湯家軒，劉 具，梁躍強，程 坤，張 錕

(中國煤炭工業(yè)協(xié)會咨詢中心，北京市朝陽區(qū)，100013)

煤炭是我國主體能源和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，為國民經(jīng)濟蓬勃發(fā)展提供了不竭動力，但隨著世界發(fā)展格局變化、我國經(jīng)濟發(fā)展方式調(diào)整、能源革命以及新冠肺炎疫情影響，煤炭工業(yè)發(fā)展面臨著大變化、大調(diào)整局面[1-4]。根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展定位和要求、“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略以及“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)總體部署，煤炭產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[5-7]將走安全、高效、綠色、低碳、智能發(fā)展之路。

1 煤炭工業(yè)“十四五”發(fā)展環(huán)境淺析

1.1 外部環(huán)境復(fù)雜多變，存在較大不確定性

我國外部發(fā)展環(huán)境正經(jīng)歷較為復(fù)雜的變化，世界各國正處于大變局之中。新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命越來越向縱深發(fā)展，國內(nèi)與國際力量對比深刻調(diào)整。與此同時，當(dāng)下國際環(huán)境復(fù)雜多變，風(fēng)險相對易發(fā)、高發(fā)，尤其是新冠肺炎疫情對當(dāng)前世界產(chǎn)生廣泛而嚴(yán)重的影響?！昂谔禊Z”和“灰犀?！眱深愇C事件的破壞性加劇了當(dāng)前形勢的復(fù)雜性，世界因此而面臨的不確定性和風(fēng)險挑戰(zhàn)更加難以控制。

1.2 國內(nèi)經(jīng)濟長期向好，自身調(diào)整任務(wù)較重

我國經(jīng)濟社會發(fā)展逐步向高質(zhì)量階段轉(zhuǎn)變，具有發(fā)展?jié)摿ψ恪㈨g性強、回旋空間大、政策工具多等基本特征。但隨著后工業(yè)化時代的影響逐漸深入，我國經(jīng)濟正處在發(fā)展方式逐步轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化、增長動力加快轉(zhuǎn)換的攻堅期，面臨著較為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性、體制性和周期性問題。目前，國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)繁重，自身調(diào)整轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，投資拉動經(jīng)濟增長乏力。因此，創(chuàng)新驅(qū)動、提高全要素生產(chǎn)效率已成為應(yīng)對經(jīng)濟下行的良方。

1.3 “雙碳”目標(biāo)全面實施，煤炭工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型加快

黨中央基于人類命運的擔(dān)當(dāng)以及國家內(nèi)在發(fā)展要求，作出“雙碳”重大戰(zhàn)略決策，并將其整體納入我國生態(tài)文明建設(shè)的全局之中。由此，我國經(jīng)濟社會發(fā)展步入以降碳為重點的新發(fā)展階段，通過持續(xù)推進減污降碳以及多種途徑的協(xié)同增效，加快推動我國經(jīng)濟社會向綠色可持續(xù)發(fā)展階段全面轉(zhuǎn)變[8-10]，這同時也對我國煤炭工業(yè)加快向清潔低碳轉(zhuǎn)型提出了更加長遠(yuǎn)和明確的目標(biāo)。

1.4 科技創(chuàng)新催生新發(fā)展動能，為行業(yè)轉(zhuǎn)型提供技術(shù)支撐

科技創(chuàng)新是構(gòu)建煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局的重要支撐[3,11-12]。煤炭工業(yè)逐步健全以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的科技創(chuàng)新體系，建成了一批研發(fā)平臺和從事知識產(chǎn)權(quán)、檢驗檢測認(rèn)證的專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)，培育了開放共享、創(chuàng)新、活躍的行業(yè)“雙創(chuàng)”新模式、新業(yè)態(tài)。我國煤炭工業(yè)發(fā)展的自主改革和創(chuàng)新能力有了較大幅度提升，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)追蹤跟跑向部分領(lǐng)域并跑領(lǐng)跑的歷史性轉(zhuǎn)變。

