郭佩

[摘 要] 20世紀70年代以來，為應(yīng)對少子化壓力，日本基于福利多元主義的視角，對其傳統(tǒng)的以國家提供為主、體現(xiàn)“家庭主義”特點的育兒支持體系進行了重大改革，逐步轉(zhuǎn)為在政府引導(dǎo)下，由社區(qū)、市場、民間組織等多部門共同協(xié)作為家庭提供育兒支持，這有效地緩解了家庭育兒壓力。當(dāng)前我國家庭在育兒方面缺乏政府與社會的各方支持。借鑒日本的改革經(jīng)驗，我國應(yīng)加強頂層設(shè)計，健全相關(guān)法律體系和機構(gòu)部門;發(fā)揮市場作用，發(fā)展多樣化托育服務(wù)，滿足不同家庭的需求;推動社區(qū)及社會組織參與育兒服務(wù)，創(chuàng)建有利于育兒家庭的社會支持環(huán)境;重視家庭的不可替代作用，實現(xiàn)社會多元支持下的“再家庭化”。

[關(guān)鍵詞] 育兒支持;家庭育兒;社會育兒;福利多元主義

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，我國傳統(tǒng)家庭形態(tài)和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，女性普遍進入勞動力市場，嬰幼兒的照顧成為許多雙職工家庭面臨的重要問題。尤其在當(dāng)前全面二孩政策背景下，很多家庭在經(jīng)濟、教育、育兒與工作的平衡等方面面臨較大的壓力，出現(xiàn)了很多“想生又不敢生”的現(xiàn)實矛盾，家庭育兒舉步維艱。面對家庭育兒功能的弱化，如何構(gòu)建全社會對家庭的支持服務(wù)體系，分擔(dān)家庭的育兒責(zé)任，已經(jīng)成為一項重要的社會議題。

事實上，很多發(fā)達國家通過建立合適的家庭育兒支持體系，增進家庭福利，支持并幫助家庭提高撫育兒童的能力，促進兒童早期發(fā)展，已成為一項重要的國家戰(zhàn)略。和我國同屬亞洲的日本，二戰(zhàn)后隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，同樣經(jīng)歷了家庭結(jié)構(gòu)小型化、女性就業(yè)率增長、家庭育兒與工作兩難所帶來的生育率下降挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對少子化挑戰(zhàn)，給予家庭更多的支持服務(wù)，日本政府致力于建設(shè)和完善家庭育兒支持體系，逐步從“家庭育兒”轉(zhuǎn)型到“社會育兒”，并建立起了以政府為主導(dǎo)的市場、家庭、社會多方主體參與協(xié)作的育兒服務(wù)體系。分析總結(jié)日本的經(jīng)驗對于我國未來構(gòu)筑適合社會發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的育兒支持體系從而積極應(yīng)對少子化具有重要的實踐意義。

一、家庭育兒支持體系的理論建構(gòu)及實踐

（一）家庭育兒支持體系的概念、內(nèi)容及意義

在既往研究中，徐浙寧、朱瀏琳均指出家庭支持體系應(yīng)包括經(jīng)濟支持、親職福利和配套服務(wù)這三方面內(nèi)容。[1][2]何芳在借鑒國外經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，指出家庭支持體系以早期預(yù)防為理念，在家庭出現(xiàn)問題之前為家庭提供多樣化的支持，通過提高家長的育兒能力來實現(xiàn)兒童的健康成長。[3]閆靜從社會支持理論的角度提出，家庭支持體系的建立并非由某個部門或某些機構(gòu)來完成，而是需要全體社會的機構(gòu)和個體共同承擔(dān)，主要支持主體包括國家、社區(qū)、家庭、其他社會組織以及個人。[4]總體來看，研究中有的側(cè)重家庭育兒支持體系的內(nèi)容，有的側(cè)重理念，還有的側(cè)重系統(tǒng)組織或目標(biāo)意義。

