一、稀土總量控制指標政策由來

我國稀土礦產品和稀土冶煉分離產品總量控制指標最早的法律依據(jù)是1986年頒布的《中國礦產資源法》[中華人民共和國主席令（六屆第36 號）]第十五條規(guī)定，這條規(guī)定是一條原則性的法律條款。1991年，國務院于發(fā)布《關于將鎢錫銻離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》，明確了離子型稀土礦為國家實行保護性開采的特定礦種，規(guī)定實行礦產品的生產總量控制計劃管理；2005年，國務院發(fā)布《關于全面整頓和規(guī)范礦產資源開發(fā)秩序的通知》，將保護性開采特定礦種從離子型稀土礦擴展為國內所有稀土礦，從2006年起，開始對全國稀土礦開采企業(yè)下達稀土開采總量控制指標；2011年5月，國務院發(fā)布了《關于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，指出要完善稀土指令性生產計劃管理；2012年6月，工業(yè)和信息化部研究制定《稀土指令性生產計劃管理暫行辦法》，明確了稀土指令性生產計劃從稀土礦產品和稀土冶煉分離產品兩方面進行管理，對稀土礦產品和稀土冶煉分離產品向各省下達指令性生產計劃。2014年起，工業(yè)和信息化部在下達第一批稀土生產總量控制計劃時，將以前的“稀土生產指令性計劃”改為“稀土生產總量控制計劃”，并沿用至今。

二、稀土總量控制管理政策運行狀況

1.稀土總量控制指標與下游稀土產品需求量差距較大

我國稀土產業(yè)經(jīng)過60 多年的發(fā)展，在國家產業(yè)政策的支持下，通過應用技術和工藝的不斷進步，形成了“資源開采→稀土冶煉分離→稀土材料及終端應用→環(huán)境保護及資源回收利用”的完整產業(yè)鏈，我國也成為全球稀土資源量、生產量、應用量和出口量第一的稀土產業(yè)大國，在全球稀土冶煉分離產品和部分功能材料、應用產品中占據(jù)了主導地位。但是，工業(yè)和信息化部2012年制定的《稀土指令性生產計劃管理暫行辦法》中稀土礦產品和稀土冶煉分離產品的總量控制計劃已無法達到當初《中國礦產資源法》第十五條規(guī)定的保護性開采的初衷，特別是近幾年稀土總量控制指標的數(shù)量遠遠不能滿足下游應用對稀土產品的需求量，間接導致了違法違規(guī)生產和進口的稀土產品來補充市場需求，不符合由市場來配置資源的國家戰(zhàn)略方針。表1 的數(shù)據(jù)顯示，自2016年起，需求量高于控制指標超7 萬噸/年，差值增加趨勢明顯。在《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》中設定了到2020年冶煉分離產品總量控制在14 萬噸（REO，以下數(shù)據(jù)均為REO），“十三五”期間稀土行業(yè)的實際運行情況也證明該目標對稀土下游應用市場的需求預期不足。

表1 2006-2019年中國燒結釹鐵硼對稀土的需求與總量控制計劃對比

2.“一刀切”的粗放式管理模式制約高質量創(chuàng)新發(fā)展

根據(jù)中國稀土行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國2017年、2018年、2019年和2020年冶煉分離產品的生產量分別為17.5 萬噸、18 萬噸、20 萬噸、22 萬噸（預測），而我國2017年、2018年、2019年和2020年工信部下達的稀土冶煉分離產品總量控制指標分別為10 萬噸、11.5 萬噸、12.7 萬噸、13.5 萬噸，與市場需求差距較大。以2019年我國稀土原料市場為例，2019年我國稀土冶煉分離產品大約生產了20 萬噸，稀土產品的總量控制計劃的13.2 萬噸（REO）僅僅占據(jù)原料市場66%左右，而國外進口的緬甸離子礦、美國礦和獨居石礦合計6.1 萬噸，占據(jù)冶煉產品市場總量的30%，包括國內仍有未受控離子礦和釹鐵硼廢料綜合回收稀土產品，2019年總計有8.7 萬噸的稀土產品在市場流通，卻不受該政策的管控。