1.5 煤炭工業(yè)改革發(fā)展面臨諸多新矛盾和新問題

到2025年，我國煤礦數(shù)量將控制在4 000處左右，煤炭產(chǎn)能45億t/a左右，煤炭產(chǎn)量41億t左右，煤炭消費量42億t左右[2,13]，煤炭供應(yīng)能力相對充足，不安全產(chǎn)能淘汰力度不斷加大，對“兩類”礦井建設(shè)和生產(chǎn)形成制約。同時區(qū)域性、品種性和時段性供應(yīng)緊張問題將繼續(xù)存在，市場供需平衡的基礎(chǔ)還比較脆弱，行業(yè)發(fā)展不平衡不充分，與世界主要產(chǎn)煤國家相比生產(chǎn)效率仍然較低，體制機制創(chuàng)新與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革協(xié)同效應(yīng)有待提高。與此同時，煤炭企業(yè)需要承擔(dān)的稅費負(fù)擔(dān)仍然較重，煤礦采煤和掘進等一線工人招工難度大、高技能人才短缺以及中高層次人才流失嚴(yán)重等用工問題仍然較為突出。

2 煤炭工業(yè)“十四五”發(fā)展前景探討

“十四五”時期，我國將加快推動煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，以科技創(chuàng)新為動力，以效率效益為導(dǎo)向，加強煤炭應(yīng)急儲備能力建設(shè)，實現(xiàn)煤炭供應(yīng)安全兜底，守住安全生產(chǎn)底線，合理控制煤炭開發(fā)強度，推動煤炭生產(chǎn)向資源富集區(qū)布局，加快煤炭資源低碳化利用，推動煤炭與電力、化工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.1 統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展和安全生產(chǎn)，推動安全發(fā)展

牢固樹立“發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價”的紅線意識，正確認(rèn)識安全和發(fā)展之間的辯證關(guān)系，以標(biāo)準(zhǔn)化礦井創(chuàng)建為抓手，建立全領(lǐng)域、全范圍的安全責(zé)任體系，嚴(yán)格落實各方安全生產(chǎn)責(zé)任，做好重大安全事故災(zāi)害預(yù)防和治理，加強重點人群職業(yè)健康檢查，全方位保護職工身心健康。

2.2 統(tǒng)籌深化改革與科技創(chuàng)新，推動高效發(fā)展

堅持把保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)和提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)量放在同等重要位置，不斷推進關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵技術(shù)改革創(chuàng)新，不斷增強行業(yè)發(fā)展的動力，加快打造高效生產(chǎn)模式，強化科技創(chuàng)新的示范和引領(lǐng)作用，加強煤礦智能化建設(shè)、重大災(zāi)害治理等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，推進煤炭高效開采、清潔利用等先進適用技術(shù)推廣和應(yīng)用，加快5G、UWB等現(xiàn)代信息技術(shù)與煤炭生產(chǎn)深度融合，有序推進我國煤炭工業(yè)智能化建設(shè)進度，持續(xù)提升現(xiàn)代信息技術(shù)在煤炭行業(yè)的應(yīng)用深度和廣度，從而有效提升行業(yè)發(fā)展效率和效益。

2.3 統(tǒng)籌綠色開發(fā)與清潔利用，推動綠色發(fā)展

緊緊圍繞“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)，從煤炭資源勘查、開發(fā)、利用、轉(zhuǎn)化全過程入手，加快推廣綠色技術(shù)應(yīng)用范圍，逐步完善綠色低碳產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，重點在煤炭資源的利用方面發(fā)力，不斷提升綠色化、低碳化水平，同時加快推進煤炭資源從燃料向原料轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)高碳能源低碳化利用，加快綠色礦山建設(shè)，轉(zhuǎn)變開采模式和利用方式，最大限度減輕煤炭開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的影響和破壞，提升行業(yè)發(fā)展的效能，逐步形成推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的持續(xù)動力。

2.4 統(tǒng)籌布局優(yōu)化與結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動協(xié)調(diào)發(fā)展

