■ 侯 宇 梁增然 鄧?yán)麖?qiáng) 沙玉申 武 穎 劉立飛

本文分析基于對(duì)英國、美國、加拿大、德國、法國、俄羅斯、日本、韓國等國家和地區(qū)傳染病法律規(guī)定的整理及編譯，具體包括世界衛(wèi)生組織制定的《國際衛(wèi)生條例》、英國《公共衛(wèi)生法案》、美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《國家緊急狀態(tài)法》和《斯塔福德災(zāi)難與緊急援助法》、加拿大《衛(wèi)生保護(hù)與促進(jìn)法》、德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》、法國《公共衛(wèi)生法典》、日本《傳染病法》和《家畜傳染病法》、韓國《傳染病防治法》等。作者大致勾勒了各國傳染病防治的立法模式、預(yù)防機(jī)制、預(yù)警及控制機(jī)制，以期未來為我國《傳染病防治法》的修改提供參考依據(jù)。

1 立法模式總體比較

1.1 立法體例

綜合來看，各國針對(duì)傳染病防治的規(guī)制主要呈現(xiàn)兩種類型：一是綜合立法，即將傳染病防治納入國家公共衛(wèi)生服務(wù)的全體系運(yùn)行框架中，不再單獨(dú)進(jìn)行專門性調(diào)整，以英國《公共衛(wèi)生法案》、美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、加拿大《衛(wèi)生保護(hù)與促進(jìn)法》和法國《公共衛(wèi)生法典》為代表；二是專門立法，即有些國家和地區(qū)針對(duì)傳染病防治進(jìn)行特別立法予以規(guī)制，如德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》、日本《傳染病法》和《家畜傳染病法》、韓國《傳染病防治法》。

1.2 立法目的

從立法目的來看，各國存在較大差異。主要分為兩種類型：一是以全力杜絕傳染病為目的，賦予傳染病防控機(jī)關(guān)較大的權(quán)力，為達(dá)成預(yù)防與控制傳染病而犧牲公民某些基本權(quán)利；另一種則是兼顧公民基本權(quán)利和國民健康，對(duì)傳染病防控機(jī)關(guān)的權(quán)力與采取的措施做出了必要的限制，凸出對(duì)醫(yī)師以及弱勢(shì)群體的權(quán)利保障。實(shí)際上，2005年《國際衛(wèi)生條例》第3條第1款確定了“充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”是衛(wèi)生防治的基本原則之一。因此，無論是否在本國或地區(qū)傳染病防治法中強(qiáng)調(diào)公民基本權(quán)利與健康，都不得違反該原則。

1.3 管理體制

從各國傳染病管理體制來看，都呈現(xiàn)出中央與地方之間在傳染病防治方面上的合作。在中央一級(jí)除了衛(wèi)生職能部門外，還會(huì)設(shè)置專門的傳染病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，例如德國的羅伯特·科赫研究所。該機(jī)構(gòu)既是政府在生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的中央科研機(jī)構(gòu)，也是德國維護(hù)公共健康的最重要機(jī)構(gòu)之一，在預(yù)防和抵抗傳染病以及分析衛(wèi)生系統(tǒng)中長期公共衛(wèi)生趨勢(shì)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用[1]。在傳染病管理體制當(dāng)中，運(yùn)行良好的公共衛(wèi)生監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、國家醫(yī)療衛(wèi)生治療網(wǎng)絡(luò)、突發(fā)衛(wèi)生事件的調(diào)查和控制系統(tǒng)、應(yīng)急資源的儲(chǔ)備與調(diào)配網(wǎng)絡(luò)等都必不可少。如美國，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的主體除了隸屬衛(wèi)生部的聯(lián)邦疾病預(yù)防控制中心（CDC）負(fù)責(zé)制定全國疾控戰(zhàn)略以外，還包括各州的醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)（HRSA）負(fù)責(zé)進(jìn)行藥物供給、急救救援、信息溝通、檢疫隔離，以及各地城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)（MMRS）負(fù)責(zé)消防部門、醫(yī)院、社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)等，進(jìn)行區(qū)域資源調(diào)配[2]。

