徐 亮

(中國煤炭建設協(xié)會，北京市朝陽區(qū)，100013)

推動煤炭資源開發(fā)與優(yōu)化煤礦開發(fā)布局是保障國家能源安全的重要基礎，是貫徹落實能源革命的戰(zhàn)略要求和實現(xiàn)煤炭工業(yè)高質量發(fā)展的必要條件?！笆奈濉睍r期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要歷史性窗口期，是向建設社會主義現(xiàn)代化強國邁進的攻關期?？茖W研判煤炭行業(yè)發(fā)展趨勢，準確把握煤炭開發(fā)的機遇和挑戰(zhàn)，系統(tǒng)分析煤炭建設行業(yè)發(fā)展思路和實施途徑，對保障國家能源安全具有重要的現(xiàn)實意義。

1 發(fā)展成就

“十三五”以來，煤炭資源開發(fā)和煤礦建設取得明顯成效，全國煤炭資源查明儲量1.71萬億t(截至2018年)，占一次能源資源量的97%?！笆濉逼陂g，煤炭行業(yè)固定資產(chǎn)投資累計完成1.57萬億元，年均投資3 147億元。

1.1 大型煤炭基地產(chǎn)能布局

“十三五”期間，我國煤炭開發(fā)按照“壓縮東部、限制中部和東北、優(yōu)化西部”的總體布局[1]，以大型煤炭基地為重點，統(tǒng)籌資源稟賦、開發(fā)強度、環(huán)境容量、市場區(qū)位和輸送通道等因素，優(yōu)化了區(qū)域開發(fā)布局。其中，魯西、冀中、河南、兩淮基地煤炭開發(fā)規(guī)模逐步壓縮；蒙東(東北)、云貴基地推進了升級改造，區(qū)域保障能力得到提高；晉北、晉中、晉東、寧東基地實施了產(chǎn)能減量置換，穩(wěn)定了開發(fā)強度；陜北、神東、黃隴、新疆基地適度推進有序建設，實現(xiàn)了產(chǎn)能梯級轉移。目前，大型煤炭基地產(chǎn)能占全國煤炭產(chǎn)能(含在建產(chǎn)能)的96%以上，煤炭開發(fā)布局進一步向西北地區(qū)集中，其中，陜西、內蒙古、新疆產(chǎn)能開發(fā)凸顯，2020年晉陜蒙3省(區(qū))原煤產(chǎn)量合計27.9億t，占全國的71.5%。

“十三五”以來，煤炭行業(yè)貫徹落實供給側結構性改革的決策部署，扎實推進化解過剩產(chǎn)能工作，總量性去產(chǎn)能任務全面完成，系統(tǒng)性去產(chǎn)能、結構性優(yōu)產(chǎn)能初顯成效。大型煤炭基地以外資源枯竭、安全風險高、生產(chǎn)成本高、開采難度大以及扭虧無望的落后產(chǎn)能加快退出，其中，福建、江西、湖南、廣西、重慶、四川關閉退出效果明顯。截至2020年底，全國累計退出煤炭落后產(chǎn)能10.5億t/a以上，煤礦數(shù)量減少至4 700處左右。

1.2 煤礦建設項目情況

“十三五”初期，國務院發(fā)布了《關于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出“從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術改造項目和產(chǎn)能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換?！蓖瑫r，為進一步規(guī)范煤礦建設生產(chǎn)秩序，國家能源局完善了煤礦產(chǎn)能登記公告制度，開展了建設煤礦產(chǎn)能公告管理，提出“新增產(chǎn)能的煤炭開發(fā)項目嚴格按照國家關于固定資產(chǎn)投資項目管理有關規(guī)定實行核準管理”，并于2017年首次發(fā)布了在建產(chǎn)能公告。

“十三五”期間，國家發(fā)展改革委、國家能源局核準批復的煤礦項目共有97個(不含調整變更前批復項目)，建設規(guī)模合計4.55億t/a，總投資3 297.35億元(不含礦業(yè)權費用)。其中，2017-2019年主要解決資源枯竭煤礦生產(chǎn)接續(xù)、人員轉移安置問題，從而實施煤炭產(chǎn)能減量置換項目，2019年批復的煤礦項目達到47個，建設產(chǎn)能2.59億t/a；2020年主要為推進新疆、陜北、黃隴大型煤炭基地建設，保障能源穩(wěn)定供應，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，批復項目23個(其中新疆20個)，建設產(chǎn)能4 860萬t/a。

大型現(xiàn)代化煤礦的供應主體地位突出，已建設完成120萬t/a及以上的大型煤礦1 200余處，產(chǎn)能占全國80%以上。其中，千萬噸級煤礦52處，核定生產(chǎn)能力8.21億t/a，約占全國生產(chǎn)煤礦總產(chǎn)能的1/5。

