郭力濤，薛孟春，胡 亮

(1.陜西省水利水電工程咨詢中心，陜西 西安 710004；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

1 研究背景

合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。厘清省級(jí)水利領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任范圍，是地方政府有效提供水利領(lǐng)域服務(wù)的邏輯起點(diǎn)[1]。當(dāng)前，中央有關(guān)水利領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的條例辦法尚未頒布，各地水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分仍舊存在一些問題[2]，省級(jí)以下地方水利事權(quán)與支出責(zé)任仍舊處于探索階段[3]。湖南、江西省先后制定水利事權(quán)與支出劃分的清單。從所制定的辦法來看，各省在指導(dǎo)思想、基本原則上類似，但是在具體事權(quán)與支出責(zé)任具體劃分上沒有形成統(tǒng)一的實(shí)踐模式。本文通過比較湖南與江西兩省水利財(cái)政事權(quán)劃分的改革實(shí)施意見，總結(jié)兩省的做法異同，對(duì)兩省的不同劃分思路進(jìn)行概括總結(jié)，為構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分提供經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

2 湖南、江西水利財(cái)政事權(quán)的改革

兩省都是圍繞中央關(guān)于深化財(cái)稅改革的總體方案和有關(guān)中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的基本要求，來推動(dòng)水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。

在劃分原則上，兩省提出要明確水利基本公共服務(wù)受益范圍、體現(xiàn)基本公共服務(wù)收益范圍，兼顧政府職能和行政效率。但是兩省在劃分側(cè)重點(diǎn)上有所差別：首先，湖南省根據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定了分類分檔的事權(quán)和支出責(zé)任，江西省沒有具體分類，但是注重發(fā)揮財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)節(jié)功效；其次，湖南省強(qiáng)調(diào)從中央與省的投資差異以及工程類別出發(fā)來確定事權(quán)與支出責(zé)任，江西省更加重視基本受益服務(wù)范圍的統(tǒng)一，調(diào)動(dòng)各級(jí)行政效率。

2.1 水利財(cái)政事權(quán)改革

2.1.1 省級(jí)事權(quán)的確定

在省級(jí)事權(quán)上，湖南省將對(duì)全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的骨干工程相關(guān)事宜確定為省級(jí)事權(quán)，主要分為兩類：中央投入的水利項(xiàng)目，省級(jí)主導(dǎo)的水利項(xiàng)目。江西省的事權(quán)分類如下：第一類是水利工程建設(shè)大項(xiàng)，第二類是水利工程管理，第三類水利行業(yè)管理，各項(xiàng)中均有省級(jí)事權(quán)。

從省級(jí)事權(quán)的劃定范圍上來看，兩省都強(qiáng)調(diào)對(duì)全省全局和戰(zhàn)略發(fā)展具有重大影響的水利工程以及涉水事務(wù)管理，但是湖南省著重涉水工程建設(shè)和管理，而江西更加強(qiáng)調(diào)對(duì)全省范圍內(nèi)具有重點(diǎn)影響的涉水事項(xiàng)中的公共服務(wù)屬性，突出了水利事權(quán)與省級(jí)戰(zhàn)略、民生領(lǐng)域、公共服務(wù)供給等方面的聯(lián)系。

2.1.2 省、市、縣共同財(cái)政事權(quán)的確定

湖南省將在區(qū)域?qū)用嫔蠈?duì)全省有較大影響的跨市州涉水事務(wù)管理確定為省市縣共同事權(quán)，在中央投入的水利項(xiàng)目和省級(jí)主導(dǎo)的水利項(xiàng)目中都明確了三方各自責(zé)任。江西省根據(jù)各級(jí)政府職能及收益范圍，由市縣實(shí)施和受益但涉及重點(diǎn)地區(qū)防洪、供水、生態(tài)、糧食安全，需由省市縣共同承擔(dān)的水利財(cái)政事權(quán)。江西省依舊包括：第一類是水利工程建設(shè)大項(xiàng)，而第二類水利工程管理以及第三類水利行業(yè)管理兩大項(xiàng)中都沒有省市縣共擔(dān)事權(quán)，而是根據(jù)行政分級(jí)，分別為省級(jí)事權(quán)或市縣事權(quán)。