2 傳染病預(yù)防機(jī)制之比較

2.1 儲(chǔ)備防疫物資

醫(yī)療防控物資的儲(chǔ)備對(duì)傳染病疫情的防控和救治至關(guān)重要。美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319條規(guī)定， 由衛(wèi)生和公共服務(wù)部長與疾病預(yù)防控制中心主任合作，并在國土安全部部長協(xié)調(diào)之下，儲(chǔ)備防疫物資以保障美國的緊急衛(wèi)生安全。衛(wèi)生和公共服務(wù)部長可部署儲(chǔ)備，以應(yīng)對(duì)實(shí)際或潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，保護(hù)公眾健康或安全，或在國土安全部部長的要求下，應(yīng)對(duì)實(shí)際或潛在的緊急情況。美國疾病預(yù)防控制中心負(fù)責(zé)管理“國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備”，是儲(chǔ)存抗生素、化學(xué)解毒劑、抗毒素血清、維持生命的藥物、靜脈注射，航空維修用品，以及醫(yī)療/手術(shù)器械的國家倉庫。各州制訂了計(jì)劃，與聯(lián)邦公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作，以分發(fā)來自“國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備”現(xiàn)有藥物的“急救包”(push packs)[3]。

2.2 流行病監(jiān)測預(yù)調(diào)查

各國和地區(qū)都對(duì)流行病的檢測予以高度重視，除了日常流行病的調(diào)查外，有些國家還對(duì)預(yù)防（免疫）接種階段強(qiáng)調(diào)開展流行病調(diào)查。如《俄羅斯聯(lián)邦傳染病免疫預(yù)防法》第8條第1款規(guī)定：“免疫的執(zhí)行由聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施醫(yī)療保健領(lǐng)域的國家政策和法律法規(guī)，授權(quán)俄羅斯聯(lián)邦主體在醫(yī)療保健領(lǐng)域的執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行衛(wèi)生和流行病學(xué)監(jiān)測?！表n國《傳染病防治法》除第29條對(duì)預(yù)防接種的流行病學(xué)調(diào)查做出分級(jí)分類的規(guī)定之外，專門設(shè)立第四章“傳染病監(jiān)測和流行病學(xué)調(diào)查等”和第9章“檢疫人員、流行病學(xué)調(diào)查人員、檢疫專員和預(yù)防專員”對(duì)流行病調(diào)查予以詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》的規(guī)定，羅伯特·科赫研究所肩負(fù)著流行病調(diào)查所有環(huán)節(jié)的重任。美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》規(guī)定對(duì)具有傳染病監(jiān)測能力的實(shí)驗(yàn)室提供資助，從而加強(qiáng)其公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)。

2.3 對(duì)傳播途徑事前預(yù)防

阻斷一切可能的傳染源和傳播途徑，是預(yù)防傳染病暴發(fā)的最有效手段。因此，各國和地區(qū)針對(duì)各種傳可能染源和傳播途徑進(jìn)行必要的管控。如日本《傳染病法》第11章對(duì)特定病原體進(jìn)行規(guī)范；德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》設(shè)第9章“與病原體有關(guān)的活動(dòng)”專門對(duì)病原體進(jìn)行規(guī)范，還對(duì)有害動(dòng)植物、癢螨、頭虱采取必要防治措施（第18條），設(shè)專章第7章“水”和第8章“對(duì)從事與食品有關(guān)工作人員的健康要求”做出規(guī)定。不僅如此，為了防止動(dòng)物感染人類或人畜共患傳染病，有些國家對(duì)此特別立法強(qiáng)化控制。如日本除《傳染病法》第5條專門規(guī)定獸醫(yī)職責(zé)之外，還通過《家畜傳染病法》進(jìn)行專門規(guī)制。

3 傳染病預(yù)警及控制機(jī)制之比較

3.1 賦予特定機(jī)構(gòu)宣布公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)的權(quán)力

