梁城城

（中國宏觀經(jīng)濟研究院，100038，北京）

水利項目市場化融資可以在一定程度上緩解地方政府財政壓力和防范債務風險，同時有助于增加水利基礎設施供給水平。目前單純依賴政府投資不能滿足重慶市對水利基礎設施建設的需求，需要創(chuàng)新水利項目融資，以解決重慶市水利項目建設資金不足的問題。

一、水利項目市場化融資面臨多重困難

1.水利項目建設多依賴政府投資

重慶市水利投資建設任務重，有較多的資金來源于政府，市場化融資比例相對較低。重慶市水利投資（集團）有限公司（以下簡稱“重慶水投”）原為重慶市政府投融資平臺，是重慶市水利基礎設施的重要融資方和投資方，主要依托政府信用融資建設水利基礎設施。2017年之后，各地政府大力推動投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型與債務剝離，重慶水投也在逐步轉(zhuǎn)型之中。2018年，重慶水投投資建設大中型水利工程項目46個，完成投資36.6億元。其中前期項目3個、新開工項目5個、續(xù)建項目共計38個。建設資金中有12.21億元來自中央資金，13.53億元來自市級資金，1.59億元為區(qū)縣資金，項目業(yè)主自籌資金達3.83億元。從具體占比來看，重慶水投資金來源中市級及以上占比達到75%～80%，業(yè)主及區(qū)縣自籌比例達到20%～25%，其中自籌資金主要通過融資方式解決。

2.水利項目融資主體仍然以投融資平臺為主

作為投融資平臺，重慶水投以股權管理的方式對重慶市水利資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理，目前擁有10家全資子公司和28家控股子公司，分布在重慶市31個區(qū)（市）縣。重慶水投是重慶市水利建設項目的主要力量。主要是因為大部分水利項目投資規(guī)模大、期限長，預期收益難以預測、投資報酬率低，社會資本對其投資的意愿很低。因此，除了政府資金注入以外，當前水利投資的主體仍以具有政府背景的水利投融資平臺為主。與國有企業(yè)融資相比，民營企業(yè)參與水利項目建設融資成本較高、融資難度較大、融資路徑不通暢，導致水利PPP項目民營企業(yè)占比不高，且項目規(guī)模通常不大。

3.水利項目市場化融資工具相對單一

當前水利融資項目更多依賴于傳統(tǒng)融資工具，新型融資工具尚未在水利投資領域大范圍使用。水利項目融資結構較為單一，產(chǎn)生的后果之一是融資主體的償債壓力較大。從融資構成來看，重慶水投直接融資約占1/3，間接融資約為2/3。截至2018年年底，重慶水投籌集到各類建設資金累計500多億元，其中通過銀行或非銀行金融機構獲得貸款累計350億元（為區(qū)縣配套資金籌集120億元，為市級財政配套資金70億元）。根據(jù)《重慶水投2018年度第一期中期票據(jù)募集說明書》，重慶水投2017年三季度末有息負債中應付債券占44.72%，其次為一年內(nèi)到期的非流動負債，占比為30.57%，短期借款占比為19.64%，長期借款占比為5.06%，短期內(nèi)承擔較大的償債壓力。

二、重慶水利市場化融資面臨的困難

1.水利建設項目中經(jīng)營性項目相對較少

根據(jù)水利項目的收益回報特征，可以將水利項目劃分為非經(jīng)營性（公益性）水利項目、準經(jīng)營性水利項目和經(jīng)營性水利項目。就占比來看，水利項目中的非經(jīng)營性項目相對較多，這類項目缺乏收費基礎，導致單純的市場化融資難度較大。水利項目中的準經(jīng)營性項目盡管具有一定的經(jīng)營性，也仍然需要政府給予一定補貼或參與水利項目的投資建設。而經(jīng)營性水利建設項目可以采取市場化融資手段，但是在水利建設項目中的占比相對較低。

2.缺乏針對非經(jīng)營性水利項目的市場化融資模式

長期以來非經(jīng)營性水利建設項目主要融資手段是政府投資，并沒有考慮采用市場化融資的方式。非經(jīng)營性水利項目屬于純公共產(chǎn)品，單個項目建設完全依賴于政府投資，因此投融資主體一般是政府。信用主要依賴于政府信用，融資工具主要為政府信用貸款或政府債務。因此，在較長時期內(nèi)，政府是非經(jīng)營性水利項目投資主體，按政府投資模式運作非經(jīng)營性水利項目，資金來源主要是政府財政投入。

3.PPP模式在準經(jīng)營性水利項目運用中存在障礙

一是回報機制與付費機制關聯(lián)不夠緊密，缺少有效的激勵。從水利PPP項目現(xiàn)狀情況看，即使對于具有使用者付費基礎的供水類水利PPP項目，通常由于價格和費用收取基礎而難以覆蓋成本，因此所有水利PPP項目都涉及政府可用性付費或可行性缺口補助。大部分項目的財務測算多沿用傳統(tǒng)模式標準，存在設計標準和運營成本高的問題，特別是付費機制沒有完全體現(xiàn)出提升質(zhì)量和效率的PPP“精神”。這種回報機制設計方式雖提高了項目吸引力，但同時存在社會資本方在技術、成本、服務等方面的激勵不足的問題。

