張 展，劉金鵬

(1.黃河水文水資源科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003；2.甘肅省科學(xué)院 地質(zhì)自然災(zāi)害防治研究所，甘肅 蘭州 730000)

《中華人民共和國水土保持法》第二十六條明確規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)”。根據(jù)2017年12月22日中華人民共和國水利部令第49號(hào)《水利部關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》，第二次修改的《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》第二條強(qiáng)調(diào)，“凡從事有可能造成水土流失的開發(fā)建設(shè)單位和個(gè)人，必須編報(bào)水土保持方案。其中，審批制項(xiàng)目，在報(bào)送可行性研究報(bào)告前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)；核準(zhǔn)制項(xiàng)目，在提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)；備案制項(xiàng)目，在辦理備案手續(xù)后、項(xiàng)目開工前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)。經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案應(yīng)當(dāng)納入下階段設(shè)計(jì)文件中”；第七條更加明確，“水土保持方案經(jīng)過水行政主管部門審查批準(zhǔn)，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目方可開工建設(shè)”。在上述法律法規(guī)的約束下，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目依法編報(bào)水土保持方案越來越規(guī)范，為我國生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展起到了顯著支撐作用。但對(duì)于一些已建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，尤其是一些礦山企業(yè)，由于其建設(shè)年代久遠(yuǎn)、開采歷史長(zhǎng)，在后期開采過程中停產(chǎn)、再產(chǎn)，以及在原來規(guī)?；A(chǔ)上改建、擴(kuò)建等客觀原因的存在，因此要準(zhǔn)確進(jìn)行水土保持方案編制工作難度較大?；诖朔N情況，筆者結(jié)合甘肅某礦山企業(yè)的實(shí)際現(xiàn)狀就如何做好已建礦山項(xiàng)目的水土保持方案編制進(jìn)行研究和探討，以期為相關(guān)從業(yè)人員提供科學(xué)的指導(dǎo)。

1 項(xiàng)目背景

甘肅某礦山企業(yè)選礦廠第二尾礦庫(以下簡(jiǎn)稱“第二尾礦庫”)于1974年7月至1976年7月完成初級(jí)壩建設(shè)，1982年3月正式投入使用。實(shí)際運(yùn)營27年后，于2009年被列入中央下放地方政策性關(guān)閉破產(chǎn)有色金屬礦山尾礦庫。后期，企業(yè)經(jīng)上市重組后，為了可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，委托相關(guān)單位對(duì)尾礦庫進(jìn)行了安全評(píng)價(jià)，經(jīng)相關(guān)部門組織專家技術(shù)論證后，于2017年5月至2018年10月完成該尾礦庫加固維修建設(shè)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論，第二尾礦庫設(shè)計(jì)安全服務(wù)年限直至2029年。

根據(jù)調(diào)查，自第二尾礦庫運(yùn)行以來，1984年7月至2005年10月期間共完成5次堆積壩建設(shè)，2009年10月至2010年9月完成第一次維修加固建設(shè)，2017年5月至2018年10月完成該尾礦庫第二次維修加固建設(shè)。截至目前，該尾礦庫未進(jìn)行相關(guān)水土保持方案編制工作。2021年1月，企業(yè)委托相關(guān)單位進(jìn)行第二尾礦庫水土保持方案編制工作(以下簡(jiǎn)稱“方案編制”)。

