蘇蕓芳

（武漢大學 環(huán)境法研究所，湖北 武漢430072）

COVID-19 疫情目前仍在全球蔓延，至今未有確切的病毒來源。在我國抗擊COVID - 19 疫情的過程中，生態(tài)環(huán)境保護對公眾健康的作用保障重新被關(guān)注和重視。在應對疫情中暴露出來的法制問題，尤其是突發(fā)公共事件應對法、野生動物保護法等問題使得有關(guān)生物安全立法、野生動物保護法的修訂等法制建設(shè)駛?cè)肟燔嚨馈１M管早在2015 年，我國在《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》就明確提出了“實施生物多樣性保護重大工程，建立監(jiān)測評估與預警體系，健全國門生物安全查驗機制，有效防范物種資源喪失”，但《2019 生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，我國已發(fā)現(xiàn)660 多種外來入侵物種、215 種外來入侵物種入侵國家級自然保護區(qū)，71 種外來入侵物種對自然生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)造成或具有潛在威脅，給本地的生物多樣性、經(jīng)濟發(fā)展和人畜健康均帶來了負面效應。外來物種入侵是全球性同質(zhì)化在生態(tài)世界的表現(xiàn)［1］，從依法治理外來物種入侵，避免造成危害，應當堅持風險預防的原則，以防患于未然。我國《生物安全法》明確“國家加強對外來物種入侵的防范和應對，保護生物多樣性”，從法律層面上明確了對外來物種入侵的風險預防，保護生物多樣性，維護生態(tài)安全的目標價值。研究風險預防背景下外來物種入侵法律問題，對于我國的生物多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)平衡具有現(xiàn)實意義，對維護生態(tài)安全、公眾健康、國家安全具有積極的影響。

1 風險預防的必要性和可行性

外來物種的定義來源于《國際環(huán)境法》，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）在《防止外來入侵物種導致生物多樣性喪失的指南》中進行了最早界定，規(guī)定為“那些出現(xiàn)在其過去或現(xiàn)在的自然分布范圍及擴散潛力（直接或間接引入或人類照顧下）以外的物種、亞種或以下的分類單元，包括所有可能存活、繼而繁育的部分、配子或繁殖體”。外來物種入侵（即生物入侵）就是生物由原生地經(jīng)過自然或人為途徑侵入，或有意或無意被引入到另一非本源地區(qū)域，在入侵地的自然或人造生態(tài)系統(tǒng)中實現(xiàn)自我再生，從而給入侵地的生物多樣性、地理結(jié)構(gòu)和人體健康造成明顯損害，導致生態(tài)系統(tǒng)紊亂的現(xiàn)象。在自然半自然生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)環(huán)境中，建立種群和威脅到本地生物多樣性的外來物種被稱為“入侵物種”。

1.1 必要性

外來物種入侵的途徑主要包括有意引入、無意引入、自然引入、不當放生等。其中，有意引入主要是為生產(chǎn)和食用引入，如為生產(chǎn)引種的大米草、水葫蘆等，為食用引入的有果子貍，為觀賞引入的巴西龜?shù)?；無意引入則由交通工具或貨物帶入（如豚草、褐家鼠和黃胸鼠、美國白蛾、松林線蟲等）；自然引入則主要通過風力、水流、物種自身移動或鳥類傳播帶入；不當放生主要表現(xiàn)為自發(fā)地擴散或未經(jīng)審批地釋放等。

一方面，外來入侵物種在入侵區(qū)域缺少或者沒有天敵，從而失去對其種群數(shù)量發(fā)展的制約或控制，形成自然種群，占據(jù)本地生態(tài)位，將不斷排擠或扼殺本地物種或與當?shù)匚锓N競爭食物，抑或分泌釋放化學物質(zhì)抑制其生長，成為優(yōu)勢種群，迫使當?shù)胤N的種類和數(shù)量減少甚至瀕?；驕缃^，從而破壞生物多樣性，使入侵地生態(tài)系統(tǒng)單一化，導致生態(tài)系統(tǒng)的物種組成和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，最終徹底破壞整個生態(tài)系統(tǒng)平衡，引發(fā)生物安全問題。國際自然聯(lián)盟（IUCN）的統(tǒng)計資料顯示，外來物種入侵是最近400 年中造成39%動植物滅絕的罪魁禍首，如南非西開普敦曾引入哈克木屬、松屬和金合歡屬植物，導致本土500 余種植物物種滅絕，3400 余個物種生存受到威脅；我國大米草使大片紅樹林消失，破壞近海生物棲息環(huán)境，飛機草在川滇成霸，紅脂大小蠹致晉1／3 油松林毀滅等［2］。

另一方面，控制侵入生物擴散給侵入地國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟損失。國際自然保護聯(lián)盟（IUCN）報告顯示，全球因控制外來物種而造成的經(jīng)濟損失每年超過4000 億美元。隨著國際經(jīng)貿(mào)往來的日益頻繁，有意和無意引入的外來物種數(shù)量增多，風險評估不足可能使原本被視為優(yōu)良品種的物種引入后逐漸演化為有害生物。據(jù)統(tǒng)計，約58%的已知外來入侵植物都是以有用植物引入的。入侵物種還會引起各種傳染性疾病，危害侵入地人群的健康，如豚草花粉引起的“枯草熱”、福壽螺引發(fā)的寄生蟲病等。因此，外來物種入侵的危害性是多方面的，包括生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)平衡、生物安全、經(jīng)濟損失和公眾健康等。