對(duì)于跨省或設(shè)區(qū)市的水庫工程建設(shè)的強(qiáng)調(diào)，是湖南與江西兩省劃定省市縣共同事權(quán)的最重要根據(jù)，也是劃定省市縣共同事權(quán)的基本原則之一。湖南省包括兩類，一是強(qiáng)調(diào)區(qū)域?qū)用嫔蠈?duì)全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有較大影響的骨干工程的新建、改擴(kuò)建、維修養(yǎng)護(hù)，二是強(qiáng)調(diào)跨市州涉水事務(wù)管理。江西省的共擔(dān)事權(quán)的受益區(qū)域的責(zé)任“一般由市縣實(shí)施和受益”，但是因?yàn)樯婕爸攸c(diǎn)地區(qū)防洪、供水、生態(tài)、糧食安全，所以需由省市縣共同承擔(dān)的水利財(cái)政事權(quán)。此外，江西省所有省市縣共同項(xiàng)目都強(qiáng)調(diào)列入國(guó)家及省級(jí)水利專項(xiàng)規(guī)劃(或?qū)嵤┓桨?，包括符合國(guó)家及省級(jí)財(cái)政投資政策的水庫工程建設(shè)。

2.1.3 市縣財(cái)政事權(quán)的確定

對(duì)于市縣財(cái)政事權(quán)，兩省都強(qiáng)調(diào)將在一個(gè)市縣范圍內(nèi)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有一定影響本區(qū)域涉水事務(wù)管理確定為市縣事權(quán)。湖南省包括本區(qū)域?qū)用嫔仙嫠こ桃约氨緟^(qū)域范圍內(nèi)的涉水事務(wù)管理，在具體分類上除去中央投資項(xiàng)目、省本級(jí)為主項(xiàng)目外，還包括市縣一級(jí)實(shí)施的水利項(xiàng)目以及涉水事務(wù)的行政與管理。江西省的市縣事權(quán)首先限定受益區(qū)域“一般由市縣實(shí)施和受益”的工程項(xiàng)目，還包括一部分未列入國(guó)家及省級(jí)水利規(guī)劃(或?qū)嵤┓桨?的工程建設(shè)項(xiàng)目；此外，還包括水利工程管理與水利行業(yè)管理中市縣所承擔(dān)責(zé)任的部分。

總體上而言，兩省事權(quán)的劃定基本遵循了國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的精神，在水利事權(quán)的劃分上體現(xiàn)了基本水利建設(shè)的受益范圍。各級(jí)水利財(cái)政事權(quán)劃分與政府管轄區(qū)域、水利基本公共服務(wù)受益范圍基本保持一致，同時(shí)也兼顧了地區(qū)平衡，政府職能和行政效率，也能夠有力調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)水行政主管部門的能動(dòng)性，將跨區(qū)域性、受益范圍為全省的水利工程事項(xiàng)確定為省級(jí)事權(quán)，而將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的水利基本公共服務(wù)優(yōu)先作為市縣的財(cái)政事權(quán)，對(duì)于提高行政效率，降低行政成本具有積極作用。

2.2 水利財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任改革

2.2.1 省級(jí)事權(quán)支出責(zé)任

湖南省結(jié)合全省“十三五”水利發(fā)展規(guī)劃和脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，提出水利支出責(zé)任劃分與省級(jí)財(cái)政支出政策。根據(jù)湖南省的規(guī)定，無論是中央投資項(xiàng)目還是省本級(jí)水利建設(shè)及維修養(yǎng)護(hù)、公共事務(wù)管理等事項(xiàng)，無論是否貧困縣或者發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)，只要是省級(jí)事權(quán)，均由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)所有投資。江西省根據(jù)水利財(cái)政事權(quán)分類，結(jié)合水利精準(zhǔn)扶貧工作，提出了水利財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任劃分與省級(jí)財(cái)政支出政策，省級(jí)根據(jù)市縣事權(quán)履行情況、財(cái)政績(jī)效情況、省級(jí)或省級(jí)以上扶貧攻堅(jiān)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策情況，安排引導(dǎo)性省級(jí)財(cái)政支出。

只要認(rèn)定為省級(jí)事權(quán)的，在支出責(zé)任上都較為清晰、明確，而且兩省都是省級(jí)承擔(dān)全部支出責(zé)任，不考慮地區(qū)的差異。但是總體上來看，省級(jí)單獨(dú)事權(quán)涉及的建設(shè)項(xiàng)目較少，一般集中在跨省、跨市，全省范圍內(nèi)受益的水利工程建設(shè)。

