水土保持情況，定期向社會(huì)公告水土保持狀況；努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息化監(jiān)管全覆蓋，掌握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，提升水土保持監(jiān)管能力，為目標(biāo)責(zé)任制考核與水土流失治理項(xiàng)目評(píng)價(jià)提供依據(jù)，為水土保持管理工作提供有力支撐。四是強(qiáng)化自身能力建設(shè)，著力提升監(jiān)管和服務(wù)能力、水平。完善水土保持機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)基層水土保持隊(duì)伍的培訓(xùn)，用新時(shí)代生態(tài)文明思想建設(shè)新階段的水土保持隊(duì)伍，提高服務(wù)水平，提升管理能力。