各國法律均賦予特定機(jī)構(gòu)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力。例如美國，在處理與爆發(fā)性傳染病相關(guān)的公共衛(wèi)生危機(jī)方面，除總統(tǒng)有權(quán)宣布整個(gè)國家或相關(guān)的地區(qū)進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)以外，衛(wèi)生與公共服務(wù)部長也有權(quán)宣布公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。二者的法律授權(quán)主要來自《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319條、《國家緊急狀態(tài)法》第201條、第301條和《斯塔福德災(zāi)難與緊急援助法》。《公共衛(wèi)生服務(wù)法》授權(quán)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部部長決定是否存在公共衛(wèi)生緊急情況，應(yīng)當(dāng)基于兩個(gè)前提：一是疾病或紊亂引起公共衛(wèi)生緊急情況；二是公共衛(wèi)生緊急情況，包括傳染病或生物恐怖襲擊的重大暴發(fā)。當(dāng)確定公共衛(wèi)生緊急情況時(shí)，部長有權(quán)“采取適當(dāng)行動(dòng)”，以及在適當(dāng)時(shí)使用公共衛(wèi)生緊急基金。公共衛(wèi)生應(yīng)急決定持續(xù)有效，直至部長宣布緊急情況不再存在或90日期滿（以先發(fā)生者為準(zhǔn)）?！秶揖o急狀態(tài)法》授權(quán)總統(tǒng)宣布“國家緊急狀態(tài)”，總統(tǒng)一旦宣布國家緊急狀態(tài)必須立即傳達(dá)給國會(huì)并在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布，緊急狀態(tài)聲明（或同時(shí)或隨后的行政命令）必須說明相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)該聲明可獲得的權(quán)力或權(quán)限。如果總統(tǒng)發(fā)布公告或者國會(huì)通過聯(lián)合決議終止緊急狀態(tài)，國家緊急狀態(tài)可以終止，除非總統(tǒng)通過向國會(huì)發(fā)送通知并在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布的方式更新公告?！端顾５聻?zāi)難與緊急援助法》授權(quán)總統(tǒng)宣布“重大災(zāi)難”或“緊急狀態(tài)”，以應(yīng)對(duì)某事故（或威脅）。一旦宣布，聯(lián)邦技術(shù)、財(cái)政以及其他方面的支持就可向州與地方政府流動(dòng)。

3.2 常態(tài)化的流行病調(diào)查和日常申報(bào)制度

流行病調(diào)查和申報(bào)應(yīng)當(dāng)法定化，只有形成常態(tài)化機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)傳染病的及早發(fā)現(xiàn)和控制。如德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》規(guī)定了申報(bào)義務(wù)（第6 8條、第15條）、實(shí)名申報(bào)（第9條）、匿名申報(bào)（第10條）、羅伯特·科赫研究所流行病調(diào)查與接受申報(bào)（第11條）和其他形式的監(jiān)測與電子信息報(bào)送系統(tǒng)（第13 14、15a條）。韓國《傳染病防治法》第11條規(guī)定，西醫(yī)、牙醫(yī)或中醫(yī)以及受雇于傳染病病原體鑒定機(jī)構(gòu)的雇員均有傳染病報(bào)告義務(wù)。日本《傳染病法》要求對(duì)收集的傳染病信息進(jìn)行分析后，應(yīng)當(dāng)用各種合適的方法積極地公開傳染病發(fā)生的狀況、趨勢(shì)及原因等相關(guān)信息，包括相關(guān)傳染病的預(yù)防及對(duì)于治療的必要信息，但應(yīng)當(dāng)保護(hù)患者的個(gè)人信息。另外，傳染病預(yù)警還須依賴信息技術(shù)以及信息公開制度予以保障。例如，日本《傳染病法》第16條特別規(guī)定了信息公示制度的義務(wù)，“厚生勞動(dòng)大臣以及各地方政府負(fù)責(zé)人，在對(duì)依據(jù)第十二條至前條的規(guī)定收集的有關(guān)傳染病的信息進(jìn)行分析后，應(yīng)當(dāng)用新聞、廣播、互聯(lián)網(wǎng)以及合適的方法，積極地公開傳染病發(fā)生的狀況、趨勢(shì)及原因等相關(guān)信息以及相關(guān)傳染病的預(yù)防及對(duì)于治療的必要信息。在對(duì)前款的信息進(jìn)行公開后，必須注意保護(hù)患者的個(gè)人信息?！?/p>