2021年第一批稀土冶煉分離總量控制指標為8.1萬噸，依據(jù)2020年的稀土生產數(shù)量及對2021年下游需求預計，2021年第二批稀土冶煉分離總量控制指標至少達到13 萬噸才能與市場需求匹配。

目前稀土總量控制指標只對六大稀土集團下達，可喜的是進口的離子礦、美國礦大部分也由稀土集團公司分離加工，但進口獨居石礦和一部分美國礦、離子礦卻不受指標管控，未來美國礦和進口離子礦的供給安全及獨居石礦進口量的增加對我國稀土資源也會產生一定影響，因此，建議稀土總量控制指標依據(jù)市場需求和國內及進口資源合理配置動態(tài)調整。

3.全球稀土資源多元供應格局下，放開輕稀土資源管控，產業(yè)政策引導稀土全產業(yè)鏈創(chuàng)新一體化發(fā)展

全球稀土資源分布廣泛，可供工業(yè)開采的輕稀土儲量更是極其豐富，中國在全球稀土原料供應市場中已不再是一家獨大。據(jù)盛和集團公司的最新統(tǒng)計，中國以外稀土項目約63 個，其中輕稀土項目50 個，重稀土項目13 個，截至2019年，全球稀土資源量超過1.2億噸（REO），主要稀土資源國有中國、澳大利亞、美國、俄羅斯、格陵蘭、緬甸、加拿大和越南等。因此，全球稀土資源豐富，鑭鈰資源量巨大。表2 數(shù)據(jù)來自2021年1月《美國地質調查，礦物概要》。

2017年美國芒挺帕斯礦（簡稱美國礦）恢復生產后，美國礦進口數(shù)量近三年來持續(xù)增加，2018年美國礦進口量為2.89 萬噸（折REO 1.44 萬噸），2019年進口量為4.67 萬噸（折REO 2.5 萬噸），2020年進口量為7.14 萬噸（折REO 4.3 萬噸）。國家可以鼓勵符合我國標準的稀土礦進口，但對白云鄂博這樣的富含鐵、稀土、鈮、釷等多種有價元素的輕稀土資源進行管控沒有必要。目前，大量進口的美國礦、獨居石礦等輕稀土資源在國內的加工生產使得擁有世界最大輕稀土資源白云鄂博礦的包鋼集團公司和北方稀土(集團)公司面臨更激烈的市場競爭。為逐步擺脫對我國稀土的依賴，美國政府與澳大利亞萊納斯公司也開始合作輕稀土資源的加工生產，因此，建議以國內稀土資源為主，國外稀土資源為輔，同時警惕國外稀土資源的不可靠、不可持續(xù)的因素，注重稀土資源的安全供應保障。

表2 全球稀土礦開采及稀土儲量

包鋼白云鄂博鐵礦每年開采量大約1000 萬噸，隨鐵開采的稀土總量大約有60 萬噸（REO），在稀土需求不斷攀升的市場態(tài)勢下，由于稀土礦產品總量控制指標的限制，每年只有不到10 萬噸的稀土資源得到開發(fā)利用，剩余稀土資源只能堆存在尾礦庫，造成已開采的白云鄂博稀土資源不能得到高效利用。立足我國稀土資源保護角度，保持資源供應合理的競爭發(fā)展，適量進口與包頭礦綜合成本接近的美國稀土資源是有益的，但從資源綜合利用和經(jīng)濟角度考量，還是將白云鄂博已經(jīng)隨鐵開采出的全部稀土資源進行冶煉分離更有利于輕稀土產業(yè)鏈的高質量一體化創(chuàng)新發(fā)展。