全面落實我國能源發(fā)展戰(zhàn)略，不斷優(yōu)化煤炭開發(fā)布局，推動煤炭生產(chǎn)向西部地區(qū)集中，強化煤化工、煤電聯(lián)營協(xié)調(diào)發(fā)展，促進煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不斷調(diào)整煤炭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，淘汰落后煤炭產(chǎn)能，發(fā)展先進煤炭產(chǎn)能，提高區(qū)域煤炭儲備能力，優(yōu)化和完善煤炭集運和疏運體系，大幅提升煤炭穩(wěn)定供應(yīng)的保障能力，確保煤炭產(chǎn)運需基本實現(xiàn)平衡。

2.5 統(tǒng)籌以人為本與行業(yè)發(fā)展，推動共享發(fā)展

始終以人民為中心，深入貫徹共享發(fā)展新理念，強化民生優(yōu)先導(dǎo)向，不斷增強職工和群眾福祉、關(guān)注職工身心健康發(fā)展，實現(xiàn)職工收入和行業(yè)發(fā)展效益、社會發(fā)展水平同步，統(tǒng)籌做好落后產(chǎn)能退出過程中的人員安置和債務(wù)處置，多渠道、多方向妥善安置煤礦從業(yè)人員，強化技能培訓(xùn)和政策支持，提高職工再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，充分發(fā)揮群團工會作用，精準(zhǔn)完善職工幫扶體系，維護好廣大職工的合法權(quán)益和根本利益，實現(xiàn)行業(yè)和職工雙贏發(fā)展，切實提高煤炭工業(yè)共享發(fā)展水平。

3 煤炭工業(yè)“十四五”發(fā)展策略分析

3.1 提高儲運能力，確保兜底供應(yīng)

加強煤炭資源精準(zhǔn)勘查，摸清煤炭資源“家底”，在煤炭生產(chǎn)集散地、消費集中地、主要鐵路運輸節(jié)點和接卸港口建設(shè)儲煤基地，合理建設(shè)煤炭倉儲設(shè)施，提升煤炭儲備能力，促進煤炭市場供需動態(tài)平衡，推動形成調(diào)節(jié)靈活、保障有力的煤炭儲備體系，保障國家能源安全。目前，我國已形成1億t政府可調(diào)度儲備能力，正在推進煤炭儲備能力建設(shè)，目標(biāo)是在全國形成相當(dāng)于年煤炭消費量15%(約6億t)的煤炭儲備能力，其中政府可調(diào)度煤炭儲備不少于2億t，企業(yè)庫存4億t。

在我國合理控制煤炭開發(fā)強度、推動煤炭生產(chǎn)向資源富集區(qū)轉(zhuǎn)移的大背景下，完善煤炭跨區(qū)域運輸通道和集疏運體系顯得尤為重要。目前，我國煤炭資源開發(fā)布局持續(xù)優(yōu)化，生產(chǎn)重心加快向中西部轉(zhuǎn)移，2020年14個大型煤炭生產(chǎn)基地產(chǎn)量占全國煤炭總產(chǎn)量的96.6%；晉陜蒙三省(區(qū))原煤產(chǎn)量27.9億t，占全國的71.5%。因此，需注重富煤集中區(qū)資源開發(fā)與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，貫通煤炭生產(chǎn)、運輸、消費環(huán)節(jié)，完善煤炭跨區(qū)域運輸通道和集疏運體系，實現(xiàn)煤炭資源遠(yuǎn)距離統(tǒng)籌調(diào)配。

3.2 嚴(yán)格風(fēng)險管控，筑牢安全基礎(chǔ)

煤炭工業(yè)發(fā)展過程中仍面臨項目建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營等風(fēng)險，應(yīng)加強國家政策研究，準(zhǔn)確把握政策，順應(yīng)宏觀調(diào)控政策；充分開展項目建設(shè)前期論證，保證技術(shù)的可靠性與配套條件的落實；確保資金到位，避免建設(shè)周期拖延；加強安全監(jiān)管和安全治理措施，減少和消除環(huán)境安全隱患，嚴(yán)格控制煤炭項目建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險。