1.3 煤炭建設科技進展

“十三五”期間，煤炭建設領域持續(xù)推進科技創(chuàng)新工作，累計形成了172項工程建設國家標準和78部國家級工法，尤其是大型礦區(qū)規(guī)劃設計理念、千萬噸級礦井建設速度、復雜地質深井開拓技術、特殊鑿井技術等在國內外均處于領先水平[2]。在國家“新基建”戰(zhàn)略和八部委《關于加快煤礦智能化發(fā)展的指導意見》引導下，煤礦智能化建設已經(jīng)從點上突破逐步邁向全面推進，截至2020年底，全國建成煤礦智能化采掘工作面494個、同比增加80%。

2 發(fā)展環(huán)境

我國經(jīng)濟正由高速增長向高質量發(fā)展轉變的階段，供給側結構性改革效果初現(xiàn)，經(jīng)濟結構不斷調整優(yōu)化。煤炭建設行業(yè)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)并存，提升改造舊動能，培育發(fā)展新動能，是煤炭建設企業(yè)順應新發(fā)展理念、推進轉型升級的有利途徑。

2.1 新業(yè)務、新市場

(1)產(chǎn)業(yè)升級衍生新的業(yè)務形態(tài)。國家將根據(jù)礦產(chǎn)資源分布，推進大型煤炭基地和大型現(xiàn)代化煤礦建設，提升優(yōu)質產(chǎn)能比例，實現(xiàn)高效集約化生產(chǎn)。隨著煤炭開發(fā)布局的轉移，內蒙古、新疆地區(qū)開工建設產(chǎn)能較大，由于當?shù)厝狈I(yè)結構和勞務市場的支撐，煤礦項目專業(yè)化服務缺口較大，衍生出煤礦托管新業(yè)態(tài)，并且技術運維市場需求巨大[3]。

(2)新型城鎮(zhèn)化拓展出新的建筑市場。我國城市化率將在2030年達到65%以上，隨著以京津冀一體化、長三角一體化、環(huán)渤海經(jīng)濟圈和粵港澳大灣區(qū)為代表的區(qū)域建設的推進，城鎮(zhèn)化率年均增長約1.1%。國家將統(tǒng)籌城市群建設和城鎮(zhèn)基礎設施提升工程，推行城市綜合管廊和地下管網(wǎng)建設。

2.2 新挑戰(zhàn)、新思路

新形勢下，煤炭建設行業(yè)面臨的新挑戰(zhàn)依然存在。一方面，“十三五”時期以來，受國內經(jīng)濟增速放緩影響，煤炭產(chǎn)能過剩、下游需求不足和環(huán)境資源約束等問題突出，煤炭采選業(yè)固定資產(chǎn)投資逐步放緩。國家將加快推進“碳達峰、碳中和”工作，繼續(xù)實施“控制東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部”的煤炭開發(fā)布局，削減煤炭現(xiàn)有產(chǎn)能，煤礦新建、改擴建項目持續(xù)減少。另一方面，煤礦智能化正是以煤礦“新基建”為基礎，通過構建智能系統(tǒng)和信息基礎設施，實現(xiàn)煤礦開拓、采掘(剝)、運輸、安全監(jiān)控等過程的智能化運行。5G、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術在煤礦應用所必需進行的數(shù)字基礎設施建設，將成為傳統(tǒng)礦建技術創(chuàng)新發(fā)展的新挑戰(zhàn)。

面對新挑戰(zhàn)，惟有以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，積極推進能源革命，才能深化煤炭供給側結構性改革，才能到“十四五”末基本建成產(chǎn)能優(yōu)化、結構合理、區(qū)域協(xié)同、經(jīng)營創(chuàng)新的現(xiàn)代煤炭開發(fā)建設體系。初步思路如下所述。

(1)產(chǎn)能優(yōu)化。圍繞建設優(yōu)質產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能兩大任務，減量置換、優(yōu)化布局，致力于形成集約高效的煤炭開發(fā)布局。產(chǎn)業(yè)集中度進一步提高，大型煤炭基地產(chǎn)量占98%以上，大型現(xiàn)代化煤礦占絕對主體地位，優(yōu)質產(chǎn)能比例不斷提高。

(2)結構合理。圍繞工程建設和生產(chǎn)服務兩大主業(yè)，轉變方式、調整結構，致力于提高內涵式增長的質量效益。在建煤礦質量合格通過率100%，優(yōu)質工程比例達65%，推進優(yōu)質產(chǎn)能煤礦技術改造和產(chǎn)業(yè)升級。

(3)區(qū)域協(xié)同。圍繞國內和海外兩個市場，優(yōu)化布局，集約管理，致力于發(fā)揮區(qū)域功能的協(xié)同效應。推進“走出去”步伐，實現(xiàn)資源開發(fā)、工程承包和技術服務全方位發(fā)展，海外經(jīng)營收入比例不斷提高。