由于鑭鈰資源-拋光材料、儲氫材料、合金材料等下游應用器件產業(yè)鏈一直處于需求不旺的發(fā)展態(tài)勢，從未來長遠發(fā)展來看，北方稀土不僅要在冶煉分離端形成高質量產品規(guī)模競爭優(yōu)勢，更重要的是拓展鑭鈰應用領域和做大做強鑭鈰和鐠釹產業(yè)鏈。在拓展鑭鈰應用領域方面，既需要北方稀土集團通過產業(yè)鏈下游高附加值的核心技術的自主創(chuàng)新并形成供給規(guī)模來實現(xiàn)，也需要國家主管部門依據(jù)下游功能材料及新材料的市場變化制定上下游不同管理政策，實現(xiàn)大集團公司持久的競爭力和市場話語權。稀土資源保護的真正意義在于稀土產業(yè)鏈的掌控，在于稀土資源通過自主創(chuàng)新產生高附加值和高投資回報。豐富的輕稀土資源只在初級產品端通過簡單的控制指標管理已無保護意義，國家需要重新審視該政策管理績效，為輕稀土控制指標管控松綁，放開或逐步放開我國輕稀土總量控制指標，制定適應國際新形勢的變化，制定引導輕稀土資源產業(yè)鏈創(chuàng)新應用發(fā)展的產業(yè)政策。

此外，為彌補稀土中下游產品的短板，保障稀土產業(yè)鏈健康持續(xù)發(fā)展，也需要實行適當?shù)氖袌雠渲觅Y源產業(yè)政策。吸取2007年和2011年市場的暴漲暴跌對稀土產業(yè)造成的不利影響的經(jīng)驗教訓，冶煉分離產品市場需要一個穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境。為長久保持我國稀土產品在國際市場的主導地位，稀土價格合理波動才能為中下游企業(yè)提供穩(wěn)定可靠、價優(yōu)物美的原料來源，同時，降低稀土資源稅也給上游稀土企業(yè)降低生產成本減負松綁。

4.建議對離子型稀土礦種繼續(xù)實行總量控制指標的保護性開采管理

不同稀土元素的產業(yè)鏈發(fā)展態(tài)勢在“十四五”期間更加突出，由于高性能的稀土永磁材料在國防軍工、制造、能源、航天航空、通信、醫(yī)療等領域應用技術短期無法替代，因此，我國離子礦才是真正意義的戰(zhàn)略性礦產資源。我國贛州地區(qū)的離子礦山因環(huán)保問題停產多年，我國離子礦的控制指標主要依靠進口的緬甸離子礦完成，同時非法開采依然存在，未來中重稀土資源的戰(zhàn)略安全也存在隱患。減量化技術開發(fā)和合理劃定我國離子型稀土資源探礦權和采礦權才是我國南方離子礦保護的實質。

面對國內外新形勢，我國稀土產業(yè)優(yōu)勢和戰(zhàn)略地位不僅體現(xiàn)在稀土資源優(yōu)勢，更重要的體現(xiàn)在經(jīng)過努力所形成的稀土冶煉分離技術、稀土材料的產業(yè)優(yōu)勢以及不斷的科技創(chuàng)新形成的稀土材料高端應用領域的新優(yōu)勢。稀土不稀，重在應用，只有這樣才能真正把我國稀土行業(yè)做優(yōu)、做強、做大，把資源優(yōu)勢真正轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，體現(xiàn)我國稀土的戰(zhàn)略地位。因此，針對目前我國稀土產業(yè)在全球稀土供應多元格局下面臨的挑戰(zhàn)，為保持我國稀土供應的絕對主導地位，提高稀土產業(yè)高端附加值，呼吁放開或逐步放開輕稀土資源管控，對保護性礦種離子型稀土礦繼續(xù)實行總量控制。盡快合理劃定離子型稀土資源探礦權和采礦權，確保離子型稀土礦的有序開采，持續(xù)增強我國稀土上游企業(yè)的國際競爭力。