韓孟強(qiáng)

唐山市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院 河北 唐山 063000

1 相關(guān)概念及背景

1.1 國土空間規(guī)劃背景

自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展工作，因國土發(fā)展規(guī)劃和國土利用總體規(guī)劃的實(shí)施目標(biāo)存在差異，使兩者在實(shí)際推進(jìn)中經(jīng)常發(fā)生矛盾與沖突。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的區(qū)域不平衡問題，造成我國的國土開發(fā)強(qiáng)度與發(fā)達(dá)國家相比存在較大差距。如何在保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的同時，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作必須解決的重要問題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要核心問題是進(jìn)行新的國土空間規(guī)劃，使我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)在新形勢下繼續(xù)保持發(fā)展態(tài)勢的同時，既促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長，又實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)目標(biāo)。

1.2 城鎮(zhèn)空間治理概念

城鎮(zhèn)空間治理是在國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將山、水、林、田、湖、草、城作為空間要素，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)空間，對生態(tài)空間的現(xiàn)存問題進(jìn)行充分分析，制定保護(hù)目標(biāo)[1]。對各類自然資源的特點(diǎn)、空間發(fā)展定位及職能功用分析后，針對不同類型的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行空間治理?？臻g治理是根據(jù)城鎮(zhèn)要素特點(diǎn)，從城鎮(zhèn)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)系統(tǒng)規(guī)劃、土地利用、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)等方面，對本地資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和配置，實(shí)現(xiàn)國土空間的科學(xué)、公平、可持續(xù)利用和城鎮(zhèn)相對均衡的發(fā)展目標(biāo)。2020年9月，自然資源部公布了《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，對城市一級國土空間總體規(guī)劃編制的原則性和導(dǎo)向性做出要求，這對城鎮(zhèn)空間治理具有重要的指導(dǎo)意義。

2 市級國土空間規(guī)劃的編制要點(diǎn)

2.1 以“三調(diào)”為抓手，摸清市域各類自然資源底數(shù)

規(guī)劃國土空間的編制，先要掌握自然資源的本底基數(shù)，這是最重要的地基。規(guī)劃以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，結(jié)合地理國情普查、年度變更調(diào)查等各類自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，理清土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、海洋等自然資源的總量及空間分布情況，為規(guī)劃編制提供精準(zhǔn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.2 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，做好“評估評價”

對在實(shí)施的現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各類空間規(guī)劃的實(shí)施效能進(jìn)行評估，重點(diǎn)分析城市在規(guī)劃實(shí)施過程、城市發(fā)展定位、空間布局、土地利用等方面的問題和現(xiàn)實(shí)矛盾，為國土空間規(guī)劃的編制提供借鑒和參考。開展資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價，即“雙評價”。綜合統(tǒng)籌考慮城市土地、礦產(chǎn)、水、生態(tài)等自然資源限制條件，發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展短板、主要限制要素，找準(zhǔn)資源調(diào)控方向，充分把握自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，通過全面評價資源環(huán)境本底狀況，摸清空間發(fā)展?jié)摿σ?guī)模和分布范圍。開展綜合分析，識別資源環(huán)境限制性因素及其對國土空間開發(fā)利用的影響程度，確定不同開發(fā)保護(hù)利用方式的適宜程度，根據(jù)評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)當(dāng)前城市發(fā)展存在的現(xiàn)實(shí)性問題和未來可能的風(fēng)險，明確各類開發(fā)空間剩余潛力基礎(chǔ)和發(fā)展規(guī)模上限。

2.3 堅(jiān)持底線思維，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”

“三區(qū)三線”涵蓋區(qū)域全要素管控與保護(hù)的主要內(nèi)容。“三區(qū)”是指農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間的“三生”空間；“三線”是指城市生活與生產(chǎn)為主的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)為主的生態(tài)保護(hù)紅線以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線三條控制線。以“雙評價”成果為基礎(chǔ)的“三區(qū)三線”劃定，是市級國土空間規(guī)劃編制的重點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)全域、全要素空間管制的重要手段。部分已批復(fù)仍在規(guī)劃期內(nèi)的空間規(guī)劃中已經(jīng)劃定了一些空間管制界限和空間管制分區(qū)，“三區(qū)三線”的劃定并不是否定既有成果重新劃定，而是要充分利用、科學(xué)評估已有的規(guī)劃成果，對現(xiàn)行控制線存在沖突的區(qū)域進(jìn)行校正，對合理的空間區(qū)域進(jìn)行落實(shí)，對用途尚不明確的空間，結(jié)合“雙評價”成果明確劃定空間管制界限與空間管制分區(qū)。