(4)經(jīng)營創(chuàng)新。圍繞商業(yè)模式和技術變革兩種途徑，整合資源，聯(lián)盟合資，致力于強化集成模式的效益升級。形成以總包、施工一體化和融資建造為依托的經(jīng)營格局；充分利用智慧城市、物聯(lián)網(wǎng)設施，積極發(fā)展智能建筑和綠色建造。

3 發(fā)展途徑

3.1 優(yōu)化煤炭開發(fā)結構

(1)優(yōu)化煤炭資源勘查布局。以生產(chǎn)煤礦的補充勘探、中西部地區(qū)的資源勘查、大型整裝煤田的勘探為重點。完善煤炭行業(yè)管理運行機制，優(yōu)化礦權設置布局，對勘查開發(fā)實行分類管理，加大基礎性與儲備性勘查工作力度，協(xié)調資源開發(fā)與自然保護區(qū)的關系，重視煤系伴生資源的勘查與評價，加強資源協(xié)同開發(fā)與綜合利用?？茖W編制煤礦區(qū)總體規(guī)劃，合理確定礦區(qū)范圍、井田開發(fā)方式及其規(guī)模。

(2)優(yōu)化煤炭開發(fā)區(qū)域布局。按照煤炭資源稟賦、市場區(qū)位、環(huán)境容量等因素，持續(xù)優(yōu)化煤炭開發(fā)布局。東部地區(qū)(含東北)繼續(xù)退出落后產(chǎn)能，提升運煤通道能力和建設煤炭儲配基地，提高區(qū)域煤炭供應保障能力；中部地區(qū)按照產(chǎn)能置換模式，適度建設資源枯竭煤礦生產(chǎn)接續(xù)項目；西部地區(qū)重點圍繞以電力外送為主的大型煤電基地和現(xiàn)代煤化工項目用煤需要，在充分利用現(xiàn)有煤礦生產(chǎn)能力的前提下，推進煤礦智能化改造和產(chǎn)業(yè)升級。

(3)優(yōu)化煤炭建設結構布局。以大型煤炭基地為依托，穩(wěn)步建設千萬噸級現(xiàn)代化煤礦，積極培育一批集團型骨干企業(yè)。新建煤礦以大型智能化煤礦為主，優(yōu)先建設露天煤礦、特大型礦井。支持煤礦根據(jù)資源條件、環(huán)境容量、安全基礎等情況進行升級改造，以優(yōu)化開拓部署、簡化生產(chǎn)系統(tǒng)、減少工作面?zhèn)€數(shù)為主要內容，積極推進技術改造，配套完善生產(chǎn)輔助設施。嚴格新建煤礦準入，加大淘汰落后產(chǎn)能力度，支持資源枯竭煤礦依法有序退出。

3.2 拓展先進技術應用

(1)健全科技創(chuàng)新體系。推動煤礦建設技術創(chuàng)新體系建設，形成勘察、設計、施工、建造全產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新體制，鼓勵研發(fā)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新，形成專利專有技術；建立以國家強制性標準為核心、行業(yè)標準和社團標準為輔助的新型標準體系。通過基礎理論分析、實驗測試、設備研發(fā)、工藝技術和工業(yè)性試驗，解決復雜地質條件下的深厚沖積層凍結、深井注漿改性、高效率反井鉆機、井筒機械破巖鉆井等關鍵施工技術[4]。

(2)推進先進技術變革。形成基于IT技術的智能建筑和倡導低碳技術的綠色建筑。構建基于互聯(lián)網(wǎng)的協(xié)同工作平臺，探索研究基于BIM技術的三維設計和3D打印技術，推進工程測量與定位信息技術在大型建筑工程以及隧道、深基坑施工中的應用，應用移動通訊和射頻技術實現(xiàn)工程現(xiàn)場遠程監(jiān)控和可視化管理。在建筑的全壽命周期內實行綠色施工技術，圍繞再生資源、新材料和新能源等實施綠色建造工藝。

(3)拓展工業(yè)建筑市場。發(fā)揮凍結、鉆井、注漿等特殊鑿井施工經(jīng)驗，通過裝備提升、技術進步、標準化建設，逐步承攬非煤礦山建設項目，穩(wěn)步開拓中東部礦區(qū)以及西部山區(qū)鐵路、高速公路、隧道等領域的基建市場。緊跟新型城鎮(zhèn)化建設步伐，向路橋工程、軌道交通、綜合管廊和隧道工程等高附加值的施工領域延伸。探索城市地下空間利用，進行清潔能源供應、污水處理及再生利用設施的建設。