3.3 遞進(jìn)式控制措施

各國對(duì)傳染病的控制基本上依據(jù)疫情的嚴(yán)重程度而遞進(jìn)式地采取控制措施。大體分為3階段：第一，在傳染病萌發(fā)或發(fā)生且疫情較輕或不明朗時(shí)，采取對(duì)飲用水甚至其他用水采取必要的管控措施，強(qiáng)制調(diào)查病原、強(qiáng)制對(duì)人隔離治療和強(qiáng)制物品檢疫，強(qiáng)制解剖尸體與火化；第二，隨著疫情蔓延嚴(yán)重時(shí)，各國均上調(diào)應(yīng)急相應(yīng)級(jí)別并做出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，主要包括強(qiáng)制銷毀傳染媒介、采取交通管制或阻斷等措施；第三，當(dāng)疫情跨越地域進(jìn)行大范圍蔓延時(shí)，各國和地區(qū)均將防控級(jí)別調(diào)至最高級(jí)，甚至在中央政府層面成立應(yīng)急中心以調(diào)動(dòng)全國資源進(jìn)行抗疫，主要包括征調(diào)機(jī)構(gòu)場所及人員、征調(diào)民間資源、征用媒體及通訊設(shè)備、暫停某些法律在區(qū)域甚至全國范圍內(nèi)的實(shí)施、迅速修改法律或者頒布新的應(yīng)對(duì)性法律等。如韓國為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情暴發(fā)而迅速修改相關(guān)法律，并最終于2020年3月4日修訂完成包括《傳染病防治法》第11條對(duì)醫(yī)生等人員的傳染病報(bào)告義務(wù)、第17條對(duì)流行病的實(shí)際調(diào)查、第18-3條對(duì)培養(yǎng)流行病學(xué)研究人員、第20條對(duì)尸體解剖、第49-2條對(duì)感染弱勢(shì)群體的保護(hù)措施等多項(xiàng)規(guī)定。美國為應(yīng)對(duì)COVID-19疫情，國會(huì)也一改往日立法拉鋸式的低效率，在短時(shí)間內(nèi)接連通過了《冠狀病毒防范和響應(yīng)補(bǔ)充撥款法》（2020年3月6日），《家庭首次冠狀病毒應(yīng)對(duì)法》（2020年3月18日），《冠狀病毒援助、救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)安全法》（2020年3月27日），《工資保護(hù)項(xiàng)目和醫(yī)療保健加強(qiáng)法案》（2020年4月24日）等多項(xiàng)法律。

4 對(duì)我國《傳染病防治法》的借鑒

4.1 建立生產(chǎn)與物資、應(yīng)急能力儲(chǔ)備制度

國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立分布在不同區(qū)域的醫(yī)療物資戰(zhàn)備庫，各地衛(wèi)生防疫部門則建立相應(yīng)的醫(yī)療物資儲(chǔ)備中心，二甲以上醫(yī)院平時(shí)做好必要的防疫物資儲(chǔ)備，防范大規(guī)模突發(fā)疫情導(dǎo)致的醫(yī)療物資短缺。增加平戰(zhàn)結(jié)合的醫(yī)院、病房設(shè)計(jì)與建設(shè)的規(guī)定。從平戰(zhàn)結(jié)合的角都出發(fā)，我國二甲以上醫(yī)院都應(yīng)在設(shè)計(jì)、建設(shè)普通病房時(shí)，應(yīng)預(yù)留隨時(shí)將其改造為符合防疫特殊要求的病房（如負(fù)壓病房）的能力，以備防疫特別需求。對(duì)生產(chǎn)與科研部門提供政策和資金上的支持，新型傳染病與不明原因的傳染病鑒別完全依靠檢測手段，因此必須始終擁有高素質(zhì)的研發(fā)隊(duì)伍進(jìn)行檢測技術(shù)以及疫苗、治療藥物與診療技術(shù)的快速研發(fā)，相關(guān)企業(yè)具備快速大規(guī)模投產(chǎn)并確保產(chǎn)品質(zhì)量。

4.2 流行病調(diào)查制度法治化

首先，對(duì)我國日常流行病調(diào)查制度予以具體化。盡管我國《傳染病防治法》第18條和第21條分別做出“開展流行病學(xué)調(diào)查”的規(guī)定，但該制度過于籠統(tǒng)，未能對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控中心及其他部門如何開展流行病調(diào)查做出具體規(guī)定；其次，除日常流行病的調(diào)查外，還應(yīng)對(duì)預(yù)防（免疫）接種階段強(qiáng)調(diào)開展流行病調(diào)查。我國《傳染病防治法》尚未規(guī)定流行病監(jiān)測預(yù)調(diào)查制度，而《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》第20條和第42條盡管有所涉及，但未能予以明確。通過建立流行病常態(tài)化調(diào)查和流行病監(jiān)測預(yù)調(diào)查的結(jié)合，依托社區(qū)診所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾控中心等一線醫(yī)療與防疫人員，整合醫(yī)院的院感科、傳染病科和發(fā)熱門診，醫(yī)療人員在進(jìn)行日常診療業(yè)務(wù)同時(shí)兼具流行病調(diào)查責(zé)任。省、自治區(qū)、直轄市以及國家疾控中心應(yīng)當(dāng)將衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)作為重點(diǎn)項(xiàng)目，并定期對(duì)培訓(xùn)進(jìn)行績效評(píng)估，形成應(yīng)急培訓(xùn)評(píng)估體系[4]。