由此可見，家庭育兒支持體系實際是一個系統(tǒng)的工程，即以家庭為服務(wù)對象，聯(lián)動政府、市場、社區(qū)、社會組織以及家庭成員各個相關(guān)部門，通過政策引導(dǎo)、理念宣傳、資源整合等多種途徑，從多方面為家庭提供育兒支持的一個社會網(wǎng)絡(luò)。按照西方國家發(fā)展家庭育兒支持體系的道路來看，家庭育兒支持體系的主要內(nèi)容分為以下三類：一是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和需求的不同階段，制定或修訂相應(yīng)的法律條文以及頒發(fā)相關(guān)政策，以實現(xiàn)有法可依，有章可循;二是經(jīng)濟支持以及多種親職福利的出臺，如兒童津貼、生育給付、親職假等;三是家庭公共服務(wù)的不斷完善，如多種托育服務(wù)、保健醫(yī)療服務(wù)以及相關(guān)社區(qū)服務(wù)等。家庭育兒支持體系的主要特點有公共性和平等互惠性兩方面。公共性是指該體系離不開國家和政府的支持，與醫(yī)療、其他社會服務(wù)一樣，是社會福利制度的重要組成部分。而平等互惠性則是體現(xiàn)在支持家庭的范圍上，它不是僅包括低收入家庭或其他殘疾、疾病的特殊家庭，而是面向所有家庭提供可及的服務(wù)。

家庭育兒支持體系的建立不僅對家庭個體，還將對社會及整個國家的長遠發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，生活方式的多元化，現(xiàn)代家庭日益呈現(xiàn)核心化、小型化、多樣化的特點，家庭內(nèi)部可尋找的資源逐步減少，家庭撫育子女的功能進一步衰弱。此外，隨著女性參與勞動力市場比重的提高，女性履行傳統(tǒng)母職規(guī)范的難度同步加大，人們普遍認為養(yǎng)育孩子是一件比較艱難的事情。育兒家庭中充滿了各種各樣的壓力，家庭與工作的難以平衡、女性再就業(yè)的不公正待遇、養(yǎng)育孩子的經(jīng)濟壓力、公共托育服務(wù)的不足等。以上種種內(nèi)在和外在的壓力會直接導(dǎo)致人口生育率的低迷，進而影響未來國家發(fā)展的內(nèi)生動力。而傳統(tǒng)的家庭政策大多僅針對某方面或特殊家庭，這種局部的、短缺的、碎片化的服務(wù)在面對現(xiàn)代家庭多重需要時明顯應(yīng)付不來，育兒家庭迫切需要一個針對所有家庭的全方位、綜合性的公共服務(wù)體系。因此，家庭育兒支持體系是一個涉及多方面、多主體的問題，不僅涉及兒童、婦女與家庭的關(guān)系，還關(guān)系到政府以及社會的長遠發(fā)展，是國家福利體系建設(shè)的重要組成部分。

（二）家庭育兒支持體系的福利多元建構(gòu)

縱觀發(fā)達國家建設(shè)家庭育兒支持體系的過程，兒童福利體制改革如影相隨，從經(jīng)典福利國家模式的“政府干預(yù)”到福利多元主義的“共同承擔(dān)”，都是在一定的經(jīng)濟社會發(fā)展背景中孕育出來的。西方一些國家的政府不僅投入資金興辦兒童早期發(fā)展教養(yǎng)機構(gòu)，更是出臺了大量的政策和法規(guī)予以支持和強制實施。[5]如英國在20世紀70年代，“政府干預(yù)”的福利模式弊端凸顯，經(jīng)濟危機頻發(fā)，失業(yè)率上升，尤其是很多父母需要照顧兒童而無法工作成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的一個重要問題。在這樣的背景下，針對家庭提供多種支持成為政府不得不采取的措施，而在當(dāng)時財政赤字嚴重，政府公共開支已無法支撐時，注重公私以及與民間、志愿部門的合作成為英國家庭育兒支持體系的重要轉(zhuǎn)變。[6]又如美國也在20世紀70年代經(jīng)歷了社會經(jīng)濟與家庭結(jié)構(gòu)的劇變，隨著越來越多的年輕媽媽走入職場以及大量單親家庭的出現(xiàn)等家庭變化，單靠家庭內(nèi)部的力量撫育幼兒已成為橫在家庭、社會、政府間的一項嚴峻挑戰(zhàn)。因此，美國開始出現(xiàn)了自下而上的名為“家庭支持”的服務(wù)，它以家庭所在的社區(qū)為主要服務(wù)網(wǎng)點，通過多樣化的服務(wù)形式為有需要的家庭提供幫助。到20世紀90年代，家庭育兒支持服務(wù)已經(jīng)遍布美國大多數(shù)地區(qū)，并且從最初的民間自發(fā)的志愿行為發(fā)展為由社區(qū)、地方政府、社會組織共同推動的一項國家福利。亞洲國家日本同樣從20世紀70年代后期開始面臨低生育率且家庭結(jié)構(gòu)小型化的局面，為了緩解家庭的生育及育兒壓力，日本從20世紀90年代開始通過擴建托育機構(gòu)，增加育兒女性福利等多種措施積極應(yīng)對育兒問題。日本政府于2015年接連通過《育兒支援法》等三部法律，提倡構(gòu)建由政府、民間社會、市場、志愿者等參與的家庭育兒支持體系，成為家庭福利改革的重要內(nèi)容。