2.2.2 省市縣共同事權(quán)支出責(zé)任

對(duì)于省市縣共同事權(quán)，湖南省采取“分類分檔”的做法，明確貧困縣、長(zhǎng)株潭地區(qū)、非長(zhǎng)株潭地區(qū)的省與市縣的不同出資比例以及獎(jiǎng)補(bǔ)政策；江西省則主要根據(jù)三大類具體項(xiàng)目，來規(guī)定省與市縣的不同出資比例以及獎(jiǎng)補(bǔ)政策。

湖南省強(qiáng)調(diào)從地區(qū)差異入手，統(tǒng)籌省市縣的各自出資比例，并考慮國(guó)家扶貧戰(zhàn)略，根據(jù)中央投入項(xiàng)目(①項(xiàng)目建設(shè)；②跨市縣項(xiàng)目大型工程維護(hù))以及省本級(jí)主導(dǎo)項(xiàng)目(①項(xiàng)目建設(shè)②項(xiàng)目大型工程維護(hù))的分類分檔標(biāo)準(zhǔn)，劃定了貧困縣、一般市縣的各自出資比例，總體上貫徹“分類分檔”原則，即項(xiàng)目的分類，以及區(qū)域的分檔決定了省市縣各自的出資比例。

江西省在確定省市縣各自責(zé)任時(shí)，所有類別項(xiàng)目對(duì)省級(jí)共擔(dān)事權(quán)水利項(xiàng)目主體工程投資部分承擔(dān)支出責(zé)任、市縣責(zé)任、扶貧攻堅(jiān)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策等省市縣各自支出責(zé)任進(jìn)行了原則性的規(guī)定，對(duì)其中水庫建設(shè)、城鄉(xiāng)供水工程、灌區(qū)建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)田小水電建設(shè)五類項(xiàng)目有特殊的規(guī)定，但是沒有像湖南那樣專門就地區(qū)差異進(jìn)行分類分檔。

2.2.3 市縣支出責(zé)任

湖南省規(guī)定，除中央投入以外的支出，市縣事權(quán)支出責(zé)任原則上由市縣通過自有財(cái)力安排，省財(cái)政給予適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)。對(duì)本級(jí)政府履行水利財(cái)政事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在的缺口，除部分資本性支出通過地方政府債券、市場(chǎng)融資等方式籌措外，上級(jí)政府可給予一般性轉(zhuǎn)移支付支持。根據(jù)水利基本公共服務(wù)屬性、事權(quán)外溢程度與市縣財(cái)力狀況等，省財(cái)政對(duì)市縣事權(quán)中，納入中央和省級(jí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃且有投資的項(xiàng)目建設(shè)及維修養(yǎng)護(hù)，按相關(guān)要求予以適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)貧困縣給予適當(dāng)傾斜支持。江西省規(guī)定，市縣水利財(cái)政事權(quán)由市縣財(cái)政承擔(dān)100%支出責(zé)任。市縣應(yīng)統(tǒng)籌自有財(cái)力，合理確定水利財(cái)政事權(quán)保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)可根據(jù)市縣事權(quán)履行情況和績(jī)效安排省級(jí)引導(dǎo)性資金。

3 兩省水利事權(quán)改革的不同思路

通過對(duì)湖南與江西兩省在水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的比較，湖南省的水利事權(quán)與支出的劃分強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)水利建設(shè)項(xiàng)目類別中中央投入與省級(jí)主導(dǎo)的差異，并在此基礎(chǔ)根據(jù)“分類分檔”原則，按照貧困縣、一般縣市區(qū)(非長(zhǎng)株潭地區(qū)、長(zhǎng)株潭地區(qū))來確定省財(cái)政支出責(zé)任占地方投資比例，可以概括為“央地項(xiàng)目+地區(qū)分類分檔”型方案(簡(jiǎn)稱地區(qū)分類分檔型)；江西省則主要按照水利工程建設(shè)項(xiàng)目類別來具體劃定各級(jí)事權(quán)，并根據(jù)項(xiàng)目類別、政策緊迫程度來劃定省級(jí)支出和獎(jiǎng)補(bǔ)的比例，可以概括為“項(xiàng)目分類為主型”型方案。