2 方案編制面臨的問題

水土保持方案編制一般是結(jié)合主體工程可行性研究報(bào)告完成的。對(duì)于已建項(xiàng)目要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀，在分析現(xiàn)有水土保持措施體系的基礎(chǔ)上，針對(duì)已實(shí)施的措施進(jìn)行補(bǔ)充和完善。本項(xiàng)目在建設(shè)初期至現(xiàn)在歷經(jīng)數(shù)次建設(shè)，且未到閉庫階段。因此，首先面臨的問題是方案編制的依托項(xiàng)目是什么。其次，根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)，水土流失防治責(zé)任范圍是指生產(chǎn)建設(shè)單位依法應(yīng)承擔(dān)水土流失防治義務(wù)的區(qū)域，包括項(xiàng)目征地、占地、使用及管轄的土地等。對(duì)于該項(xiàng)目，前期未進(jìn)行任何水土保持方案編制或水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作。因此，如何確定水土流失防治責(zé)任范圍是方案編制面臨的第二個(gè)問題。再次，項(xiàng)目建設(shè)年限是指項(xiàng)目從施工準(zhǔn)備期開始直至項(xiàng)目建設(shè)完工，設(shè)計(jì)水平年為建設(shè)完成當(dāng)年或下一年。對(duì)于該項(xiàng)目，初級(jí)壩建設(shè)時(shí)間、歷次堆積壩建設(shè)時(shí)間，以及兩次維修加固建設(shè)期時(shí)間跨度均較大，要分析和補(bǔ)充完善建設(shè)期間相關(guān)水土保持措施就要確定準(zhǔn)確的建設(shè)時(shí)間和設(shè)計(jì)水平年，如何確定這兩項(xiàng)是方案編制面臨的第三個(gè)問題。最后，水土保持補(bǔ)償費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)自水土保持法頒布實(shí)施以來，經(jīng)歷了3次修訂，分別為1995、2014和2017年。對(duì)于該項(xiàng)目哪些范圍屬于應(yīng)征收區(qū)域，哪些范圍不屬于征收區(qū)域及征收標(biāo)準(zhǔn)如何取值是方案編制面臨的第四個(gè)問題。

有關(guān)方案編制涉及的其他內(nèi)容均可以按照其他一般生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行確定。對(duì)于本項(xiàng)目而言，由于項(xiàng)目建設(shè)性質(zhì)的特殊性，弄清上述四個(gè)問題是方案編制的關(guān)鍵。

3 解決辦法的思考

3.1 方案編制的依托項(xiàng)目

該項(xiàng)目自建設(shè)至今總共完成了8次建設(shè)任務(wù)，從基建規(guī)模分析，第一次建設(shè)階段(初級(jí)壩建設(shè))基本形成了后期尾礦庫的正常運(yùn)行體系和建構(gòu)筑物(設(shè)備)配置，后期其他項(xiàng)目建設(shè)均是在第一次建設(shè)基礎(chǔ)上加高壩體或者維修加固，變化較大的占地范圍就是尾礦庫區(qū)。但后期各階段工程的建設(shè)，對(duì)第一次建設(shè)階段(或者后期建設(shè)對(duì)前一次建設(shè))具有水土保持功能的措施(尤其是已經(jīng)穩(wěn)定的擾動(dòng)土地整治面)產(chǎn)生的影響基本上是二次(甚至多次)擾動(dòng)破壞，也是水土流失產(chǎn)生的主要環(huán)節(jié)。因此，方案編制的依托項(xiàng)目應(yīng)該是距離現(xiàn)狀時(shí)間最近且改建或擴(kuò)建活動(dòng)對(duì)尾礦庫影響范圍較大的項(xiàng)目。綜合分析，以2018年5—10月完成的維修加固工程為依托工程，基于歷史資料調(diào)查對(duì)第二尾礦庫水土流失狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)、對(duì)現(xiàn)狀水土保持措施進(jìn)行分析，并基于分析評(píng)價(jià)結(jié)論補(bǔ)充相關(guān)水土保持措施是全面完成本項(xiàng)目水土保持方案編制的基礎(chǔ)條件。

3.2 防治責(zé)任范圍的確定

對(duì)于已建項(xiàng)目，在現(xiàn)狀調(diào)查和相關(guān)立項(xiàng)文件批復(fù)占地的基礎(chǔ)上，首先要確定前期是否有水土保持方案編制或水土保持設(shè)施驗(yàn)收情況。對(duì)于已經(jīng)水行政主管部門驗(yàn)收的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目防治責(zé)任范圍，視其是否就本次依托項(xiàng)目有重復(fù)擾動(dòng)的情況而定：如無擾動(dòng)則將其作為已完成驗(yàn)收項(xiàng)目不再列入本次水土流失防治責(zé)任范圍；如有擾動(dòng)則將本次建設(shè)擾動(dòng)范圍納入本次水土流失防治責(zé)任范圍。因此，針對(duì)第二尾礦庫項(xiàng)目，由于前期未進(jìn)行任何水土保持方案編制工作或水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作，本次方案編制依據(jù)調(diào)查結(jié)果將項(xiàng)目所有擾動(dòng)占地全部納入水土流失防治責(zé)任范圍。

