劉栩暢

《政府采購協(xié)議》（全文簡稱GPA）是WTO框架下針對政府采購市場開放的一項諸邊協(xié)議，由WTO成員通過談判方式自愿加入。目前，GPA有20個參與方，共48個國家和地區(qū)。我國于2001年加入WTO時承諾盡快提交GPA初步出價啟動談判，2007年正式啟動談判并提交了初步出價，2019年10月提交了第7份出價。習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式主旨演講中，將加快加入GPA進程作為我國擴大開放的重大舉措之一。加入GPA既有利于我國企業(yè)進入GPA參與方的政府采購市場，也有利于我國政府采購效益、透明度等的提升。在未來加入GPA的背景下，我國面臨著國內(nèi)相關(guān)制度與國際規(guī)則對接的不少挑戰(zhàn)，本文以此為基礎(chǔ)進行研究，為后續(xù)出價談判以及加入GPA后國內(nèi)相關(guān)制度優(yōu)化完善提供參考。

一、加入GPA對我國政府采購相關(guān)制度的挑戰(zhàn)

GPA是各參與方開放本國（地區(qū)）政府采購市場的協(xié)議，在具體規(guī)則上涉及政府采購的要素，即政府采購如何界定、采購行為如何規(guī)范和監(jiān)督等，因此本部分從政府采購實體、采購方式、采購政策以及采購救濟等方面，分析我國目前政府采購相關(guān)制度面臨的挑戰(zhàn)。

（一）政府采購實體方面，哪些實體納入開放清單面臨挑戰(zhàn)

政府采購實體界定誰的采購應(yīng)該被納入規(guī)則的范圍。GPA文本（2012年版本，下同）定義的采購實體，包括中央政府實體、次中央政府實體以及全部其他實體，且在被涵蓋采購的界定中強調(diào)為了政府目的而進行。我國《政府采購法》中，政府采購“是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。由此可看出，GPA的政府采購實體明顯范圍大于我國《政府采購法》認(rèn)定的范圍，特別是其他實體方面。首先，《政府采購法》的實體范圍中只有各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，并沒有包括國有企業(yè)。其次，我國認(rèn)定政府采購范圍是從財政性資金使用的角度，《政府采購法實施條例》對財政性資金的解釋為納入預(yù)算管理的資金，而GPA則更強調(diào)為了政府目的進行的采購，這一定程度造成了談判中哪些國有企業(yè)等實體列入出價清單的挑戰(zhàn)。最后，出價清單中的中央政府實體和次中央政府實體的選擇也面臨著挑戰(zhàn)。目前的參與方并沒有將所有的有關(guān)實體全部開放，中央政府實體中較為敏感的國防等部門，一般采取不列入或是列入時設(shè)置例外等情況;次級中央政府實體方面，GPA參與方也并不都是全部列入。因此，我國進行GPA談判首要考慮的就是政府采購實體范圍，加入GPA后也要首先考慮將《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)與GPA報價中的政府采購實體范圍進行銜接。

（二）政府采購方式方面，國內(nèi)采購方式與GPA規(guī)則的對應(yīng)和調(diào)整面臨挑戰(zhàn)

GPA對于政府采購方式的分類較為概括，包括公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)，并規(guī)定了采購方式的適用情況和采購的基本程序，同時還有談判和電子反拍等輔助方式。我國《政府采購法》中，規(guī)定了具體的政府采購方式及適用條件，與GPA的采購方式存在一定差異。因此，我國加入GPA后，需要將目前的采購方式與GPA的采購方式進行對接，并按照GPA協(xié)定中的采購程序?qū)δ壳暗某绦蜻M行細(xì)節(jié)性調(diào)整。例如，我國的邀請招標(biāo)方式與GPA中選擇性招標(biāo)有一定的相似性，但目前程序上的要求與GPA不同。一是我國貨物和服務(wù)邀請招標(biāo)只要求發(fā)布資格預(yù)審公告，而GPA要求選擇性招標(biāo)和公開招標(biāo)一樣需要發(fā)布采購公告。二是我國規(guī)定貨物和服務(wù)項目實行招標(biāo)方式采購的，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止日期與GPA不同。

（三）政府采購政策方面，平衡非歧視等原則與國內(nèi)經(jīng)濟社會政策目標(biāo)面臨挑戰(zhàn)