4.3 賦予應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)特定權(quán)限

我國于2018年正式組建應(yīng)急管理部，其職能覆蓋了火災(zāi)、地震、安全生產(chǎn)及汛情和旱情，但并未包涵突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急；而國家衛(wèi)生健康委員會(huì)雖設(shè)置有衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，但是其指揮調(diào)度能力有限，僅限于衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部資源的指揮[5]。為了真正落實(shí)應(yīng)急防疫的高效性，從執(zhí)行效率和權(quán)責(zé)一致要求出發(fā)，應(yīng)明確應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)權(quán)限和法律地位。建議理順《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的銜接關(guān)系，在賦予應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)特定權(quán)限上分為兩類：一是賦予國家衛(wèi)生健康委以宣布國家進(jìn)入衛(wèi)生防疫緊急狀態(tài)的具體職權(quán)，并且激活相應(yīng)的撥款、調(diào)配資源、允許尚未被批準(zhǔn)使用的藥物醫(yī)療器械等在法定程序下臨床試用等權(quán)利；二是在國家衛(wèi)生健康委宣布進(jìn)入衛(wèi)生防疫緊急狀態(tài)之后，當(dāng)疫情狀態(tài)已經(jīng)擴(kuò)大到影響社會(huì)系統(tǒng)各方面時(shí)，則由國務(wù)院宣布國家進(jìn)入全國緊急狀態(tài)。這兩類緊急狀態(tài)的期間，應(yīng)在發(fā)布時(shí)予以確定；相應(yīng)緊急狀態(tài)下的授權(quán)，隨著緊急狀態(tài)期間的結(jié)束而終止。唯有將應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的主體權(quán)限予以規(guī)范化、法定化，才能將人員征調(diào)與物資征用、征收制度予以法定化，最終完善包括醫(yī)療資源分配機(jī)制、醫(yī)護(hù)人員調(diào)集計(jì)劃、社會(huì)物資調(diào)撥機(jī)制、社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制、志愿者管理機(jī)制等在內(nèi)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

4.4 完善權(quán)利保障條款

我國《傳染病防治法》的基本邏輯是國家公權(quán)——公民義務(wù)，從法律的二維構(gòu)成“權(quán)利和義務(wù)”會(huì)發(fā)現(xiàn)，制度設(shè)置多為義務(wù)性規(guī)定，而權(quán)利保障條款相對(duì)不足?！秱魅静》乐畏ā犯訌?qiáng)調(diào)在特殊時(shí)期（如疫情控制、醫(yī)療救治期間）行政管制的能力，公權(quán)力色彩比較濃厚。因此，建議增加有關(guān)保護(hù)公民所應(yīng)該享有的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)利，包括受告知權(quán)、聽證權(quán)、陳述申辯權(quán)以及信息獲取權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)等[6]。切實(shí)保障公民（包括法人）合法權(quán)益的條款，具體包括：對(duì)征用、征收他人物資的具體程序、內(nèi)容做出明確規(guī)定。這次疫情就出現(xiàn)了異地征用醫(yī)療資源的問題。依據(jù)依法行政的基本原理，在立法未對(duì)此規(guī)定情形下，地方政府采取的征收、征用措施違法；對(duì)疑似病例或傳染病病人進(jìn)行強(qiáng)制隔離或救治時(shí)，必須設(shè)置和堅(jiān)持正當(dāng)程序，保障其合法的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等不受侵害，包括宜居條件、通訊自由、信息知情權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)等；對(duì)由于受疫情影響，可能會(huì)受到較大沖擊的“弱勢(shì)群體”給予必要的醫(yī)療救護(hù)和適當(dāng)?shù)奈镔Y供應(yīng)。