郭鑫

鄆城縣城鄉(xiāng)規(guī)劃服務中心，中國·山東 菏澤 274700

1 引言

在新時代中國對國土空間治理提出了嶄新的要求，其中空間規(guī)劃編制依然是按照相關規(guī)劃有序開展，也是激勵、約束、促進地方發(fā)展的一項有效措施。

然而，市縣級國土空間規(guī)劃主要注重的是多項合一，貫徹以及落實全區(qū)域內(nèi)的內(nèi)容管控是其中最基本的主要內(nèi)容，行政架構所起到的作用是承上啟下，也是推動規(guī)劃得到貫徹以及落實的一個關鍵點。

因此，在新時代背景下針對中國市縣級的國土空間規(guī)劃編制進行分析，可以為國土空間規(guī)劃編制目標提供嶄新的思路，并促進中國的國土空間規(guī)劃工作，在未來朝著更加科學、合理的方向發(fā)展。

2 中國市縣級國土空間規(guī)劃編制研究進程

2.1 市縣級國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略定位以及目標體系特點

規(guī)劃目標是對于規(guī)劃核心指標、發(fā)展規(guī)劃進行有效反映的一項體系，按照特定的層級、邏輯關系相互組成的一個指標集合。市縣級國土空間規(guī)劃編制研究內(nèi)容，是對國土空間規(guī)劃、實施進行合理監(jiān)督的一個重要基礎，能夠為國土空間規(guī)劃相關目標的任務分解、貫徹以及落實，計劃實施具體效果過程監(jiān)督結(jié)果、評判等，提供科學合理的數(shù)據(jù)參考。建立可操作性強、合理、科學的市縣級國土空間規(guī)劃機制，能夠促進國土空間規(guī)劃相關政策的引導以及管控能力，讓國土空間規(guī)劃為生態(tài)文明社會建設提供更好的服務，也更好地契合國家在發(fā)展層面制定的相關戰(zhàn)略。

在國土空間規(guī)劃“五級三類”編制審查體系中，縣市級在戰(zhàn)略定位、指標體系的重點難點上存在差異。

其一，區(qū)域責任和作用的不確定性很大。市級城市的戰(zhàn)略定位著重凸顯國家意志，與以往的城市性質(zhì)對比，突出了由上至下的實施要求。然而，對于縣級行政單位而言，不論是國家、區(qū)域的計劃，對縣級區(qū)域定位的直接研究很少，對市縣的確定要求規(guī)范也很少，這對縣級單位掌控位置角色、規(guī)劃戰(zhàn)略造成了巨大挑戰(zhàn)。

其二，該指標體系既具有傳播性又具有實用性，具有多層次的限制性、相對的自由度。在市縣級的空間規(guī)劃中，縣級單元具有過渡性和可實施性，縣級指標體系包含三個層次的要求：①傳達市級指標，并為目標的實現(xiàn)提供有力的支撐；②對市縣級戰(zhàn)略定位進行精準的量化；③著重凸顯有關部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管控、指引。

在國土空間整體規(guī)劃編制中，縣級指標體系觸及協(xié)調(diào)層級最多，包含：城市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個層面的協(xié)調(diào)。傳播性與實用性、多重約束和相對自由的共存，對縣級目標編制帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

2.2 中國國土空間規(guī)劃編制研究進程

現(xiàn)階段，一部分學者針對國土空間規(guī)劃開展了相關研究工作。

例如，以效能評價、一致性作為核心，構建國土空間規(guī)劃落實評估的具體目標體系；分析研究大、中城市中，國土空間規(guī)劃包含的交通指標體系區(qū)域；以頂層設計為基礎的三規(guī)發(fā)展目標體系，在構建中的具體策略等。

中國國土空間規(guī)劃工作的具體開展時，按照新時期背景下自然資源統(tǒng)一管理的各種需求，中國自然資源部門按照國土空間用途管理、生態(tài)保護養(yǎng)護的相關職責，針對自然資源在開發(fā)、利用、保護層面展開管控，針對國土空間規(guī)劃構建相應體系，并對其進行監(jiān)督貫徹以及落實。主要在促進系統(tǒng)治理、對于管控體系進行有機整合、生態(tài)文明建設等三個層面，著重凸顯空間管理以及資源管控，充分凸顯空間結(jié)構以及系統(tǒng)治理的優(yōu)化需求，全方位引領自然資源以及國土空間，實現(xiàn)更加合理的開發(fā)以及科學合理的保護。對于上述內(nèi)容的調(diào)節(jié)，現(xiàn)階段已經(jīng)有部分省市針對國土空間規(guī)劃編制相關體系，在構建層面取得了相應的成果[1]。