不論是美國、英國的兒童福利發(fā)展歷程，還是鄰國日本關(guān)于育兒支持的重要改革，均可以看出福利多元主義理論的踐行。從“福利一元”到“福利多元”的發(fā)展，是經(jīng)濟社會發(fā)展到特定階段的需要，是沉重的財政負擔(dān)和不斷弱化的家庭功能發(fā)展背景下的必然選擇。兒童作為國家未來發(fā)展的重要保障，構(gòu)建多部門、多主體承擔(dān)的家庭育兒支持體系已然成為國家長期戰(zhàn)略發(fā)展的重要一環(huán)，是經(jīng)歷福利國家危機、市場失靈后的最好選擇。

二、福利多元主義的發(fā)展與實踐

福利多元主義興起于20世紀70年代，是繼古典自由主義、凱恩斯-貝弗里奇范式之后出現(xiàn)的社會政策領(lǐng)域的新興理論范式。經(jīng)歷了工業(yè)革命時期的“家庭失靈”“市場失靈”和“政府失靈”后，福利多元主義是對社會政策及福利制度的理性反思。1978年英國的《志愿組織的未來：沃爾芬登委員會的報告》一文中首次提出“福利多元主義”概念，主張增加福利的來源，除國家和市場外，將志愿組織、社會團體等也作為社會福利提供者之一，從而彌補政府和市場部門的“失靈”，形成多元化的福利供給主體。福利多元主義提倡福利的供給、籌資要由不同的部門共同負責(zé)完成，主張“參與”與“分權(quán)”的重要性?！皡⑴c”具體指家庭、市場、社會組織等福利供給者與福利獲得者共同參與福利制度制定以及服務(wù)供給的過程;“分權(quán)”是指提供福利的權(quán)力從公共部門轉(zhuǎn)到社會力量及其他部門。[7]福利多元主義強調(diào)的是福利供給的非壟斷性，不同學(xué)者根據(jù)各國情況及認識的不同，對福利供給主體有不同的劃分主要有以羅斯（Rose，1986）為代表的三分法及以約翰遜（Johnso N.，1999）為代表的四分法兩種。所謂三分法是指福利的供給方包括國家、市場、家庭，三者共同組成社會福利多元框架。羅斯指出福利是全社會的產(chǎn)物，市場、家庭、國家都要提供相應(yīng)的福利，三者在社會中提供的福利總和即為社會總福利。市場、國家和家庭單獨作為福利提供方都存在一定的不足，只有三部門聯(lián)合起來，互相補充，才能做到揚長避短。而四分法則在福利三角的基礎(chǔ)上加入了志愿組織和非正式部門，包含鄰居、朋友、親屬等。約翰遜強調(diào)福利多元主義中福利供給的非壟斷性，志愿組織、家庭等非正式部門同樣發(fā)揮著重要的作用。其主要特點包含兩方面，一是福利供給主要由政府、市場、家庭和志愿組織等非正式部門構(gòu)成，社會福利通過這四個部門遞送到需要幫助的家庭或個人;二是這四個部門可以單獨存在，也可以互相重疊。[8]伊瓦斯（Evers）也采用了四分法的范式，將福利供給部門分為國家、市場、社區(qū)和民間社會。[9]