3.3 促進商業(yè)模式創(chuàng)新

(1)創(chuàng)新融資建造模式。推動市場在資源配置中的決定性作用，引導有條件的大型煤炭建設企業(yè)向設計與施工、開發(fā)與建造、資本運作與生產(chǎn)運營相結合的質量效益型方向轉變，積極與燃煤發(fā)電、煤化工、煤炭物流等下游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，采用多種戰(zhàn)略融資、產(chǎn)融結合模式參與煤礦項目開發(fā)。引導中小型企業(yè)以“專、精、新、特”為目標，促進形成大中小型企業(yè)相互依存、協(xié)調發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

(2)拓展工程咨詢服務。延伸煤炭建設產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化建設企業(yè)生產(chǎn)方式和建設服務模式，積極拓展PMC(項目管理承包)、工程代建等項目管理業(yè)務，實現(xiàn)項目全過程一體化承包管理，帶動勘察勘測、施工圖設計、設備材料采購、造價咨詢、建設監(jiān)理等業(yè)務的擴展，滿足投資主體多元化和建設項目組織實施方式多樣化的需求，培育發(fā)展為項目業(yè)主提供技術性、管理性和專業(yè)化、市場化的全過程咨詢服務體系。

(3)開拓生產(chǎn)服務市場。堅持專業(yè)化管理、市場化運作，逐步形成礦建承包、災害防治、地質勘探等專業(yè)化服務。積極拓展礦山運營托管服務，在內蒙古、新疆等煤礦項目開展礦井建設、生產(chǎn)輔助、后勤服務承包和生產(chǎn)運營。承攬高瓦斯礦井的探水、構造、瓦斯等地質災害防治服務，逐步延伸地測、采掘工藝和安全管理等工程咨詢業(yè)務。拓展非煤固體礦產(chǎn)勘查產(chǎn)業(yè)，圍繞蒙西稀土生產(chǎn)基地、攀西釩鈦產(chǎn)業(yè)基地、東部沿海鐵礦資源等勘探勘查業(yè)務，積極開展稀有金屬等礦業(yè)權風險投資業(yè)務。

3.4 推動國際交流合作

(1)積極開發(fā)海外資源。依托我國煤炭建設先進的工程設計、鑿井施工和裝備技術優(yōu)勢，借力“一帶一路”戰(zhàn)略部署，重點開發(fā)澳大利亞、印度、印尼、南非、俄羅斯、蒙古國和拉美等主要產(chǎn)煤國資源，積極承攬境外地質勘探、煤礦建設、技術改造及運營管理，帶動先進技術服務和裝備出口。

(2)加強國際工程合作。加強與跨國公司、國內外優(yōu)勢企業(yè)組建海外經(jīng)營聯(lián)合體，依托有總包資質和國際經(jīng)驗的公司，以援外工程、政府間合作項目為切入點參與非煤礦山、交通設施和大型公共建筑項目。

4 政策建議

4.1 建議統(tǒng)籌煤炭資源開發(fā)建設布局

建議有關部門加強對煤炭資源開發(fā)形式、開發(fā)階段的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，持續(xù)推進政策性淘汰落后產(chǎn)能和市場化置換優(yōu)質產(chǎn)能；在資源配置上優(yōu)先保障煤電一體化和煤炭清潔利用項目建設，在水資源、土地、稅收、電價、信貸等方面予以政策傾斜，補辦核準手續(xù)的煤礦和確需新建的煤礦，實施減量置換時，對與電力、化工等相關聯(lián)企業(yè)進行聯(lián)營的，優(yōu)先辦理相關手續(xù)。

4.2 建議加強煤炭建設工程質量監(jiān)督工作

健全煤炭行業(yè)建設工程質量監(jiān)督管理體系，明確產(chǎn)煤省區(qū)質量監(jiān)督中心站和各礦區(qū)質量監(jiān)督站的職責范圍；根據(jù)國家法律法規(guī)和工程建設強制性標準，完善煤炭行業(yè)建設工程質量監(jiān)督管理規(guī)范，加強煤炭建設項目責任主體質量行為和工程實體質量的日常監(jiān)督檢查；規(guī)范開展工程質量認證工作，為煤礦安全設施驗收和建設項目竣工驗收提供質量合格的依據(jù)。

4.3 建議規(guī)范和完善煤炭建設市場監(jiān)管體系

支持煤炭建設企業(yè)在煤炭行業(yè)投資建設的工程項目中推行全過程工程咨詢服務，提升固定資產(chǎn)投資決策科學化水平。探索建立煤礦項目連帶擔保制度，完善煤炭行業(yè)工程款支付監(jiān)督和協(xié)調機制，解決“要錢難”問題。建議有關部門將惡意拖欠工程款、不履行承諾的失信行為納入工程建設項目審批管理系統(tǒng)，并與全國信用信息共享平臺互聯(lián)互通，構建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。