水利部長江水利委員會黨組成員、副主任 吳道喜

長江保護法作為我國第一部流域法律，已于2020年12月26日頒布，將從2021年3月1日起正式施行。長江保護法把習近平總書記關于長江保護的重要指示要求和黨中央重大決策部署轉化為國家意志和全社會的行為準則，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位和共抓大保護、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略部署，針對長江流域保護治理和綠色發(fā)展法律保障不足等問題，制定了一系列特別制度措施，為全面依法行政、依法治江，實現長江流域治理體系和治理能力現代化提供了重要法制保障。

一、長江保護法的立法特點

1.長江保護法體現了鮮明的立法特點

一是在立法理念上明確了長江流域保護和發(fā)展的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略部署。長江保護法準確把握生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一關系，一方面明確了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略定位，把保護和修復長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，建立健全一系列硬約束機制，促進長江流域經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，實現長江流域科學、綠色、高質量發(fā)展。另一方面明確了共抓大保護、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略部署。在堅持更高的保護標準、更嚴格的保護措施，強化資源保護、污染防治和生態(tài)修復等方面規(guī)定了一系列生態(tài)修復措施。二是在立法要求上確立了流域保護和發(fā)展的基本原則和目標導向。長江保護法充分體現了統(tǒng)籌協(xié)調、科學規(guī)劃、創(chuàng)新驅動、系統(tǒng)治理的基本原則和保障流域水安全，實現人與自然和諧共生，實現中華民族永續(xù)發(fā)展的目標導向。三是在立法制度上強化了流域保護和發(fā)展的全面覆蓋和有效保障。長江保護法涉及體制機制、規(guī)劃與管控、資源保護、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復、綠色發(fā)展等諸多方面，達到空間領域和要素的全面覆蓋。特別是針對非法侵占河湖水域，占用長江流域河湖岸線，非法采砂，三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)等重點庫區(qū)污染水質等方面設置了更嚴格的法律禁止性規(guī)定，有效保障了長江保護和發(fā)展各項制度措施的實施。

2.長江保護法突出了“五個重要特性”

一是流域管理的綜合性。長江保護法明確在國家層面建立長江流域協(xié)調機制，按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的要求，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調長江保護工作，建立起事權明晰、權責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的運行機制。特別是以促進涉水各方責權利相統(tǒng)一為關鍵點，打通機制性梗阻，提出建立健全長江流域信息共享系統(tǒng)、統(tǒng)籌協(xié)調制定河湖岸線保護規(guī)劃和修復規(guī)范等，有利于實施山水林田湖草的流域綜合管理。二是監(jiān)管工作的協(xié)調性。長江保護法堅持系統(tǒng)觀念，加強規(guī)劃、政策和重大事項的統(tǒng)籌協(xié)調，在法律層面有效增強長江保護的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有效推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。特別明確要求長江流域相關地方在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機制，協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復以及辦理重大違法案件，依法開展聯(lián)合執(zhí)法等，也首次提出區(qū)域協(xié)同立法，有利于維護公共利益和協(xié)同關系，提高流域保護和治理的績效。三是責任主體的多元性。長江保護法明確了各級政府責任，在加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復、規(guī)范各類開發(fā)建設活動、促進資源合理高效利用等方面都進行了全面系統(tǒng)的制度設計，統(tǒng)籌協(xié)調好水的多種功能，多水共治，水陸共治，有利于樹立生命共同體的理念，建立“條塊”結合，社會多元治理的高效管理體系。四是法律適用的邊界性。長江保護法調整范圍突破了傳統(tǒng)流域立法的空間局限，一方面考慮流域水的自然屬性，按照流域集水區(qū)域確定自然空間單元；另一方面又考慮流域的社會屬性，將集水區(qū)域所涉及的19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的相關縣級行政區(qū)域納入法律調整范圍，確立人類生產生活的社會空間單元，有利于充分發(fā)揮法律的輻射效應，通過流域整體推進與區(qū)域協(xié)同執(zhí)行相結合，為法律實施的便利提供了良好的適用邊界條件。五是法律責任的震懾性。長江保護法系統(tǒng)明確各級政府的責任，實行長江流域生態(tài)環(huán)境保護政府責任制和考核評價、約談以及人大報告等制度。針對長江禁漁、岸線保護、非法采砂、非法侵占河湖水域等重點問題，設立了嚴格的限制或者禁止性條款，與長江保護法施行前的法律制度比較，實施更嚴格的損害賠償追究制度，新增眾多刑事責任規(guī)定，大幅度提高罰款額度，增加處罰方式，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應代價，有利于補齊現有法律責任的短板和不足，解決了實踐中普遍反映的違法成本低與獲利高、法律責任偏輕的問題，切實增強法律的震懾性。