目前學(xué)界眾多研究者使用福利多元主義視角考察社會福利政策領(lǐng)域的內(nèi)容，而社會福利政策的主要內(nèi)容除社會保險及最低社會保障等經(jīng)濟福利外，還包括教育、醫(yī)療、住房等社會服務(wù)內(nèi)容。[10]比如有學(xué)者從福利多元主義視角分析養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建和完善情況，[11][12]還有學(xué)者考察保障房的建設(shè)情況，[13]但鮮有學(xué)者從福利多元主義角度系統(tǒng)考察嬰幼兒服務(wù)及其支持體系的建設(shè)和完善。姜晶書曾嘗試從福利多元主義視角關(guān)注中國早期兒童看護服務(wù)，提出要完善兒童看護服務(wù)頂層設(shè)計，探索新型社區(qū)兒童看護服務(wù)，并規(guī)范兒童看護服務(wù)市場化運作，但并未關(guān)注家庭育兒支持體系的系統(tǒng)性構(gòu)成及內(nèi)容。[14]楊雪燕等人基于安德森對于福利國家的劃分，通過對丹麥、挪威、德國、意大利、奧地利、英國、美國和愛爾蘭的比較，分析了各國0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)模式，并指出不同國家社會福利類型深刻影響各國托育服務(wù)理念，其服務(wù)項目、方式、機制等也各不相同，然其聚焦點是多國的托育服務(wù)，并非完整的家庭育兒支持體系。[15]楊菊花等人系統(tǒng)梳理了發(fā)達國家的生育支持政策，指出生育支持政策在較大程度上可以緩解女性工作與家庭的矛盾，減輕家庭育兒壓力，進而提高生育水平，實現(xiàn)人口可持續(xù)發(fā)展，[16]但其分析視角是對多國的生育支持政策進行橫向分析，縱向的政策背景變遷以及福利多元視角下生育支持主體如何協(xié)作分工并未談及。

近年來，日本政府大刀闊斧地在幼兒教育和育兒看護服務(wù)上進行了系列改革，包括2019年10月推出的“幼兒教育和保育免費”政策，引起了國際社會的關(guān)注。圍繞日本學(xué)前教育、托育體系研究的文章也增加了很多，如王小英聚焦學(xué)前幼兒園階段幼兒，分析了日本幼兒園為在園幼兒及父母提供多種形式的育兒援助。[17]張建圍繞2015年日本頒發(fā)的《育兒支援法》對日本的新育兒支援制度進行闡述分析，指出當(dāng)前日本的育兒支援服務(wù)體系覆蓋的范圍更加廣泛，服務(wù)內(nèi)容也更加豐富，與其他社會保障制度銜接也更為緊密。[18]事實上，日本是福利制度較為健全的國家，但自1989年生育率下降到1.57后，日本政府開始高度重視積極的少子化對策。為了鼓勵女性生育，日本政府非常重視兒童福利和家庭福利，并于2015年4月開始正式實施“兒童和育兒支援新制度”。新制度旨在推進幼兒教育、保育和社區(qū)育兒綜合援助，提高家庭育兒支持服務(wù)的量和質(zhì)，打造多主體參與支持育兒的新局面。政府通過提高消費稅增加財政收入來提供資金保障，并接連通過3項育兒支持法律，同時以補貼運營的方式調(diào)動市場和民間的力量參與多樣化育兒，如企業(yè)型保育、小規(guī)模社區(qū)保育機構(gòu)等;針對家庭的收入和父母的工作情況推出有針對性的相關(guān)福利措施，如保育、教育費減免?？梢哉f，從日本育兒支持制度的改革經(jīng)驗來看，政府在保障托育服務(wù)公平性和公益性的基礎(chǔ)上，通過完善政府與其他福利供給主體的協(xié)作與責(zé)任分配機制，提高了整個社會對育兒家庭的支持力度，很好地踐行了福利多元主義理論中的福利四分法框架概念，即福利的供給需要政府、市場、家庭與非營利組織等部門共同負責(zé)完成。但是，日本是如何走上了福利多元的育兒支持路線，福利主體方的政府、市場、家庭與非營利組織各自的分工、角色究竟體現(xiàn)了怎樣的特點，其協(xié)作的路徑是如何實現(xiàn)的，作為被支持方的家庭是否普遍接受和認可，都值得我們逐一去剖析。