二是水利項目的資本金設置存在一定問題。水利項目建設所需要的投資通常較高，從而所需要的資本金也較多，但是在PPP模式“盈利非暴利”的原則下，由于資本金的設置不合理，導致政府付費的規(guī)模偏大或者企業(yè)的積極性不高。此外，目前的項目資本金設置辦法不僅增加了項目融資難度，也增加了政府支付規(guī)模，是不少地方政府認為實行PPP“不劃算”的根本原因之一。

三是民營企業(yè)尚不能較好地參與水利PPP項目融資。與國有企業(yè)相比，融資難、融資貴是民營企業(yè)在融資過程中常遇到的問題，項目融資路徑不通暢，民營企業(yè)參與PPP項目的財政稅收及金融等優(yōu)惠政策還沒有明確。這導致當前參與水利PPP項目的絕大多數(shù)主體為擁有國資背景水利集團、水投集團等，而民營企業(yè)在水利PPP項目中的占比并不高。

4.市場化水價形成機制未形成

科學制定水價標準、合理執(zhí)行水費收取，是水利建設項目前期投融資方案制定、建成后維持良性運營的重要前提性工作。當前，我國水利工程普遍面臨農(nóng)業(yè)水費收取率偏低、供水原水價格不足以彌補供水成本等問題。近年，我國經(jīng)濟政策有所調(diào)整，水利建設項目投融資條件已經(jīng)發(fā)生了一些變化，現(xiàn)有水價制定和執(zhí)行機制難以滿足變化要求。一方面水價太低，水費收繳不足，降低了社會資本參與水利項目投資的積極性，對地方水利項目建設產(chǎn)生了一定制約。我國城市生活、工業(yè)供水現(xiàn)行水價大多在0.16～0.91元/m3左右，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價大多在0.02～0.48元/m3左右，整體水價偏低，執(zhí)行水價大多不能覆蓋單位供水成本，僅占單位運轉(zhuǎn)成本的20%～75%左右。另一方面水價改革聽證、批復等程序時間過長，等新水價批復實施后，制定的水價與實際成本又有了新的差距，與執(zhí)行價格存在一定的滯后，難以從根本上改變水利工程管理單位虧損的問題，影響水利工程市場化融資發(fā)展。

三、創(chuàng)新水利市場化融資促進水利設施建設

1.加大非經(jīng)營性水利項目的財政投入，扶持水利項目建設

發(fā)揮各級政府水利投資主導作用，加大公共財政支持力度?？茖W劃分水利建設中的中央與地方政府事權，增加中央與地方水利財政專項資金比重，以滿足重點水利工程與農(nóng)村水利工程等建設性資金投入需求。采取公共財政投入模式，利用各級政府的財政資金投資建設非經(jīng)營性水利項目，通過發(fā)行地方一般債券支持非經(jīng)營性水利項目的建設。在有效控制整體運行費用支出規(guī)模的基礎上，為確保非經(jīng)營性水利項目的良性運轉(zhuǎn)，建立健全非經(jīng)營性項目支出補償機制，采取運行費用補貼、貸款利息補貼和下游地區(qū)水資源費補償?shù)榷喾N方式，拓寬項目公益性支出補償渠道。同時加大農(nóng)村、偏遠地區(qū)“小而散”水利建設項目財政支持力度，適當提高農(nóng)村小水利省級財政投入比例。

2.將非經(jīng)營性與經(jīng)營性項目進行捆綁，提高項目融資吸引力

一是采取水務一體化模式，即將城鄉(xiāng)防洪、排澇等上下游涉水事務統(tǒng)一委托給一個主體進行開發(fā)建設和運營。承接主體可以是水利投融資平臺公司，也可以通過公開公平競爭方式招選社會資本方。這種模式可以將上下游非經(jīng)營性、準經(jīng)營性和經(jīng)營性水利項目進行整合重組。

二是建立非經(jīng)營性水利工程項目與經(jīng)營性水利項目 （如城市供水、水力發(fā)電等）統(tǒng)籌發(fā)展機制，新建、改擴建經(jīng)營性水利項目應將與之密切關聯(lián)的非經(jīng)營性項目納入以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設。