我國加入GPA對其他參與方開放我國政府采購市場，就需要解決在開放的同時，如何合理實現(xiàn)支持本國企業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟社會目標(biāo)。從理論上來講，政府采購的首要目標(biāo)是實現(xiàn)性價比最優(yōu)，這也是GPA通過透明度、非歧視和程度公平等原則，所要實現(xiàn)的優(yōu)先目標(biāo)和最主要目標(biāo)。與此同時，政府采購還可以兼顧一定的經(jīng)濟社會政策目標(biāo)，例如促進中小企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新、保護環(huán)境、照顧特定群體。各方可通過政府采購制度設(shè)計和具體操作，實現(xiàn)這些政策目標(biāo)。從實踐上來講，GPA支持符合協(xié)定前提下的合理政策訴求，但要遵從協(xié)議的基本原則，保障最主要和優(yōu)先目標(biāo)的實現(xiàn)。我國政府采購的政策目標(biāo)在《政府采購法》中清晰表述，政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。我國所面臨的挑戰(zhàn)，是要將已有的政府采購政策進行梳理和研究，借鑒GPA其他參與方的經(jīng)驗，在滿足性價比最優(yōu)、非歧視、透明等目標(biāo)和原則，與政府采購的經(jīng)濟社會政策功能之間尋求平衡，進而對我國的采購政策進行優(yōu)化和細(xì)化，并能夠在GPA談判中以例外等形式列入出價清單。

（四）政府采購救濟措施方面，監(jiān)督管理和爭端解決面臨挑戰(zhàn)

GPA的爭端解決機制與WTO有一致的部分，也有獨特的部分，主要體現(xiàn)在國（境）內(nèi)審查程序。GPA規(guī)定每一參與方應(yīng)當(dāng)提供及時、有效、透明和非歧視的行政或司法程序，通過該程序供應(yīng)商可以投訴：一是對GPA的違反;二是根據(jù)參與方國（境）內(nèi)法律供應(yīng)商無權(quán)直接對GPA違反提出投訴的情況下，參與方執(zhí)行協(xié)議的措施沒有得到遵守。與直接訴諸WTO爭端解決機制不同，政府采購供應(yīng)商可直接參與GPA各方的國（境）內(nèi)審查程序以維護自身的合法權(quán)益。在產(chǎn)生爭端時，GPA更強調(diào)在各參與方的國（境）內(nèi)程序中解決問題，因此對各成員政府監(jiān)督協(xié)議落實、解決爭端等規(guī)則進行規(guī)范。且在國（境）內(nèi)程序中，傾向于供應(yīng)商產(chǎn)生質(zhì)疑后與采購人之間的磋商，然后是供應(yīng)商向第三方機構(gòu)（獨立于采購實體的公正的行政或司法主管機關(guān)）提出投訴，同時磋商并不是投訴的前置程序。我國目前的質(zhì)疑與投訴程序與GPA存在差異，質(zhì)疑更多是供應(yīng)商提出后由采購人答復(fù)，并沒有很好地體現(xiàn)磋商這一雙向溝通過程。同時，我國目前對采購人的質(zhì)疑程序是供應(yīng)商對政府采購監(jiān)管機構(gòu)提出投訴的前置程序。此外，雖然我國政府采購監(jiān)管制度已較為完善，但缺少涉及國際市場的政府采購和監(jiān)管經(jīng)驗，在加入GPA的初期相關(guān)部門必然要面臨適應(yīng)挑戰(zhàn)，不僅僅是制度方面的細(xì)化對接，還涉及相關(guān)人員能力的提升、經(jīng)驗的積累等。

（五）針對發(fā)展中經(jīng)濟體政策方面，我國可能面臨被取消或限制特殊和差別待遇的挑戰(zhàn)

WTO規(guī)則下對于發(fā)展中經(jīng)濟體設(shè)有特殊和差別待遇，GPA文本對政府采購中發(fā)展中經(jīng)濟體的特殊和差別待遇進行了詳細(xì)的闡述。一是各參與方應(yīng)在一發(fā)展中經(jīng)濟體加入?yún)f(xié)議后，立即向該成員提供最惠國待遇。二是給予發(fā)展中經(jīng)濟體過渡措施，包括價格優(yōu)惠計劃、補償、分階段增加開放的具體實體或部門、較其永久性門檻價更高的過渡期門檻價。三是發(fā)展中經(jīng)濟體可推遲適用協(xié)議中除最惠國待遇以外的任何具體義務(wù)，對最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟體為加入?yún)f(xié)議后的5年;對任何其他發(fā)展中經(jīng)濟體為執(zhí)行具體義務(wù)所必須的期間，且不得超過3年。過渡期和實施期還可以申請延長。獲得這些特殊和差別待遇的前提，是要在加入GPA的談判中得到各參與方的同意。我國目前是發(fā)展中經(jīng)濟體，在GPA中也是以發(fā)展中經(jīng)濟體的身份進行談判。我國加入GPA所面臨的國內(nèi)制度對接等方面的挑戰(zhàn)，也需要過渡期等政策。但近年來，我國在WTO中的發(fā)展中經(jīng)濟體地位成為美國等的發(fā)難點，我國加入GPA的特殊和差別待遇談判面臨更大的挑戰(zhàn)。

二、加入GPA背景下完善我國政府采購制度的建議

政府采購制度是涵蓋范圍較大的概念，可理解為政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，并且包括為保障法律法規(guī)執(zhí)行的政府采購管理監(jiān)督機構(gòu)、政府采購組織等。加入GPA的過程，是我國優(yōu)化政府采購制度的一大契機，通過對接國際規(guī)則，提高我國政府采購市場的制度型開放水平，進一步增強采購效益和透明度等。