三、日本家庭育兒支持體系的變革：從政府到多元部門的轉(zhuǎn)型

（一）育兒支持新制度之前：基于“家庭主義”特點的政府供給型

家庭一直在日本扮演著提供成員福利的重要角色，這種福利需求包括養(yǎng)老，也包括育兒。有學(xué)者稱日本福利體制真正的核心來源于“家庭主義”，因為日本社會各項福利政策都是以“家庭”為單位設(shè)計，進一步講，是以“男主外，女主內(nèi)”的性別勞動分工進行設(shè)計。在一個家庭里，男性負責(zé)外出工作賺取收入，而女性則留在家中承擔(dān)從事家務(wù)勞動、教育子女、照料老人的重任。在這樣依照性別分工設(shè)計的福利體系中，女性作為男性的“被撫養(yǎng)者”，其福利津貼都體現(xiàn)在男性的工資收入中。因此，女性在家中照顧幼兒，并為之舍棄工作或不工作被認為是“理所應(yīng)當(dāng)”。

但是，隨著工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，家庭結(jié)構(gòu)也在急劇發(fā)生變化，核心家庭數(shù)量呈不斷上升趨勢，1985年比例已高達76.1%。盡管到2010年核心家庭所占比例下降為56.4%，但這并不意味著大家庭的增多，而是單身家庭比例的增加，單身家庭比例由1985年的20.8%增加為2010年的32.4%。[19]此外，伴隨著女性教育程度以及社會地位的上升，就業(yè)率也在增加，在這樣的背景下，工作與育兒的沖突便成為橫在女性面前的一大難題。沉重的育兒負擔(dān)使得很多女性選擇了晚婚乃至不婚，生育率逐年下滑，特別是1975年總和生育率跌破2之后，到1989年更是跌至1.57，首創(chuàng)史上最低紀錄，引起了政府和全民的關(guān)注。日本政府開始重視人口出生率下降的問題，為了鼓勵生育，減輕女性負擔(dān)，不斷從多方面調(diào)整生育政策，提高生育福利，完善并出臺托育服務(wù)和幼兒園相關(guān)的政策。其主要發(fā)展歷程和內(nèi)容見下表。

回顧1987—2012年25年間的育兒相關(guān)政策可以看出如下特點。第一，少子化問題是日本政府不斷推出育兒政策的根本原因，少子化涉及日本未來潛在的勞動力，關(guān)系到經(jīng)濟社會長久安穩(wěn)發(fā)展。20余年來，政府積極擴充托育設(shè)施，實行多樣化托育服務(wù)，幫助女性平衡工作與家庭的關(guān)系。但總體來看，政策的中心點仍然是建立在家庭功能相對完備的基礎(chǔ)上推行相關(guān)政策。也就是說，政府希望改善育兒環(huán)境，提高生育率，但前提是默認家庭承擔(dān)育兒的主要職責(zé)，因此多數(shù)政策的重心放在設(shè)施擴建，發(fā)展托育事業(yè)上。直到2007年12月，日本政府希望給予家庭尤其家中的女性更多的關(guān)注，制定《支持幼兒和家庭的重點戰(zhàn)略》，試圖幫助女性平衡家庭與工作的關(guān)系，推進育兒父母的支持工作。[20]但直到2010年1月召開“育兒新體系研討會”后，日本政府才真正重視關(guān)注家庭育兒支持的基本理念及目標(biāo)，并于2012年8月，民主黨聯(lián)合自民黨、公明黨兩個在野黨提出要啟動育兒支持新制度及法律。該項育兒支持新制度獲得通過并于2015年4月正式啟動，至此，日本育兒支持制度可以說才正式從“家庭支持”轉(zhuǎn)向“支持家庭”，家庭育兒支持體系的建設(shè)邁出了穩(wěn)健的一步。第二，這個階段里，“家庭”被認為是理所當(dāng)然的育兒陣地，尤其是日本社會一直以來有著較為嚴格的男女勞動分工，“家庭”中的母親負責(zé)育兒成為一種社會默契，因此日本育兒政策呈現(xiàn)出較為明顯的“家庭主義”福利特點。[21]當(dāng)然，政府在此階段也扮演了重要的角色，接連頒發(fā)了多部與育兒相關(guān)的政策和法律，同時幾乎主導(dǎo)了全部的育兒支持體系建構(gòu)和產(chǎn)品供給，出資提供了大量的兒童照料公共設(shè)施。因此政府和家庭在家庭育兒支持體系的“福利四角”中占據(jù)了較大比重，而市場與民間社會、非營利組織等發(fā)揮的作用極為有限。

（二）育兒支持新體系的實施：從“家庭育兒”轉(zhuǎn)向“社會育兒”