二、長江保護法施行的重大意義

1.長江保護法為系統(tǒng)解決長江流域保護治理和綠色發(fā)展法律保障不足問題提供了重要支持

一是在破解流域保護和治理重大問題上提供法制途徑。作為一部特殊法，長江保護法統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護與治理，按照“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，注重興利除害結合、防災減災并重、治標治本兼顧，協(xié)調上下游、干支流、左右岸、地表地下、城鄉(xiāng)區(qū)域關系，將長江流域資源與生態(tài)環(huán)境的相關要素、多種價值和服務功能進行綜合平衡，做到聚焦水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災害、水域岸線等方面存在的主要矛盾，提供破解制約長江保護與治理的熱點、難點、痛點問題的法制途徑。二是在促進流域綠色發(fā)展方式上提出了具體制度措施。作為一部推動長江經濟帶綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和高質量發(fā)展的綠色促進法，長江保護法立足長江經濟帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展主戰(zhàn)場，根據國家長江經濟帶高質量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，注重以流域生態(tài)系統(tǒng)承載能力為紅線，規(guī)劃經濟社會整體布局，在重點行業(yè)和重點用水單位節(jié)水技術改造與提高水資源利用效率，重點行業(yè)清潔化改造與節(jié)能減排等方面制定了一系列針對性的制度措施。三是在制度設計上體現了繼承與創(chuàng)新精神。作為一部流域專門法，長江保護法從全流域出發(fā)，系統(tǒng)設計和安排各項制度，把許多政策性制度用法律的形式固定下來，如財政轉移支付、節(jié)水行動制度等。除對已有的法律制度進行細化和完善，還突破了一些現行的法律制度，創(chuàng)設了諸多新的法律制度，如設立專家咨詢委員會，建立健全流域信息共享系統(tǒng)等制度，體現了繼承與創(chuàng)新精神。

2.長江保護法為實現流域治理體系和治理能力現代化提供了重要法制保障

長江保護法共分九章96條，在制度方面設置了嚴格的法律規(guī)定，其中水利部門單獨負責的制度有9項（流域管理機構有6項職責），水利部門與其他部門共同負責制度3項，未明確負責主體、主要涉及水利部門制度16項，共28項。這些制度規(guī)定主要包括：統(tǒng)籌水資源合理配置、統(tǒng)一調度和高效利用；實施控制性水工程統(tǒng)一調度；加強長江流域工程防洪減災工程和非工程建設；明確河道采砂規(guī)劃和許可及聯(lián)合執(zhí)法；長江干流、重要支流和重要湖泊控制斷面的生態(tài)流量管控指標制定和生態(tài)流量泄放管控；制定長江流域飲用水水源地名錄；完善規(guī)劃和建設項目水資源論證制度與建設節(jié)水型社會；制定并組織實施長江干流和重要支流的河湖水系連通修復方案；制定實施長江河口生態(tài)環(huán)境修復和其他保護措施方案的職責；針對生態(tài)用水調度、占用河湖水域岸線、河道采砂活動制定嚴格的法律責任。這些制度規(guī)定為水行政主管部門和流域管理機構依法治理與保護長江，實現長江流域治理體系和治理能力現代化提供了重要法制保障。

三、長江保護法的落地實施

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈傻纳υ谟诼鋵?，法律的權威也在于落實。長江委要履行好長江保護法賦予的職責使命，抓好法律條文的學習宣傳，加強配套法規(guī)建設，系統(tǒng)謀劃落實法律的各項規(guī)定。

一是要抓好法律的學習宣傳。在長江保護法施行這一歷史新起點，要提高政治自覺、思想自覺、行動自覺，深刻理解長江保護法施行的重大意義，熟知法律所賦予的各項職責。要從踐行習近平總書記法治思想，推進依法治國，依法行政，維護社會主義法律尊嚴的高度，深入學習長江保護法，不斷擴大長江保護法的宣傳途徑，組織開展集中宣傳活動，面向社會廣泛宣傳長江保護法實施的重大意義和主要法律制度，努力營造良好的法治氛圍，全面提高全社會長江大保護法治觀念。二是要加快推進長江流域水法規(guī)體系建設和配套法規(guī)制定。加強對長江保護法相關配套法規(guī)的專題研究，開展 《中華人民共和國水法》的修訂以及“河道采砂管理條例”的制定工作，切實做好與長江保護法的相關制度銜接。加快開展流域控制性水工程聯(lián)合調度、丹江口水庫管理等重點領域、重點區(qū)域立法前期工作，盡快出臺“長江流域控制性水工程聯(lián)合調度管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”等部門規(guī)章。三是要系統(tǒng)謀劃落實長江保護法各項規(guī)定。在體制與規(guī)劃方面，要深入推進河長制湖長制，促進涉水事務管理與河長制湖長制平臺的深入融合，要深入研究流域綜合規(guī)劃與長江流域發(fā)展規(guī)劃在內容、體系等方面的異同，找準流域綜合規(guī)劃定位。在水資源管理方面，要完善規(guī)劃和建設項目水資源論證制度，研究提出長江流域實施取水許可負面清單制度。在水資源保護與生態(tài)修復方面，研究提出長江流域飲用水水源地名錄準入和退出管理要求，建立長江流域飲用水水源地管理臺賬，建立重要飲用水水源安全保障達標檢查與評估制度，制定用水效率管控、用水定額評估管理、節(jié)水評價、重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理等制度。在河湖管理方面，要開展修訂長江口綜合整治規(guī)劃，研究制定長江口生態(tài)修復方案和其他保護措施方案。在防洪減災方面，復核并優(yōu)化長江流域水旱災害防御體系總體布局，研究提出工程措施和非工程措施建設的總體安排,進一步加快實施水工程聯(lián)合調度。在水行政執(zhí)法監(jiān)督方面，研究提出非法采砂、非法侵占河湖水域岸線行政處罰裁量基準，規(guī)范行政處罰自由裁量權，為流域水行政執(zhí)法提供指導，強化溝通協(xié)作，進一步深化和拓展部門與區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法工作機制建設。在綜合管理方面，加快“放管服”改革，研究建立監(jiān)測信息共享機制，建設信息共享平臺。在水文化建設方面，普查古渠、古堰、古站等水文化遺跡，研究和挖掘長江水文化內涵，謀劃好長江水文化遺產保護規(guī)劃，為推進長江流域經濟社會高質量發(fā)展注入強勁的精神動力。