立足現(xiàn)有煤炭資源和煤礦，加快大型現(xiàn)代化煤礦建設(shè)步伐，做好煤礦技術(shù)改造、開拓延深、采區(qū)設(shè)計、裝備配套等論證分析，繼續(xù)推進安全高效現(xiàn)代化煤礦建設(shè)，不斷提高發(fā)展質(zhì)量和效益；重點推進崗位標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)流程建設(shè)，實現(xiàn)上標(biāo)準(zhǔn)崗、干標(biāo)準(zhǔn)活、交標(biāo)準(zhǔn)班，提高精益管理和安全高效水平；努力鞏固安全生產(chǎn)發(fā)展成果，按風(fēng)險級別進行管理，并對其隱患進行排查和治理，壓實安全生產(chǎn)管理責(zé)任，加大對安全生產(chǎn)責(zé)任追究力度，全面控制安全生產(chǎn)風(fēng)險；切實解決煤礦重大災(zāi)害防治、輔助運輸系統(tǒng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)事故風(fēng)險較大等問題，加快構(gòu)建專業(yè)化、現(xiàn)代化的煤礦安全管理體系。

3.3 著力提質(zhì)增效，提高經(jīng)濟效益

提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，形成質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建質(zhì)量治理體系，建立質(zhì)量發(fā)展機制；持續(xù)推進煤礦“一優(yōu)三減”，分類分步進行系統(tǒng)改造、自動化升級，推進機械化換人、自動化減人、智能化少人，加快突破薄煤層高效智能開采和深部煤層安全高效智能開采成套技術(shù)、快速智能掘進成套技術(shù)；優(yōu)化精益生產(chǎn)組織架構(gòu)，持續(xù)組織精益培訓(xùn)工作，培育精益生產(chǎn)企業(yè)文化，建立健全精益生產(chǎn)制度，完善精益生產(chǎn)體系。

堅持精準(zhǔn)投資、集約投入，把資金投到有質(zhì)量、有發(fā)展的項目上；深化項目經(jīng)濟效益后評價成果的運用，從可研評價、投資過程、后續(xù)管理等多方面總結(jié)經(jīng)驗，查找不足，及時改進，不斷提高新投產(chǎn)煤炭項目的質(zhì)量和效益；推動煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，充分發(fā)揮優(yōu)勢，依靠規(guī)模效應(yīng)和科技創(chuàng)新來降低煤炭生產(chǎn)成本，提高煤炭產(chǎn)業(yè)競爭力。

3.4 注重生態(tài)環(huán)保，實現(xiàn)綠色發(fā)展

逐步落實“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)任務(wù)，以更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)要求做好生態(tài)環(huán)境保護工作，把生態(tài)環(huán)境保護工作放在與安全生產(chǎn)同等重要位置，建立生態(tài)環(huán)境保護負(fù)面清單制度，建立生態(tài)環(huán)境保護管理和監(jiān)督檢查機制，推進環(huán)保管理模式轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格遵守環(huán)境質(zhì)量底線，強化生態(tài)環(huán)保責(zé)任落實，切實提高生態(tài)保障和環(huán)境治理能力。

加大綠色開采經(jīng)濟扶持政策力度，大力推進井下“采選充”一體化技術(shù)應(yīng)用，研發(fā)煤礦保水開采、充填開采為主的綠色開采技術(shù)；加強廢棄礦井資源利用和礦山生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建礦區(qū)山水林田湖草沙一體化的生態(tài)系統(tǒng)，推動形成礦區(qū)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的綠色發(fā)展模式；積極推動以電代煤，推進能源資源一體化開發(fā)利用，促進煤電聯(lián)營，形成煤炭、電力上下游產(chǎn)業(yè)有機融合的能源發(fā)展模式，促進綠色循環(huán)發(fā)展；充分挖掘現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)碳減排潛力，研究開發(fā)煤礦塌陷區(qū)“光伏發(fā)電+煤礦井下空間儲能一體”項目，建設(shè)露天排土場生態(tài)農(nóng)業(yè)，發(fā)展土地復(fù)墾、水土保持與生態(tài)農(nóng)業(yè)相結(jié)合的綜合治理模式，推動生態(tài)林、公益林和碳匯林建設(shè)。