1.2 可行性

2014年，集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的總體國家安全觀被提出，生態(tài)安全、資源安全等問題都被提升到我國國家安全治理體系的高度?？刂仆鈦砦锓N入侵、保護生物多樣性、維護生態(tài)安全是國家安全治理的基本要求。2015 年，《國家安全法》第56 條規(guī)定：“國家建立國家安全風險評估機制，定期開展各領(lǐng)域國家安全風險調(diào)查評估?！边@是從國家安全治理的高度對生態(tài)安全風險評估予以法律確認。

風險規(guī)制理論為控制外來物種入侵風險預防提供了理論基礎(chǔ)。任何風險都具有一定的不確定性，《里約宣言》《生物多樣性公約》等規(guī)定了在“存在嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害的威脅”且“缺乏充分的科學確定性”的情況下，可以采取符合成本效益的風險防范措施［3］。由此，在國內(nèi)法及政策運用上即“鼓勵甚至可能迫使決策者在從事活動之前考慮其活動對環(huán)境可能產(chǎn)生的有害的影響”［4］。同時，對從事產(chǎn)生環(huán)境風險行為的原因者，如規(guī)劃者、排污者、開采者、利用者等具有直接約束力。

我國控制外來物種入侵法律政策基礎(chǔ)。由于外來物種入侵引發(fā)的生物多樣性減少、生態(tài)系統(tǒng)不平衡抑或公眾健康受損等問題在一定程度上具有不可逆轉(zhuǎn)性，因此對外來物種入侵風險進行科學評估，并在法律和政策上確立風險評估，預防外來物種入侵的風險，對維護國家生態(tài)安全具有積極意義。實際上，為防止國外有害物種進入國內(nèi)，我國在2000 年《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》就明確要求加強進口檢疫，提出“引進外來物種必須進行風險評估。”2002年《進境植物和植物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》和《進境動物和動物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》進一步系統(tǒng)規(guī)定了進出境檢疫工作中的進境動植物及其產(chǎn)品和其他檢疫物傳帶檢疫性有害生物風險分析的啟動、評估和管理等內(nèi)容。2003 年原國家環(huán)?？偩衷凇蛾P(guān)于加強外來入侵物種防治工作的通知》中要求“逐步建立引進外來物種的環(huán)境影響評價制度”，考量可能對生物多樣性和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，并進行科學的風險評估和必要的試驗。2015 年、2016 年修訂的《引進陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》明確防止引進陸生野生動物外來物種入侵，基于維護國土生態(tài)安全的目的，應當采取安全可靠的防范措施。我國《生物安全法》不但明確規(guī)定了國家加強對外來物種入侵防范和應對的基本原則，而且制定了外來入侵物種相關(guān)名錄和清單制度，加強了對外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測、預警、控制、評估、清除和環(huán)境修復等工作。同時，還對“釋放和丟棄”外來物種予以規(guī)制，擴充了外來物種入侵風險預防的行為方式，有助于全面預防外來物種入侵。

2 控制外來物種入侵立法現(xiàn)狀與存在的問題

聯(lián)合國《生物多樣性公約》于1993 年生效，1996年聯(lián)合國環(huán)境署、世界糧農(nóng)組織、國際自然保護聯(lián)盟等機構(gòu)在挪威特隆赫姆召開會議，研討外來物種的科研、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟影響，以及入侵的防控管理和清除等問題。我國于2004 年形成了外來生物入侵預防與管理的國家發(fā)展策略行動框架報告，之后在諸多法律法規(guī)中作了相關(guān)規(guī)定，但從整體上看，依然存在一些問題。

2.1 控制外來物種入侵立法現(xiàn)狀

我國最早涉及外來物種入侵管理規(guī)定的法律是《進出境動植物檢疫法》。該法主要是為了防止疫病和有害生物傳入國內(nèi)，因此詳細規(guī)定了動物產(chǎn)品、動植物、郵寄物、運輸工具進出境需要經(jīng)過的檢疫程序和禁止進境物種名錄?？梢哉f，該法從進出口管理的視角對外來物種進行檢疫作出了規(guī)定，間接地發(fā)揮了防治外來物種入侵法律規(guī)范的作用。但該法以維護生產(chǎn)發(fā)展和國際貿(mào)易為目標，以保護人體健康為目的，針對預防和控制外來物種入侵對生物多樣性、生態(tài)安全的功能未有實際的效果。此外，禁止入境物種主要在對外貿(mào)易進出口目錄下選擇，名錄范圍有限，不能有效達到為預防外來物種入境提供較全面指導的目的。