三是根據(jù)項目之間的關聯(lián)性，拓展項目捆綁范圍，實現(xiàn)不同領域項目一體化開發(fā)模式?？紤]將非經(jīng)營性水利項目與其他經(jīng)營項目統(tǒng)一開發(fā)和建設，實現(xiàn)互利共贏、相互促進。例如在出讓土地、授予經(jīng)營性項目特許經(jīng)營權時，將非經(jīng)營性水利工程項目建設作為附加條件，要求經(jīng)營性項目投資方同步開發(fā)建設與之相關聯(lián)的非經(jīng)營性水利工程。產(chǎn)業(yè)方面，將水土保持、生態(tài)建設、水資源保護與生態(tài)農(nóng)業(yè)項目進行捆綁，投資方在推進水環(huán)境改善的同時可以實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)項目本身產(chǎn)業(yè)價值，以此吸引社會資本參與到非經(jīng)營性水利項目融資建設。鄉(xiāng)村旅游方面，可以將堤防工程、蓄滯洪區(qū)安全建設、河道整治工程等水利項目與鄉(xiāng)村旅游項目進行打包，投資方在推進河道治理的同時，也可以提升鄉(xiāng)村旅游環(huán)境，實現(xiàn)利益統(tǒng)一。

3.加快推進水權和水價制度改革

通過加快水權和水價等相關制度改革，提高水利項目的未來收益，從而更好地吸引社會資本參與水利項目投資。水權改革方面，積極發(fā)展水權交易市場，提高水利企業(yè)融資能力。首先對水資源使用權確權登記，明確水資源的權屬。可以分類推進水資源確權工作，分別對取水用戶、已發(fā)證的取水許可用戶、集體修建的水塘水庫中的水資源等水資源確權并建立水資源確權登記數(shù)據(jù)庫。其次，規(guī)范水權交易流轉(zhuǎn)程序和機制，明晰水權交易的運作方式和機制，建設水權交易平臺，明確跨地區(qū)、跨流域及行業(yè)與用水戶間水權交易規(guī)則、定價機制，建立水權交易監(jiān)管體系。通過無償劃撥、水權抵押貸款、入股等方式，用水權換取可以使用的資本，發(fā)揮水權資產(chǎn)吸引社會資本的作用。在推進非經(jīng)營性水利項目建設時，也可以將水資源產(chǎn)權同時出讓給項目投資方，從而獲得項目建設融資。

水價改革方面，應積極落實《國務院辦公廳關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》的相關要求，積極開展實施水價制度改革，將農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為重要切入口和突破口。首先為個人和用水單位確權可持續(xù)利用的水權形成清晰產(chǎn)權、明確權責、有效監(jiān)管的水資源產(chǎn)權交易制度。鼓勵工業(yè)水權和農(nóng)業(yè)水權交易，發(fā)展水權交易主體采取政府回購、委托交易、平臺交易、自主交易等模式，推動水資源使用權進行交易。其次對不同類型的灌區(qū)實施不同的農(nóng)業(yè)水價。具體可以由供用水雙方通過協(xié)商確定、或者通過相關部門按權限制定，在滿足工程運維需要的基礎上略微實現(xiàn)盈利。應明確分工發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加快落實農(nóng)業(yè)水價綜合改革，發(fā)改部門負責推進農(nóng)業(yè)用水價格制度、財政部門落實相關補貼、水利部門做好農(nóng)業(yè)灌溉設施建設管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責農(nóng)田用水計量，各司其職確保農(nóng)業(yè)水價綜合改革在各地得到落實。

4.盤活水利存量資產(chǎn)，促進水利項目融資可得性

一是以存量水利資產(chǎn)作為政府資本注入水利PPP項目。根據(jù)國家發(fā)改委頒布的《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)有關工作的通知》，可以將水利基礎設施資產(chǎn)中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進行盤活、形成良性循環(huán)的投資，增加基礎設施投資建設資金來源，降低地方政府債務負擔。評估水利項目資產(chǎn)后，將項目的資產(chǎn)所有權、經(jīng)營權、股權、收費權等通過TOT、TOO、ROT、股權合作、委托運營等多種方式轉(zhuǎn)讓給社會資本，成立水利建設項目公司。在項目公司中，社會資本以自身資產(chǎn)出資，政府以水利存量資產(chǎn)出資，且以應收債務的方式投入到項目公司。通過將水利存量資產(chǎn)變現(xiàn)，獲得的現(xiàn)金流可用于新建項目投資或者緩解其他項目債務壓力。

二是完善水利資產(chǎn)證券化制度，促進企業(yè)利用自身水利資產(chǎn)融資。水利資產(chǎn)證券化融資中水利資產(chǎn)可以采取兩種方式:第一種是選擇水利實物資產(chǎn)，如具有供水、發(fā)電或污水處理等功能的水利工程。第二種是選擇水利金融資產(chǎn)，如水利應收款、建設貸款等。將產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的存量水利資產(chǎn)進行資產(chǎn)證券化，可以保證有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，整體做到資金的良性循環(huán)，符合資產(chǎn)證券化的要求。促進水利建設企業(yè)與金融、證券機構進行溝通聯(lián)系，探討合作開展水利資產(chǎn)證券化融資的可行性、實現(xiàn)途徑。

三是推進水利項目收益權質(zhì)押貸款等融資模式。如水力發(fā)電、供水企業(yè)將未來電費、水費等應收賬款作為抵押，獲得銀行貸款或者項目融資，支持將水利項目收益權作為擔保抵押財產(chǎn)。