3.3 建設(shè)時(shí)間的確定

對(duì)于已建建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)時(shí)間要根據(jù)歷史資料調(diào)查分析得到，并且初次建設(shè)至現(xiàn)狀，每一次改建或擴(kuò)建活動(dòng)都要調(diào)查清楚其建設(shè)時(shí)間段，這對(duì)方案編制中準(zhǔn)確預(yù)測(cè)建設(shè)期水土流失量，確定水土流失重點(diǎn)時(shí)段有著重要的意義。根據(jù)調(diào)查，本項(xiàng)目初級(jí)壩建設(shè)時(shí)間為1974年7月至1976年7月，歷時(shí)24個(gè)月；第一次堆積壩建設(shè)時(shí)間為1984年7月至1984年10月，歷時(shí)4個(gè)月；第二次堆積壩建設(shè)時(shí)間為1990年8月至1990年11月，歷時(shí)4個(gè)月；第三次堆積壩建設(shè)時(shí)間為1996年6月至1996年9月，歷時(shí)4個(gè)月；第四次堆積壩建設(shè)時(shí)間為2000年4月至2000年11月，歷時(shí)8個(gè)月；第五次堆積壩建設(shè)時(shí)間為2005年4月至2005年10月，歷時(shí)7個(gè)月；第一次維修加固時(shí)間為2009年10月至2010年9月，歷時(shí)12個(gè)月；第二次維修加固時(shí)間為2017年5月至2018年10月，歷時(shí)18個(gè)月。因此，累計(jì)建設(shè)工期確定為81個(gè)月。鑒于目前已實(shí)施完成的水土保持措施已經(jīng)正常發(fā)揮效益，且計(jì)劃補(bǔ)充的相關(guān)措施多為工程措施，實(shí)施時(shí)間較短，均能在2021年上半年完成。因此，方案編制設(shè)計(jì)水平年確定為2021年。

3.4 水土保持補(bǔ)償費(fèi)的確定

(1)征收標(biāo)準(zhǔn)的確定。由于本項(xiàng)目建設(shè)年代久遠(yuǎn)，水土保持補(bǔ)償費(fèi)按照各階段建設(shè)期間占地?cái)_動(dòng)面積依據(jù)當(dāng)時(shí)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在1995年9月1日《甘肅省水土流失危害補(bǔ)償費(fèi)、防治費(fèi)征收、使用和管理辦法》(甘水保發(fā)〔1995〕11號(hào))出臺(tái)前，不計(jì)列相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用。其他各建設(shè)階段征收標(biāo)準(zhǔn)分別為：1995年9月1日至2014年9月1日，征收標(biāo)準(zhǔn)按照《甘肅省水土流失危害補(bǔ)償費(fèi)、防治費(fèi)征收、使用和管理辦法》(甘水保發(fā)〔1995〕11號(hào))規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，按每平方米0.5元計(jì)列；2014年9月1日至2017年7月1日，征收標(biāo)準(zhǔn)按照《甘肅省發(fā)展改革委員會(huì) 甘肅省財(cái)政廳 甘肅省水利廳關(guān)于水土保持補(bǔ)償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》(甘發(fā)改收費(fèi)〔2014〕1198號(hào))規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，按每平方米2.0元計(jì)列；2017年7月1日至今，征收標(biāo)準(zhǔn)按照《甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì) 甘肅省財(cái)政廳 甘肅省水利廳關(guān)于制定水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》(甘發(fā)改收費(fèi)〔2017〕590號(hào))執(zhí)行，按每平方米1.4元計(jì)列。