《動物防疫法》授權(quán)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門負責我國領(lǐng)域內(nèi)的動物防疫及其監(jiān)督管理活動，可以說從法律上為進一步防止外來物種入侵作出了規(guī)定。為與《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》相配套，《刑法》第337 條還專門設(shè)立了妨害動植物防疫檢疫罪；《國境衛(wèi)生檢疫法》為保護本國公民人體健康，規(guī)定了對可能傳播檢疫傳染病的物品要求依法檢疫，從側(cè)面發(fā)揮了防止帶有疫病的外來物種入境的功能；《環(huán)境保護法》也規(guī)定了在開發(fā)利用自然資源時，對引入外來物種采取措施進行防范，防止生物多樣性破壞。

最新通過的《生物安全法》直接提及外來物種入侵問題的有4 個法條，規(guī)范內(nèi)容和特點整體上表現(xiàn)為兩個方面：一是在立法適用范圍和第18 條國家制定相關(guān)名錄和清單制度的規(guī)定中，明確了防范外來物種入侵是生物安全法調(diào)整對象和相關(guān)物種動態(tài)名錄、清單制度建設(shè)；二是第60 條和第81 條對防范外來物種入侵監(jiān)管的專門性規(guī)范：明確了外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測、預警、控制、評估、清除、環(huán)境修復相關(guān)管理措施和“擅自引進、釋放和丟棄”的禁止性規(guī)定，并對“擅自引入、釋放或丟棄”行為規(guī)定了相應的法律責任，在一定意義上有益于對外來物種入侵風險的防范。

除了中央立法，我國陜西、福建、湖南等地方專門針對外來物種進行了地方管理立法。其中，福建省廈門市《環(huán)境保護條例》第10 條對引進物種環(huán)境影響評價及其相應的法律責任予以了規(guī)定；《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》第五章專章規(guī)定了生物多樣性保護，其中第42 條第五款明確規(guī)定“禁止擅自引入外來物種”；福建省龍巖市2011 年專門制定了《防止外來物種入侵管理辦法》以保障市內(nèi)生態(tài)環(huán)境和人體健康，主要堅持了防控結(jié)合的原則和目錄制度進行管理；《湖南省外來物種管理條例》是湖南省人大常委會制定的地方立法文件，明確保護生態(tài)安全和生物多樣性的立法目的，并對非本省內(nèi)的外來物種予以監(jiān)控防治管理。

2.2 控制外來物種入侵立法存在的問題

我國現(xiàn)有涉及外來物種入侵相關(guān)的法律法規(guī)較零散，還沒有針對控制外來物種入侵制定專門的法律，涉及生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)等特殊外來物種管理的立法文件效力較低。不同的立法所要實現(xiàn)的目標不同，分散在立法目的各不相同的法律中的規(guī)范對外來物種入侵管理和監(jiān)督發(fā)揮的功能有限，不能系統(tǒng)地防范外來物種入侵規(guī)范相關(guān)管理，對外來物種入侵監(jiān)管的實效性不高。從整體上看，主要表現(xiàn)在以下4個方面：

首先，立法理念滯后。外來物種入侵立法一般采用“不能證明對環(huán)境有害即為環(huán)境安全”，無法應對外來物種入侵中的科學不確定性［5］。當前社會進入高風險時代，由于科學認知的局限性，科學不確定性客觀存在，不能證明有害并不等同于安全。外來物種入侵的管理措施傾向于事后控制和治理將導致很多從事可能造成生物入侵、危害生態(tài)環(huán)境的活動被認定為合法。如《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》的第一條都開明宗義，表明了相應的目的，但這些目的最終都落腳到了農(nóng)林牧漁等生產(chǎn)、對外貿(mào)易發(fā)展等方面，不能專門應對生物安全。客觀上，人類的認識在特定的階段具有一定局限性。相應地，人類對外來物種入侵治理也一定存在某些無知或無解，具體在控制外來物種入侵管理過程中表現(xiàn)為是否應當批準引進新物種，是否啟用預警機制防止擴散，是否應立即采取生物的、物理的、化學的措施清除現(xiàn)有外來物種等一系列問題上可能存在缺乏科學證據(jù)的狀況。在這種情況下，相關(guān)管理決策者僅以經(jīng)濟收益為目標，而忽略生態(tài)安全問題，勢必會造成難以估量的損失。因此，貫徹風險預防原則，研究外來物種的入侵機制、傳播途徑和擴散等全過程可能存在的風險和隱患，是防控外來物種入侵的重要內(nèi)容。鑒于專門立法對立法者立法水平要求較高，且須遵守嚴格的立法程序，外來物種入侵立法在《生物安全法》第60 條已有專條規(guī)范，為節(jié)約立法資源，外來物種入侵防范專門立法非必要之策。