“地區(qū)分類分檔型”充分考慮到了中央投入項(xiàng)目與省級(jí)主導(dǎo)項(xiàng)目的差異，根據(jù)是否有中央與地方投入分別確定省、市、縣的各自出資比例，尤其是通過地區(qū)分類分檔突出了省內(nèi)地區(qū)之間的差異，根據(jù)水利財(cái)政事權(quán)分類、貧困縣劃分和省級(jí)財(cái)政保障能力，支出責(zé)任實(shí)行分類、分檔、按比例承擔(dān)，或給予適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)方式承擔(dān)。在這一原則有利于“精準(zhǔn)施策”，“精準(zhǔn)投送”，省級(jí)將有限的資金盡量往困難地區(qū)傾斜，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌和保障全省的水利建設(shè)的平衡。不足之處在于：首先，在中央投入與省級(jí)主導(dǎo)項(xiàng)目的事權(quán)上，劃分并不清楚，中央與地方各自支出責(zé)任也沒有進(jìn)行明確，這也與我國(guó)尚未頒布中央有關(guān)水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分的政策、條例有關(guān)；其次，“央地項(xiàng)目+分類分檔”的劃分過于瑣碎，既要考慮是否中央或省級(jí)主導(dǎo)，又要考慮地方差異，在管理上帶來諸多不便，尤其不利于一些市、縣水利建設(shè)的具體操作；第三，分類分檔沒有考慮具體水利項(xiàng)目的輕重緩急，以及對(duì)于省域整體水利建設(shè)的重要性，一些重點(diǎn)水利項(xiàng)目雖然并不在貧困地區(qū)，且仍舊需要中央及省級(jí)大力支持的，但是因?yàn)樘幱诮?jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)而難以享受獎(jiǎng)補(bǔ)或更高的省級(jí)支出投入；另外，地區(qū)分類分檔具有時(shí)限性，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不均衡，一些原來經(jīng)濟(jì)條件較為薄弱的地區(qū)，通過近年來的發(fā)展可能趕上甚至超過原來?xiàng)l件較好的其他地區(qū)，因此，如何保持動(dòng)態(tài)的調(diào)整，以適應(yīng)條件的變化，需要有更靈活的政策。

從“項(xiàng)目分類為主型”來看，江西省的劃分模式將立足點(diǎn)落腳在具體的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目本身來確定各級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任，分類明確；劃分原則性較強(qiáng)，較好地涵蓋各類項(xiàng)目；此外，這一劃分對(duì)各類項(xiàng)目各級(jí)事權(quán)、共同事權(quán)的規(guī)定基本相似，避免了過于瑣碎的不同規(guī)定，簡(jiǎn)化了水利建設(shè)管理的分類。此外，江西省單獨(dú)將水利信息化作為一個(gè)事權(quán)子項(xiàng)，這有利于促進(jìn)水利工程建設(shè)的管理，對(duì)于水利行政也是極大的促進(jìn)。當(dāng)然，這一模式也有其不足，首先是沒有反映地區(qū)差異性，基本上不能反映出各地經(jīng)濟(jì)條件的差異，以及如何進(jìn)行財(cái)力保障，在省級(jí)層面上如何做到統(tǒng)籌兼顧，缺乏政策指導(dǎo)；其次，在具體確定事權(quán)和支出的條文時(shí)，缺乏精細(xì)可操作性的辦法；這種劃分也沒有反映項(xiàng)目投資來源的差異，對(duì)于各級(jí)出資的比例也較為籠統(tǒng)，沒有比較明確的出資率，這樣一方面當(dāng)然使得江西省的辦法有較好的靈活性，但是另一方面也容易造成出資比例、獎(jiǎng)補(bǔ)措施的任意性。

4 建議

根據(jù)兩省經(jīng)驗(yàn)，要做到合理劃分省級(jí)水利事權(quán)與支出責(zé)任仍舊需要從以下幾點(diǎn)入手：首先，需要將各級(jí)水利權(quán)責(zé)的模糊狀態(tài)變得權(quán)責(zé)清晰。政府應(yīng)按照“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級(jí)政府支出責(zé)任[3]，上級(jí)要根據(jù)項(xiàng)目類別、完成績(jī)效予以獎(jiǎng)補(bǔ)。其次，改革也應(yīng)兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地方政府職能和行政效率。各地可以采取分類分檔的方式，對(duì)剛脫貧地區(qū)、落后地區(qū)重點(diǎn)支持；同時(shí)要結(jié)合本省水行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的水利基本公共服務(wù)優(yōu)先作為市縣的財(cái)政事權(quán)，尋找渠道保障市縣支出。第三，要有各種類型的獎(jiǎng)補(bǔ)措施，激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為。政府要將項(xiàng)目配套改為責(zé)任支出，促進(jìn)地方創(chuàng)新投入模式、加大投入規(guī)模，適當(dāng)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，同時(shí)合理確定地方財(cái)政事權(quán)，適當(dāng)制定上級(jí)專項(xiàng)與補(bǔ)貼機(jī)制。