3.5 強化科技創(chuàng)新，打造智能礦山

加強基礎(chǔ)理論研究和應(yīng)用技術(shù)研究，突破關(guān)鍵核心技術(shù)，建設(shè)科技創(chuàng)新示范項目，實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用；大力實施科技創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變煤炭粗放加工利用方式，增加產(chǎn)業(yè)鏈和發(fā)展模式的知識技術(shù)含量和附加值；加強科技人才隊伍建設(shè)，健全知識產(chǎn)權(quán)保護制度和激勵政策，完善科技創(chuàng)新管理體系，探索具有自身特色的能源革命之路。

研發(fā)智能自適應(yīng)液壓支架、智能采煤機等井下智能化大型機械設(shè)備，重點加快露天煤礦智能化無人駕駛、智能煤流系統(tǒng)等技術(shù)應(yīng)用；加快推動以勘查、設(shè)計、建設(shè)、開采、洗選、運輸、利用為一體的全產(chǎn)業(yè)鏈智能化，實現(xiàn)煤炭開發(fā)利用上下游精準(zhǔn)智能聯(lián)動，大幅提高能源利用效率；持續(xù)推動煤礦智能技術(shù)革命，著力發(fā)展智能化煤礦建設(shè)專精特新中小企業(yè)，充分挖掘智能開采的安全性和投入產(chǎn)出優(yōu)勢，實現(xiàn)從智能開采的初中級階段向高級階段轉(zhuǎn)變。

4 煤炭工業(yè)“十四五”發(fā)展政策建議

4.1 實施綠色地質(zhì)勘查，提升地質(zhì)勘查服務(wù)能力

加強煤炭資源調(diào)查評價，深化煤炭資源綠色勘查，探索和實踐綠色勘查試點示范項目，積極推進礦山生態(tài)修復(fù)，研發(fā)避免造成生態(tài)環(huán)境破壞的勘查新技術(shù)、新方法和新工藝，推廣關(guān)閉礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)，提升采空區(qū)塌陷地質(zhì)災(zāi)害防治水平，突破地質(zhì)勘查領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)難題，提升煤炭資源綠色勘查水平。

4.2 完善礦業(yè)權(quán)出讓政策，有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)

根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》等政策文件，煤炭工業(yè)需繳納的礦業(yè)權(quán)出讓收益大幅增加，造成煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。建議由國家自然資源管理部門選擇部分煤炭資源豐富省份并確定合理出讓收益率范圍，將煤炭作為出讓收益率征收試點資源品進行試點先行；對以申請在先的方式取得的礦業(yè)權(quán)，國家在征收礦業(yè)權(quán)出讓收益時，應(yīng)充分考慮企業(yè)進行風(fēng)險勘查應(yīng)得收益，與國家出資探明的資源差別化征收；資源出讓收益金繳納方面，將礦業(yè)權(quán)出讓收益金從15年繳清30年的總量，優(yōu)化為按當(dāng)年動用儲量計算繳納，以減少企業(yè)付現(xiàn)壓力。

4.3 落實“放管服”要求，推動規(guī)劃環(huán)評“多規(guī)合一”

在國家提出國土空間“多規(guī)合一”背景下，礦區(qū)總體規(guī)劃難以像計劃經(jīng)濟時代用行政手段任意劃分井(礦)田并給出具體坐標(biāo)，也無需配套規(guī)劃相應(yīng)的履行社會職能設(shè)施，造成礦區(qū)總體規(guī)劃失去原有功能定位意義。同時，規(guī)劃環(huán)評未提出科學(xué)的約束性指標(biāo)，無法直接指導(dǎo)和規(guī)范項目建設(shè)，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評作用難以發(fā)揮。因此，在煤炭資源配置全部市場化以后，規(guī)劃環(huán)評也應(yīng)向“多規(guī)合一”靠攏，進一步優(yōu)化煤礦建設(shè)項目手續(xù)辦理流程。