其次，調(diào)整范圍欠充分?，F(xiàn)行相關(guān)立法的調(diào)整范圍未能全面涵蓋入侵物種，主要集中在與動植物傳染性疾病、蟲害雜草檢疫等相關(guān)方面，存在重復、空白或交叉等現(xiàn)象。如《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》等保護生物多樣性的法律，未有涉及防控外來物種入侵的問題。前文所及《進出境動植物檢疫法》盡管規(guī)定了禁止入境的外來物種名錄，但局限于對外貿(mào)易進出口目錄，所涉范圍十分有限，也不能較全面地預防外來物種的入境。整體上看，保護生物多樣性的法律規(guī)范大多僅適用于預防已知的危險物種，缺乏對物種引進過程中可能攜帶的危險性生物生態(tài)安全性的綜合考察和評估。除此之外，既有相關(guān)法律規(guī)定針對的多是無意引種，對有意引進外來物種方面沒有充分規(guī)范；只對有意引入并逃避檢驗檢疫的行為規(guī)定了行政處罰，未對其他有悖于入侵物種和無意引入的行為予以處罰管理的規(guī)范。事實上，任何引種行為帶來的生態(tài)安全威脅都不鮮見。換言之，我國現(xiàn)行立法未充分考慮所有可能被引入的生物，亦未考慮其可能造成的生態(tài)安全威脅。那么，據(jù)此進行的相關(guān)立法必然會出現(xiàn)漏洞，適用中難免會捉襟見肘。

第三，監(jiān)管碎片化。一方面，控制外來物種入侵的監(jiān)管主體分散，職能設(shè)置重疊嵌套、職責界分不清。從我國相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的管理部門來看，控制外來物種入侵的機構(gòu)涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生健康、進出口檢疫等相關(guān)部門。據(jù)悉，原農(nóng)業(yè)部2003 年成立了“外來入侵生物預防與控制研究中心”，并制定了《農(nóng)業(yè)重大有害生物及外來生物入侵突發(fā)事件應急預案》。由于外來物種入侵影響我國生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能，為預防和控制外來物種入侵維護生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性，生態(tài)環(huán)境保護部依法享有發(fā)布《中國外來入侵物種名單》的權(quán)利?！哆M出境動植物檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》則賦予檢驗檢疫部門對入侵物種進行檢驗檢疫等。在引進外來動植物問題上，海關(guān)總署、市場監(jiān)管總局和衛(wèi)健委都有檢疫職能，導致多頭管理，在造成執(zhí)法資源浪費的同時還影響問責機制的落實［6］。另一方面，監(jiān)管缺乏整體性、連貫性和部門協(xié)作性。從現(xiàn)有立法規(guī)范發(fā)現(xiàn)，保護生物多樣性、維護生態(tài)安全在外來物種入侵管理制度的體現(xiàn)不夠充分。雖然《生物安全法》對外來物種入侵防治有專門規(guī)定，但是規(guī)定較為原則，未對相關(guān)物種入侵調(diào)查、監(jiān)測、預警、控制、評估、清除、生態(tài)修復等做進一步精細化規(guī)定，因此無法適應風險社會防治外來物種入侵的制度需求，相關(guān)監(jiān)管職責界分缺乏具體明確的規(guī)范。此外，既有的檢驗檢疫制度尚未對入境后的外來物種安排全面的監(jiān)測監(jiān)管配套制度，加之傳統(tǒng)部門之間的條塊科層管理模式，部門之間的協(xié)同合作有限。由此，既有防治外來物種入侵的監(jiān)管體制尚未體系化，無預防新物種入侵的風險規(guī)制，也無對已扎根外來物種有力的跟蹤治理，影響了監(jiān)管防治入侵物種功能的有效發(fā)揮。

第四，法律制度缺失，責任追究機制單一。一方面，有關(guān)外來物種入侵的審批制度可操作性不足；另一方面，必要的法律責任缺失，無法應對解決控制外來物種入侵引發(fā)的社會糾紛。主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行立法對引進的野生動物放生的審批程序規(guī)定相對嚴苛，如申請單位向省級林業(yè)主管部門申請（《陸生野生動物保護實施條例》第22 條）；有些法律文件（如《引進陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》）對引種許可、風險評估、預警應急作了規(guī)定，但缺乏法律責任條款；也有規(guī)定了法律責任，但形式較為單一，只有行政罰款，沒收違法所得、責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證照等行政處罰未有涉及，民事和刑事責任缺失；已有的處罰罰款數(shù)額較違法成本過低（《進出境動植物檢疫行政處罰實施辦法》第33 條），完全無法應對受損生態(tài)恢復。關(guān)于外來物種入侵危害造成的社會糾紛沒有明確的處理機制，無法解決和追究生物多樣性滅失的法律治理責任，勢必使法“有虎無牙”，難以實施［8］。因此，防范外來物種入侵相關(guān)法律制度健全和法律責任追究機制亟需強化。

3 防治外來物種入侵國外立法經(jīng)驗

3.1 制定專門的法律

為保護本國的生態(tài)系統(tǒng)的安全和平衡，一些國家如美國、澳在利亞、日本等制訂了比較完備的防治外來物種入侵的專門性法律，有些國家還形成了相對完整系統(tǒng)的規(guī)制體系。