3 市縣級國土空間規(guī)劃編制

3.1 規(guī)劃編制特點

中國市縣級國土空間規(guī)劃編制具有如下特點。

3.1.1 內(nèi)容類別

市縣級國土空間規(guī)劃編制，可以劃分成經(jīng)濟發(fā)展、民生福祉、生態(tài)安全三個種類，分別對應生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，對于中國高質(zhì)量發(fā)展時期，建設生態(tài)文明的相關戰(zhàn)略要求，可以做出合理響應。其中，包含國土空間整治養(yǎng)護、國土空間利用率、城鄉(xiāng)品質(zhì)提升、國土空間保護、社會經(jīng)濟發(fā)展等諸多層面。不僅讓國土空間的生態(tài)綠色特征得到有效凸顯，與此同時，更注重市縣級地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，注重城鄉(xiāng)空間品質(zhì)在提升中的相關目標。

3.1.2 相關指標的選擇

具體選擇時，要具備彈性以及剛性，不僅要讓用途管控、指標約束等方面得到有效凸顯，又需要在空間規(guī)劃編制保持嚴謹性的基礎之上，更好地應對市場經(jīng)濟發(fā)展中存在的諸多不確定性因素，體現(xiàn)出更大的靈活性。因此，規(guī)劃編制構建需要建立嚴謹?shù)募s束性目標，并以預期目標作為指導，強化規(guī)劃指標的可操作性以及靈活性，更好地符合市縣級的地方特色以及發(fā)展中的各種需求，分別設置共性以及個性指標。不僅要對上級規(guī)劃的相應編制目標進行貫徹、落實，又要與地方在發(fā)展中的實際情況進行有機結(jié)合，針對預期目標展開合理調(diào)節(jié)，適當增添與地方特點相契合的目標。

空間規(guī)劃編制構建過程中，需要綜合考慮所有目標主管的負責部門，并對有關目標所涉及的重點技術進行合理明確。其中，主要包含對上級指示進行貫徹以及落實，重要以及特效目標規(guī)定的重點技術路線，強化目標編制的可操作性以及實用性。

①核心目標。主要包含自然資源部所傳達的分解性、約束性的目標，各個地區(qū)發(fā)生頻率較高的目標，各個大中城市著重關注的目標。

②重點目標。主要是指各個市縣級中的目標體系以及目標中所提及的主要指標之外的其他指標，可以在一定程度上對于市縣建設質(zhì)量、生活品質(zhì)進行科學反映的目標。

③特色目標。主要是在不同地區(qū)的不同目標體系中產(chǎn)生的，與市縣級所處地區(qū)、各個地區(qū)發(fā)展中的實際特點、城鎮(zhèn)建設有密切關系的目標[2]。

3.2 市縣級國土空間規(guī)劃編制構建

以上述內(nèi)容為基礎，挑選出國土空間規(guī)劃編制中的重要目標以及核心目標，按照目標的類型以及導向性重要目標。對目標進行具體選取時，需要結(jié)合自然資源部市縣級目標的規(guī)劃，共同研究總結(jié)出適合市縣級國土空間規(guī)劃目標體系的幾個種類，然后深層次結(jié)合當?shù)貒量臻g的具體特點，并結(jié)合市縣部門針對農(nóng)村發(fā)展地區(qū)的空間管理、鄉(xiāng)村振興等諸多內(nèi)容進行有機結(jié)合，對特色目標的選擇工作進行完善。具體目標需要按照重要性劃分成：特色目標、重要目標、核心目標三個種類。

通過目標內(nèi)容對其進行分類以及整合，市縣級國土空間規(guī)劃編制可以按照不同資源、不同地區(qū)的發(fā)展情況、不同社會經(jīng)濟發(fā)展層次，針對各個市縣局國土空間展開合理規(guī)劃并提供相應指導，也為新時期背景下國土空間規(guī)劃編制的落實、調(diào)查、監(jiān)督、評判等工作提供有力的參考依據(jù)。從而促進新型城鎮(zhèn)化、建設生態(tài)文明、發(fā)展海洋經(jīng)濟、助力鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)高品質(zhì)生活、朝著高質(zhì)量發(fā)展等諸多戰(zhàn)略規(guī)劃的落實，提供科學、有效的數(shù)據(jù)參考[3]。

4 結(jié)語

綜上所述，對于市縣級國土空間編制內(nèi)容進行科學研究以及分析，可以對市縣級在生活、生態(tài)、生產(chǎn)等，諸多層面的發(fā)展情況、實際水平進行科學評估，有利于引導市縣級的城鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源環(huán)境等，朝著更高質(zhì)量的方向發(fā)展，進而讓國土空間規(guī)劃在保障性以及基礎性層面的作用得到最大化地發(fā)揮。