2.4 立足全域，構(gòu)建國土空間新格局

國土空間開發(fā)和保護(hù)以市級國土空間規(guī)劃為藍(lán)圖，提出本區(qū)域的空間發(fā)展格局。在全域范圍內(nèi)優(yōu)先劃定主體功能區(qū)，對外要建立開發(fā)開放格局，謀求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，謀劃基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)共建[2]。對內(nèi)要謀劃“山水林田湖草”生態(tài)要素的保護(hù)利用、國土生態(tài)整治修復(fù)、城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)體系布局、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施共享、綜合交通系統(tǒng)、公共基礎(chǔ)設(shè)施支撐、綜合防災(zāi)減災(zāi)等重大空間布局，構(gòu)建全域國土空間新格局，提升空間品質(zhì)。

3 城鎮(zhèn)低效土地整治規(guī)劃

根據(jù)城鎮(zhèn)低效土地的類型，制定針對性強(qiáng)、可操作性的政策導(dǎo)向，采取差異化的整治模式，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)低效土地整治工作。

3.1 城鎮(zhèn)低效土地整治方式

3.1.1 土地使用權(quán)人自行改造。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，符合國土空間規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃的，由土地使用權(quán)人自行改造，涉及土地使用權(quán)出讓方式改變的，可采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)，補(bǔ)繳土地出讓金。在符合規(guī)劃條件下，如改變土地用途或者提高土地利用強(qiáng)度的，補(bǔ)繳土地出讓差價。

3.1.2 引入社會資本改造。對于納入城鎮(zhèn)低效土地整治范圍的工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地，由政府將拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)惹捌诠ぷ髋c規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)活動連同土地使用權(quán)整體打包，發(fā)揮市場的宏觀調(diào)控作用，通過公開招標(biāo)的方式，引入社會投資人統(tǒng)一實(shí)施，以提高土地利用率，提升土地價值。

3.1.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造。屬城鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)范圍內(nèi)的由集體經(jīng)營和管理的建設(shè)用地改造，根據(jù)國土空間規(guī)劃和年度計(jì)劃組織實(shí)施。可以通過協(xié)議出租、出讓方式取得集體經(jīng)營性用地，自主經(jīng)營開發(fā)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

3.1.4 政府回購改造。整治規(guī)劃區(qū)內(nèi)需改建或調(diào)整使用土地，政府根據(jù)該建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，由政府出資，依法收回或者收購?fù)恋厥褂脵?quán)，納入土地儲備計(jì)劃，優(yōu)先用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

3.2 城鎮(zhèn)低效土地整治差異化政策措施

3.2.1 合理分配土地收益。在城鎮(zhèn)低效土地整治工作中，政府通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地或者回收、回購原國有土地使用權(quán)進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)利用的，將其一定比例的土地出讓收益專項(xiàng)返還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者國有土地使用權(quán)人，用于鄉(xiāng)村文化、體育、衛(wèi)生、醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)及原國有土地使用權(quán)人經(jīng)營利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興及實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2.2 推進(jìn)土地置換，維持增減平衡。對低效工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地改造，在符合國土空間規(guī)劃及國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的基礎(chǔ)上，通過收回、收購、置換、整合等方式調(diào)整原工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地，盤活存量用地，增加單位土地產(chǎn)出，進(jìn)一步提升土地生產(chǎn)率。

4 空間治理解析

4.1 空間治理目的

空間治理的目的在于總結(jié)過去發(fā)展歷程中，存在的城鎮(zhèn)建設(shè)不合理、規(guī)劃不科學(xué)問題，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，完善城市空間治理體系的原則，通過科學(xué)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)不同利益主體的空間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)空間生產(chǎn)關(guān)系符合空間生產(chǎn)力發(fā)展需求的目標(biāo)，提高城鎮(zhèn)空間治理能力，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城鎮(zhèn)競爭力不斷提升的發(fā)展目標(biāo)[3]。