美國最早在1990 年第101 屆國會上通過了首部關(guān)于外來物種入侵的法律——《外來有害水生生物防治與控制法》（NSNPCA），主要是防治外來物種通過壓艙水侵入。1996 年10 月，第104 屆國會又通過《國家入侵物種法》（NISA），進一步對NSNPCA 做了補充，并把壓艙水的管理范圍擴大到所有水域。此外，美國聯(lián)邦從國家層面關(guān)于外來物種入侵立法還有《植物檢疫法》《動物損害控制法》《聯(lián)邦植物害蟲法》《國家環(huán)境政策法》《瀕危物種保護法》《聯(lián)邦雜草防治法》等，涵蓋了多行業(yè)、多物種、多方式等控制外來物種入侵的內(nèi)容，形成了較為完整的立法體系［9］。此外，美國各州根據(jù)自身情況細化并有針對性地制定了法律，如加利福尼亞州明確了涉及植物檢疫、病蟲害治理、嚙齒動物和外來雜草控制等相關(guān)規(guī)定的立法。2001 年，美國發(fā)布了入侵生物防治的第一個國家計劃，將防治外來物種入侵納入國家計劃。

澳大利亞也是生物多樣性豐富的國家，1991 年針對海洋有害物種入侵發(fā)布了世界上第一部強制執(zhí)行的有關(guān)壓艙水的規(guī)范性文件《壓艙水指南》，1996年制定了《生物多樣性保護國家策略》；加拿大在2001年制定了外來入侵物種國家計劃，提出國家管理外來入侵物種要既充分考慮環(huán)境、經(jīng)濟、社會文化和道德等因素，采取生態(tài)手段，有義務(wù)不出口外來入侵物種；日本于2004 年制定了《外來生物入侵法》；英國《野生生物和鄉(xiāng)村法》規(guī)定傳播非本土動植物為違法行為，《魚種進口法》《危險野生動物法》有一些限制外來動物引入的規(guī)則。

3.2 出臺風險預防的相關(guān)法律制度

外來物種引進風險評估和達標許可制度：澳大利亞、美國、新西蘭、英國等國家和地區(qū)為應對外來物種入侵，通過法律規(guī)范明確了外來物種風險評估制度，并實踐外來物種風險評估系統(tǒng)。其中，美國起初頒布《國家雜草策略》開展了雜草風險評價系統(tǒng)（Weeds Risk Assessment System），為有意引入植物的風險評價明確了指標。系統(tǒng)主要通過問卷調(diào)查法設(shè)置涉及相關(guān)信息、生物學特征、氣候參數(shù)、繁殖和傳播方式等擬進口物種的49 個問題，每個問題對應一定的分數(shù)，評估結(jié)果根據(jù)總分決定。最終評價結(jié)果分允許該物種進口、不允許該物種進口或?qū)υ撐锓N進行更多的評價3 種。之后，美國又開展了水生外來生物風險評估。英國也分為外來物種風險評估系統(tǒng)（UK Non- Native Risk Assessment Scheme），系統(tǒng)分為兩部分，第一部分有14 題必要評估內(nèi)容，據(jù)此決定是否進一步評估；第二部分51 題，用于評估外來物種建立自然種群的風險、擴散能力，以及經(jīng)濟、環(huán)境和社會影響程度，最終分為非常高、高、中等、低、非常低5 個風險等級，如果評估結(jié)果不確定，也分為低、中等、高3 個等級。新西蘭開發(fā)的淡水魚風險評估模型（Freshwater Fish Risk Assessment Model，F(xiàn)RAM）類似英國的方式亦分為A、B兩個部分，其中A 部分評估外來魚類建立自然種群的可能性，B 部分評估外來魚類環(huán)境影響的大小和潛在的嚴重性。該模型是對21 種已在新西蘭有分布的外來魚類檢驗發(fā)展成模型分類基礎(chǔ)的。

這些風險評估系統(tǒng)的運用不只是機械地評估入侵物種的風險等級及對本土生態(tài)環(huán)境的影響，更重要的在于依據(jù)評估結(jié)果采取相應的措施，規(guī)定了外來物種引入、釋放的許可證制度。新西蘭在《生物安全法》規(guī)定“入境的任何進口植物或植物產(chǎn)品須符合相應的健康標準，攜帶外來物種或其產(chǎn)品入境須申報”的制度，體現(xiàn)出在對入境物種生態(tài)安全評估的同時，兼須考量健康標準。日本《外來生物入侵法》則要求外來物種引入僅限于學術(shù)研究的特定物種，確需引入的，主管機關(guān)應依法公示其防除內(nèi)容；對某些尚未確定其損害性的外來物種，須通過主管大臣的審批，認定不構(gòu)成入侵的方可引進，否則禁止引進。澳大利亞1999 年的《環(huán)境保護和生物多樣性法》嚴格限制外來物種入侵，規(guī)定了國內(nèi)國際外來物種貿(mào)易，明確損害生物多樣性物種的入境種類。可見，國外有關(guān)外來物種入侵立法引入風險評估制度，并對風險評估結(jié)果的法律定位予以明確，確立了依評估結(jié)論進行許可、審批等法律制度。

跟蹤檢測和責任追究制度：美國一方面確立了對評估允許進口的外來物種進行跟蹤檢測的法律制度，另一方面要求科學評估入侵物種引進和擴散風險，在入侵物種相關(guān)有益性和有害性分析的基礎(chǔ)上制定具體的名錄。同時，在《外來有害水生生物防治與控制法》（NSNPCA）明確規(guī)定了外來物種入侵個人責任制度。從外來物種入侵的引入、擴散等環(huán)節(jié)的法律責任予以明確，從而實現(xiàn)對外來物種入侵法律規(guī)制。日本也在《外來生物入侵法》中規(guī)定了涉及外來生物進口、運輸、飼養(yǎng)、種植、儲存等各環(huán)節(jié)具體的程序、條件、名錄管理制度，同時針對未列入名錄中的特定外來物種進口作了程序性規(guī)定，要求個人就其進口物種類型和其他具體內(nèi)容向主管機關(guān)通報，由主管機關(guān)來判定其是否具有威脅生態(tài)系統(tǒng)的潛在可能性。