(2)征收范圍的確定。從最初的征收管理辦法(1995年)直到現(xiàn)在，一般性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期間水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收范圍基本是按照破壞水土保持設(shè)施面積(2017年明確為工程征占地范圍)為計(jì)算基礎(chǔ)。對(duì)于一些改擴(kuò)建項(xiàng)目，征收范圍為改擴(kuò)建時(shí)占地范圍(基本屬于二次或多次擾動(dòng)范圍)。另外，本尾礦庫完全閉庫還有9.0年，屆時(shí)庫區(qū)面積將進(jìn)一步發(fā)生變化，建議單獨(dú)針對(duì)閉庫工程進(jìn)行水土保持方案編制，并布設(shè)庫區(qū)水土保持防治措施。因此，本次第二尾礦庫水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收范圍應(yīng)該為1995年9月1日開始起，扣除庫區(qū)面積后的其他區(qū)域歷次累計(jì)建設(shè)擾動(dòng)面積，這個(gè)面積應(yīng)該大于現(xiàn)狀占地面積。

4 結(jié)論與探討

4.1 結(jié) 論

(1)已建礦山水土保持方案編制內(nèi)容和程序與其他方案是一致的，區(qū)別在于方案的側(cè)重點(diǎn)是基于已實(shí)施的主體工程和水土保持措施進(jìn)行分析和論證。如何準(zhǔn)確、客觀反映方案編制的內(nèi)涵要求，必須解決好幾個(gè)問題：一是依托工程、二是防治責(zé)任范圍、三是建設(shè)時(shí)間、四是水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍，這些問題是影響其他編制內(nèi)容的關(guān)鍵所在。

(2)通過方案編制實(shí)例，利用前述討論的解決方法，得到第二尾礦庫幾個(gè)關(guān)鍵問題的分析結(jié)果。從結(jié)果分析可知，對(duì)于前期未進(jìn)行任何方案編制和水土保持設(shè)施驗(yàn)收的已建項(xiàng)目，其水土流失防治責(zé)任范圍應(yīng)為現(xiàn)狀征占地范圍；建設(shè)期應(yīng)為歷次建設(shè)時(shí)間的累計(jì)值；水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為對(duì)應(yīng)歷史階段的征占地范圍和費(fèi)用執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 探 討

(1)已建項(xiàng)目水土保持方案編制依托工程的確定在實(shí)際執(zhí)行中是較為困難的。雖然本次研究確定了依托工程，但對(duì)于有些項(xiàng)目，主體工程實(shí)施年代更為久遠(yuǎn)，資料收集十分困難。建議在該類項(xiàng)目編制水土保持方案時(shí)取消依托工程，就依據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查分析，補(bǔ)充和完善現(xiàn)狀水土保持措施體系。

(2)已建項(xiàng)目水土保持方案編制屬于補(bǔ)充報(bào)告類型。關(guān)于方案編制內(nèi)容，《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)沒有明確的規(guī)定，僅在相關(guān)章節(jié)中提出了一些建議。在實(shí)際編制中，對(duì)于某些內(nèi)容可以優(yōu)化，比如水土流失預(yù)測(cè)方面，建議不再進(jìn)行建設(shè)階段的水土流失預(yù)測(cè)，而應(yīng)該強(qiáng)化現(xiàn)狀情況下，在已實(shí)施的水土保持措施體系下對(duì)各防治分區(qū)的現(xiàn)狀水土流失預(yù)測(cè)，從而提出相應(yīng)的防治對(duì)策。

(3)對(duì)于礦山項(xiàng)目，現(xiàn)階段方案編制均為建設(shè)期方案編制，有些方案在編制時(shí)對(duì)尾礦庫閉庫工程進(jìn)行了設(shè)計(jì)。但存在的問題是建設(shè)期結(jié)束水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)，一些水土保持措施尤其是植物措施因未到實(shí)施年限，從而導(dǎo)致水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)設(shè)計(jì)指標(biāo)不能達(dá)標(biāo)，影響正常驗(yàn)收。因此，建議出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，就礦山項(xiàng)目明確方案編制階段、將閉庫工程作為專項(xiàng)進(jìn)行方案編制、庫區(qū)范圍不應(yīng)計(jì)列入建設(shè)階段相關(guān)指標(biāo)計(jì)算之中。