（一）調(diào)整政府采購法律法規(guī)適用范圍，專設(shè)政府采購管理機構(gòu)

我國目前已形成了多層級的政府采購法律法規(guī)，以《政府采購法》為主體，包括其實施條例及各類管理辦法等，各省市也出臺了相關(guān)規(guī)章。我國加入GPA后面臨著政府采購范圍的調(diào)整，如將原來不在《政府采購法》管轄范圍內(nèi)的部分國有企業(yè)等也納入政府采購實體的范圍。同時，隨著政府采購范圍的增大，涉及的管理機構(gòu)就會更加，容易出現(xiàn)“多頭”管理的情況。建議建立跨部門的全國性政府采購議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，由財政部門等組成。提高政府采購專設(shè)機構(gòu)在財政部門中的重要性和獨立性，更高效地出臺針對性的政策、解決相關(guān)問題。

（二）優(yōu)化政府采購方式及流程，提升政府采購的電子化水平

根據(jù)GPA政府采購方式的適用條件和程序時間要求，并且結(jié)合我國多年的政府采購實踐經(jīng)驗，優(yōu)化我國目前的政府采購方式及其流程。政府采購實體范圍的擴大，采購金額和種類范圍的擴大，意味著采購方式及其流程需要重新調(diào)整，可考慮是否簡化合并政府采購方式，或是新增便利化的政府采購方式。例如，目前我國的采購方式如何與GPA的采購方式對應(yīng)，調(diào)整和細(xì)化適用情況，修改流程中的時限要求等。前文中提到的邀請招標(biāo)增加招標(biāo)公告發(fā)布環(huán)節(jié)，以及程序中時間節(jié)點的調(diào)整。同時，在政府采購方式及程序上，要進一步提高電子化的水平。隨著我國加入GPA后政府采購范圍的擴大和采購方式的調(diào)整，需要對已建立的政府采購管理交易系統(tǒng)進行相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。

（三）制定合規(guī)合理的政府采購政策，實現(xiàn)多重經(jīng)濟社會目標(biāo)

GPA鼓勵各參與方在政府采購性價比最優(yōu)的目標(biāo)之外實現(xiàn)其他的經(jīng)濟社會目標(biāo)，并且在協(xié)議例外條款中包含了對特殊群體的關(guān)注。建議系統(tǒng)梳理我國正在執(zhí)行的政府采購政策，與GPA規(guī)則對接，并借鑒其他國家（地區(qū)）經(jīng)驗，結(jié)合我國政府采購制度和實踐特點，優(yōu)化我國的政府采購政策，特別要注重政策的細(xì)化和落實。以促進中小企業(yè)發(fā)展為例，我國已有預(yù)留采購份額、降低門檻、價格扣除、鼓勵聯(lián)合體投標(biāo)和分包等方式，還可針對中小企業(yè)的特點和需求，增加價格優(yōu)惠（在評標(biāo)時允許中小企業(yè)報價高一定百分比）、合同執(zhí)行后采購實體及時付款、采購實體承擔(dān)中小企業(yè)救濟費用等。

（四）改善政府采購救濟機制，建立政府采購國際市場服務(wù)

建議靈活調(diào)整投訴機制中的質(zhì)疑程序。對于質(zhì)疑的磋商，應(yīng)探索更為靈活、便捷和高效的方式?？煽紤]建立專門的政府采購司法救濟機構(gòu)，參考巡回法庭的方式，有效防止救濟中出現(xiàn)地方保護主義。我國加入GPA重要原因之一是開拓政府采購國際市場，因此要提升政府對企業(yè)開拓國際市場的服務(wù)能力。建議在政府采購管理機構(gòu)中設(shè)立國際市場服務(wù)部門，對GPA其他參與方的政府采購制度和市場信息進行跟蹤和研究，并發(fā)布于政府采購信息系統(tǒng)中，便于國內(nèi)供應(yīng)商了解政府采購國際市場。

（五）靈活調(diào)整談判時間和進度，盡力爭取特殊與差別待遇

我國還處于加入GPA的談判階段，目前的門檻價已經(jīng)基本降至各參與方的一般水平，涵蓋的實體范圍也在逐步擴大。但是從我國內(nèi)政府采購制度的現(xiàn)狀來看，對接GPA規(guī)則面臨著較大的挑戰(zhàn)，若能爭取到發(fā)展中經(jīng)濟體的特殊與差別待遇，我國將有更多的時間和更大的彈性應(yīng)對和化解挑戰(zhàn)。因此，在談判中還是建議盡力爭取更多的特殊與差別待遇?；谀壳懊绹确綄ξ覈l(fā)展中經(jīng)濟體地位的態(tài)度情況，我國要做好長時間談判的準(zhǔn)備，并在此過程中做好國內(nèi)政府采購制度優(yōu)化調(diào)整與對接國際規(guī)則的靈活平衡?！?/p>

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經(jīng)所）