公眾參與支持制度：美國1996 年頒布的《國家入侵物種法》規(guī)定了為社會民眾提供關(guān)于有害水生生物入侵的方法，進行外來物種入侵相關(guān)知識和防范計劃實施的教育，并為此提供防止外來物種入侵的相關(guān)活動專門撥款，使防治活動順利展開。這些規(guī)定為提高公眾參與外來物種入侵知識和技能提供了明確的法律支持。日本《外來生物入侵法》也規(guī)定了提高國民對外來生物入侵相關(guān)知識問題。

3.3 確立跨部門協(xié)調(diào)機制

外來物種入侵的治理是一個綜合性、系統(tǒng)性的問題，各國在防治外來物種入侵管理機構(gòu)的設(shè)置上，考慮到跨部門協(xié)調(diào)的必要。如，日本《外來生物入侵法》要求外來物種引入須經(jīng)內(nèi)閣會議決定，主管大臣必須服從中央環(huán)境審議會的領(lǐng)導；美國由于應對和治理外來物種入侵的機構(gòu)涉及20 多個，為協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系，在聯(lián)邦層面專門設(shè)立了跨部門機構(gòu)的國家物種入侵委員會和非聯(lián)邦入侵物種咨詢委員會（JSAC），各州也成立了本州的物種入侵委員會實現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)［9］。此外，聯(lián)邦政府各機構(gòu)之間和聯(lián)邦政府各機構(gòu)與州政府各機構(gòu)之間也相應地建立了系統(tǒng)的管理體制，以實現(xiàn)阻止非尋常入侵物種的引入和傳播，保護本土生物多樣性和生態(tài)安全。

4 風險預防法律規(guī)制的建議

外來物種風險預防是以保護生物多樣性、保障生態(tài)安全為目標的思想，也是通過科學技術(shù)手段識別、判斷和評估外來物種引進、種植、擴散、丟棄等過程中產(chǎn)生的不確定事件，并采取適當措施作出相應處理，從而以最小的成本將其對生態(tài)環(huán)境和公眾健康的不利影響減小到最低程度的管理手段。因此，以風險預防為宗旨，指導相關(guān)立法制度設(shè)計、確立生態(tài)安全立法目的、明確風險預防基本原則、健全預防性法律制度、完善規(guī)制環(huán)節(jié)和對象、補充法律責任、提升監(jiān)管效率等是控制外來物種入侵風險預防法律規(guī)制的必然要求。

4.1 確立生態(tài)安全的立法目的

立法目的是立法要實現(xiàn)的目標，作為立法的內(nèi)在精神統(tǒng)帥，立法目的指引和制約著法的具體內(nèi)容。外來物種入侵不僅直接或間接地對侵入地的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成威脅，破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡，還會危害公眾身體健康，加速入侵地物種滅絕，危害生態(tài)安全，甚至威脅國家安全［10］。因此，為有效預防和控制外來物種入侵，將其危害降到最低限度，防治外來物種入侵相關(guān)立法須立足國家戰(zhàn)略高度，堅持生態(tài)系統(tǒng)的整體保護，以生態(tài)安全為價值導向，從保護生物多樣性和維護生態(tài)平衡的角度確立防治外來物種入侵的立法目的。我國《生物安全法》在防治外來物種入侵，維護生態(tài)安全作出明確規(guī)范，為進一步制定專門的防治外來物種入侵行政法規(guī)堅持“保護生物多樣性，維護生態(tài)安全和國家安全”提出基本要求。

4.2 明確防治外來物種入侵風險預防的原則

法律原則直接決定著法律制度的價值取向，是法律精神的集中體現(xiàn)。外來物種入侵最直接的結(jié)果就是對侵入地的生物多樣性構(gòu)成威脅，破壞生態(tài)系統(tǒng)破壞。開展外來物種生態(tài)環(huán)境風險評估是預防和控制外來入侵物種、減少或降低危害后果的有效手段，因此在立法的角度確定風險預防原則是防控外來物種入侵法律制度的理論基礎(chǔ)和保障。事實上，該原則最早出現(xiàn)德國《空氣清潔法》（1970 年），被界定為“為避免損害的發(fā)生，即便缺乏科學上的因果關(guān)系證明，亦應采取行動?！敝蟮玫搅藝H社會的認可，如《保護臭氧層維也納公約》《氣候變化框架公約》《里約宣言》等明確“各國應按照本國國情和能力，廣泛適用預防措施；遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學充分的確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”?！渡锒鄻有怨s》要求“當生物多樣性遭受嚴重減少或損失的威脅時，不應以缺乏充分的科學定論為理由而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施?！薄犊ㄋ占{生物安全議定書》也將風險預防作為生物安全（狹義）國際規(guī)制的重要原則［11］。