4.2 空間治理途徑

在國土空間規(guī)劃的新形勢下，城鎮(zhèn)空間的治理必須在新形勢基礎(chǔ)上，結(jié)合自身發(fā)展情況探索空間治理的實(shí)施策略。第一，要拓寬視野，在分析城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定城市的發(fā)展定位，充分利用自身的優(yōu)勢和現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和資源，對城鎮(zhèn)空間的治理進(jìn)行科學(xué)布局規(guī)劃；第二，要統(tǒng)籌發(fā)展，對有限的國土空間進(jìn)行全局策劃，編制城鎮(zhèn)國土空間的規(guī)劃方案，平衡生態(tài)發(fā)展、城鎮(zhèn)開發(fā)、文化建設(shè)等方面的關(guān)系，形成布局合理、集約高效、協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間發(fā)展藍(lán)圖；第三，劃清城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，形成層級治理的布局；第四，對存量土地進(jìn)行合理開發(fā)；第五，堅(jiān)持以人為本的指導(dǎo)理念，做好基礎(chǔ)設(shè)施和安全設(shè)施的監(jiān)控與防護(hù)。

5 城鎮(zhèn)空間治理策略研究

城鎮(zhèn)空間治理需確保生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性，在治理過程中串聯(lián)各生態(tài)保護(hù)要素，協(xié)調(diào)不同程度涉及的空間問題。城鎮(zhèn)空間治理應(yīng)首先優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照用途實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間、永久基本農(nóng)田的管理。

5.1 構(gòu)建空間治理體系

將強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管控作為目標(biāo)，從治理關(guān)系、治理制度、治理技術(shù)三大要素入手，建立相關(guān)機(jī)制，構(gòu)建全流程、全鏈條、全要素的城鎮(zhèn)空間治理體系，提高城鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化水平。通過對城鎮(zhèn)空間資源的調(diào)查，建立國土空間數(shù)據(jù)庫，以環(huán)境要素為對象，制定相應(yīng)的治理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化。對重要生態(tài)空間開展現(xiàn)狀摸查，按照生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)管理制度、流域管理制度、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度、地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)重要性分級，建立生態(tài)治理空間的“一張圖”，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。

5.2 逐級梳理治理空間的“一盤數(shù)”

城鎮(zhèn)的空間治理工作要強(qiáng)化市域統(tǒng)籌，樹立全市“一盤數(shù)”的發(fā)展格局，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)發(fā)展作用，提升城鎮(zhèn)綜合實(shí)力和競爭力。立足區(qū)域特色，根據(jù)城鎮(zhèn)的自然資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展方向等制定城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，使城鎮(zhèn)具有宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的特色功能。利用數(shù)字賦能，對國土空間治理從體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具等進(jìn)行全方位重塑，從上至下，從整體到局部，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)。從項(xiàng)目的研究、設(shè)計(jì)、決策、指導(dǎo)、投入和監(jiān)督等方面，逐級梳理治理空間中存在的問題、短板和薄弱環(huán)節(jié)，制定逐級治理的目標(biāo)，把城鎮(zhèn)治理作為政府工作目標(biāo)，形成城鎮(zhèn)空間治理的“一盤數(shù)”網(wǎng)格化的管理格局。

5.3 制定分級管控制度

將制度創(chuàng)新與依法行政相結(jié)合，創(chuàng)建“多規(guī)合一”的分級管控制度體系，構(gòu)建從設(shè)計(jì)、實(shí)施到監(jiān)管的全套運(yùn)行機(jī)制。首先，規(guī)則一致。多部門聯(lián)動的協(xié)同工作機(jī)制，促進(jìn)跨部門、跨層級、跨維度的多元空間信息集成與融合，形成空間治理“一張網(wǎng)”。其次，建立法律制度保障機(jī)制。將分級管控制度納入地方立法，對生態(tài)控制線范圍內(nèi)的各項(xiàng)土地利用和建設(shè)活動實(shí)施嚴(yán)格管控。再次，通過制定具體的管理制度和實(shí)施辦法，完善部門的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。

6 結(jié)束語

結(jié)合城鎮(zhèn)低效土地整治規(guī)劃系統(tǒng)，分析了規(guī)劃的目的、原則、范圍等要素，研究了城鎮(zhèn)低效土地整治潛力評價的內(nèi)容及土地利用特點(diǎn)，構(gòu)建了城鎮(zhèn)低效土地整治模式。通過城鎮(zhèn)低效土地整治規(guī)劃的實(shí)施，能夠改變原有低效土地混雜交錯的格局，整合土地資源，盤活存量用地，發(fā)揮集聚效應(yīng)，緩解用地矛盾，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級；完善公共服務(wù)設(shè)施，改善人居環(huán)境；推進(jìn)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。