從規(guī)范的視角看，風險預防原則針對的是科學上尚未獲得確鑿證據(jù)的生態(tài)環(huán)境風險和健康風險，這并不意味著否定科學研究在確定危險時的作用，而是強調(diào)預防危害發(fā)生的首要性和科技發(fā)展應減少對生態(tài)環(huán)境的負擔［12］。主要原因在于，實踐中獲得生態(tài)環(huán)境風險或健康風險的確鑿科學證據(jù)需要一定的時間，等法律上所需的證據(jù)齊全后再采取行動，可能風險發(fā)生造成重大或不可逆轉(zhuǎn)的危害甚至災難。從法律實施上看，確立風險預防原則還能發(fā)揮補充法律漏洞，強化法律調(diào)控能力的功能。完善現(xiàn)有外來入侵物種管理的相關(guān)立法，確立風險預防原則，使外來物種引入者、評估決策者、相關(guān)管理者不得以尚未獲得確鑿的科學證據(jù)為理由而推遲采取預防生態(tài)環(huán)境風險發(fā)生的措施，有利于更好地維護生物多樣性和生態(tài)安全，從而保障生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展可持續(xù)發(fā)展。

4.3 建立防治外來物種入侵的法律制度

在風險預防原則指導下，在防治外來物種入侵相關(guān)立法中確立符合風險預防原則的法律制度體系，建立綜合性的風險評價機制。對外來物種入侵風險事件發(fā)生的潛在主體、環(huán)節(jié)和條件予以全面規(guī)制，通過風險作用鏈條評估全過程的風險因素設(shè)計相應的法律制度抑制風險事件的發(fā)生，規(guī)定配套制度規(guī)范，降低損失分擔和規(guī)避相關(guān)的風險配套制度。

構(gòu)建入侵生物安全風險評估制度：這里的安全不僅包括生態(tài)安全，還包括從人與自然和諧的視角應當考量的健康安全［13］。入侵生物安全風險評估制度主要是針對入侵外來物種風險科學鏈上的主體、環(huán)節(jié)和條件予以識別、分析和評估，建立入侵生物信息系統(tǒng)，開展有害生物生態(tài)環(huán)境風險和健康風險分析，建立定量風險評估模型，并對各主體在各環(huán)節(jié)應注意的防控風險要求和程序予以明確，強化生物入侵預防體系建設(shè)，從而在法律上明晰各主體的權(quán)利、義務(wù)和相應的法律責任［14］。生態(tài)環(huán)境風險和健康風險評估既是科學問題，也是政府權(quán)力規(guī)制。吸收國外入侵生物安全風險評估系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)驗，健全外來物種入侵評估程序和名錄，細化外來物種入侵評估標準，充實既有生態(tài)環(huán)境評價指南體系，設(shè)計符合我國國情的、能夠發(fā)揮實效的入侵生物安全風險評估系統(tǒng)，科學評價外來物種入侵的風險并采取積極的應對措施，為外來物種入侵風險評價提供參考依據(jù)和方法。

嚴格引種許可證制度：引種許可證制度是指所有的引種者或者單位都必須向有關(guān)主管部門提交擬引進外來物種的詳細資料（包括生物、生態(tài)學特征、引種歷史、原產(chǎn)地環(huán)境條件、經(jīng)濟損益分析和風險評價等），由管理部門會同技術(shù)咨詢機構(gòu)進行綜合評審后作出是否引入的決定，以及是否附加采取保障措施，對不產(chǎn)生危害的物種引進頒發(fā)許可證，杜絕外來物種的非法引進。引種備案制度是指引種者或單位必須將外來物種引進的情況在環(huán)保部門備案，以便發(fā)現(xiàn)問題可以及時采取相應措施。

建立全過程監(jiān)測制度：從外來物種的實驗研究到引進、適應、演變、擴散、丟棄等，任何一個環(huán)節(jié)都可能存在發(fā)生生物多樣性破壞的風險。因此，在外來物種入侵風險防治的過程中，必須將預防、檢測、監(jiān)控和事件應對全面結(jié)合，進行全過程緊密跟蹤和綜合防治，才能掌握外來物種入侵我國的時間、地點，定期監(jiān)測生長繁殖情況掌握生存發(fā)展動態(tài)，在外來物種轉(zhuǎn)變?yōu)橛泻ξ锓N初期采取有效措施將其根除。范圍上，應將進出口檢驗檢疫和國境衛(wèi)生領(lǐng)域擴展到與保護生物多樣性有關(guān)的貿(mào)易、科研、養(yǎng)殖等多個領(lǐng)域；對象上，應嚴格對旅行者或貿(mào)易商品攜帶的寄生蟲及交通工具或相關(guān)容器中的藏匿物等隱蔽性的無意引入的檢驗檢疫；過程上，應把檢驗檢疫制度向前后延伸，實行檢驗檢疫的全過程監(jiān)控。為保障防范外來物種入侵的全過程監(jiān)測制度的實施，應加強當?shù)匮芯繖C構(gòu)的跟蹤檢測和分析研究的能力，并建立快速反應機制，發(fā)現(xiàn)入侵物種者及時報告有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)地點及基本情況，各部門立即相互配合有效初步控制疫情，以便為后續(xù)生態(tài)恢復做充分的調(diào)查研究。

建立外來物種信息披露和公眾參與制度：外來物種入侵風險涉及科學不確定性，為提高決策的科學性，規(guī)范信息披露和鼓勵公眾參與是必要之路。其中，信息披露是行政公開的基本要求，也是便利公眾參與和提高行政管理效率的重要手段。相關(guān)管理部門將引入的外來物種及情況及時向公眾披露，能夠使公眾及時知曉外來物種引進、擴散、釋放等動態(tài)，便于其積極參與相關(guān)應對和防治工作。確立和保障公眾參與外來物種入侵等相關(guān)法律政策制定過程的權(quán)利，暢通和保障公眾參與，能夠調(diào)動全社會的力量，人人身體力行，為我國本土生物創(chuàng)造相對安全、穩(wěn)定、平衡的發(fā)展空間。尤其要重視有關(guān)專家在公眾參與中的作用，積極組織社區(qū)、學校、社團開展生態(tài)安全教育，利用網(wǎng)絡(luò)、電視等大眾媒體宣傳和普及防治外來物種入侵知識，提升公眾參與能力，為防治外來物種入侵打下良好的群眾基礎(chǔ)。

補充法律責任追究制度：一方面，立法應當細化對外來物種引進程序，確定野生動物放生的審批主體為市級主管部門，增強審批程序的可操作性；另一方面，應當對引種許可、風險評估、預警應急制度的法律責任內(nèi)容予以補充，確保法律制度的實施。目前的責任追究形式較為單一，只有行政罰款，沒收違法所得、責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證照等行政處罰未有涉及，民事和刑事責任缺失；且已有的處罰罰款數(shù)額較違法成本過低，完全無法應對受損生態(tài)恢復。由于外來物種入侵危害造成的社會糾紛沒有明確的處理機制，無法解決和追究生物多樣性滅失的法律治理責任，勢必使法“有虎無牙”難以實施，因此必須健全防范外來物種入侵相關(guān)法律制度和法律責任追究機制。

4.4 建立部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

控制外來物種入侵是一個復雜的綜合性問題，涉及到多個環(huán)節(jié)和眾多管理部門。這些部門對物種入侵的管理權(quán)由于主體過多，導致權(quán)力分散，整體性和協(xié)調(diào)性不足，不但影響行政效率，而且無法保障治理效果。國外防治外來物種入侵管理體制大致可以分為分散式主管模式和協(xié)調(diào)式主管模式。其中，分散主管是外來物種入侵管理體制的初級階段，影響行政效率的實現(xiàn)；而協(xié)調(diào)式主管則能夠適應外來物種入侵治理的綜合性和系統(tǒng)性［15］。因此，借鑒國外設(shè)立專門機構(gòu)綜合治理，政府負責跨部門協(xié)調(diào)相關(guān)資源配置的監(jiān)管體制經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，實行統(tǒng)一監(jiān)督與部門分工負責相結(jié)合、中央與地方管理相結(jié)合，由各部門分工承擔具體職責。2004 年，我國曾成立由原農(nóng)業(yè)部牽頭，質(zhì)檢、環(huán)境、林業(yè)、海洋、海關(guān)、商務(wù)等部門參與的全國外來物種防治協(xié)作組，由于農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管職責范圍有限，實踐中未能發(fā)揮實質(zhì)有效的協(xié)調(diào)職能。2008 年國務(wù)院機構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部門對生物多樣性保護、生態(tài)安全的維護職能更有利于從源頭預防生物不安全風險。因此，建立以生態(tài)環(huán)境部門牽頭負責風險預防和生態(tài)系統(tǒng)安全監(jiān)督［16］，檢驗檢疫部門為核心提供信息支持，自然資源、農(nóng)業(yè)、海關(guān)、海洋、貿(mào)易、科技等多部門共同參與的協(xié)調(diào)管理機制更為可行。

5 結(jié)語

外來物種入侵已成為威脅生物多樣性、公眾健康的重大生態(tài)安全重大問題，“不能證明對環(huán)境有害即為環(huán)境安全”的事后治理已不能應對外來物種入侵，“防范化解風險挑戰(zhàn)”的需要［17］。堅持“安全第一”，確立生態(tài)安全理念和風險預防原則，優(yōu)化外來物種風險管理機制，健全外來物種風險評估、引種許可證、跟蹤監(jiān)測、公眾參與和法律責任制度，促進生物安全治理體系完善非常必要。由于生態(tài)系統(tǒng)和自然資源可以跨越國家邊界，對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的威脅經(jīng)常不能由單一的國家對付和控制，因此如何與貿(mào)易國家建立外來生物物種合作關(guān)系，加強國際合作和跨界交流，以達到對外來物種入侵有效預防和控制，實現(xiàn)生態(tài)效益和社會效益、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一［17］，激發(fā)發(fā)達國家向所有國家提供檢測、風險評估的數(shù)據(jù)的國際法律制度尚需做進一步的深入研究［18］。