2015年4月，日本正式開始實施《育兒支援法》《認定兒童園法修正案》與《育兒支援法以及認定兒童園修正法實施相關(guān)整備法律》三部法律，這三部法律可以說是日本家庭育兒支持體系構(gòu)建過程中一次重大的改革。它以育兒家庭的需求為出發(fā)點，通過政府提供一定的運營“補貼”，導(dǎo)入市場競爭機制鼓勵更多的民營企業(yè)、社會團體包括非營利組織（NPO）、社會福利法人、志愿者等多種社會力量參與育兒支持體系建設(shè)，有效地調(diào)動了福利多元主義框架中不同供給主體的力量，滿足了育兒家庭的多樣化托育需求。該階段日本家庭育兒支持體系呈現(xiàn)以下特點。

1.政府角色從“臺前”逐步走到“幕后”，變?yōu)榧彝ビ齼褐С煮w系的重要支持者與監(jiān)督者，負責(zé)頂層設(shè)計與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。主要體現(xiàn)在以下幾方面。

第一，推進家庭育兒支持制度法治化、規(guī)范化進程，以《育兒支援法》等三法為主，頒發(fā)和推進實施育兒支持相關(guān)法律。第二，充分發(fā)揮市場與民間社會的主動性，放活市場。新制度實施前，政府僅向雙職工或個別因貧困等原因無法照料幼兒的家庭提供公共托育服務(wù)，屬于一種福利性質(zhì)。隨著女性就業(yè)的增加，家庭對于托育服務(wù)的需求日益旺盛，“供不應(yīng)求”或“無法企及”已成為托育服務(wù)常態(tài)。新制度將過去由政府和托育所的“間接約定”修改為現(xiàn)今由托育所和家庭簽約的“直接約定”。也就是說，過去政府委托指定托育所提供服務(wù)，并為其撥付一攬子運營費用，托育所為申請成功的家庭提供服務(wù)，但托育所與家庭之間并無直接的合約關(guān)系。而改革后托育所直接與家庭簽訂服務(wù)協(xié)議，家庭需要向托育所支付托育費，政府再通過“補貼”的形式按照申請家庭數(shù)以一定的比例核算支付托育所費用。這樣一來，托育所與家庭形成了穩(wěn)定的“服務(wù)方與受益者”的關(guān)系，同時新的補貼方式調(diào)動了市場的積極性，打破了過去只有公立保育所才能獲得政府運營費的限制，使更多有意向致力于幼兒教育和服務(wù)的民間團體、社會法人可以加入托育服務(wù)大盤子中。第三，加強家庭育兒的經(jīng)濟支持與配套服務(wù)。根據(jù)新制度規(guī)定，從2016年開始，低收入的多子女家庭及單親多子女家庭可享受半額或者全額不等的托育服務(wù)費減免優(yōu)惠;從2019年10月起，3～5歲幼兒免費上幼兒園;免繳居民稅的低收入家庭0～2歲嬰幼兒可免費上托兒所，減輕育兒家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。新制度進一步提出完善多樣化托育，提供可及的家庭育兒支持服務(wù)。例如部分幼兒園可以根據(jù)家庭實際需要，增加放學(xué)后、周末及假期的托育服務(wù)，發(fā)揮幼兒園在托育方面的補充功能。同時，新制度要求盡快普及集幼兒園和托育所功能于一體的“認定兒童園”。2015—2017年3年間，“認定兒童園”機構(gòu)數(shù)量從2836所增至5018所，解決了不少家庭的入托難問題。[22]此外，重新制定入托標(biāo)準及認定體系。新制度在申請條件方面進行了很多人性化、多樣化的調(diào)整，如過去僅雙職工或貧困等其他特殊原因的家庭可以申請，但現(xiàn)在根據(jù)家庭的實際變化和需求，加入了夜間工作、兼職工作、外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)、照顧老人等事由。地方政府根據(jù)不同認定結(jié)果再將需要托育服務(wù)的家庭分配至幼兒園、托育所、“認定兒童園”或社區(qū)緊密型托育機構(gòu)。較之過去，新制度提供了更具可及性、便利性的多樣化選擇。

2. 福利多元主體之一的“市場”在育兒支持體系中的參與度和積極性越來越高，尤其是企業(yè)參與“認可托育所”的比例在不斷上升。

在日本，基于《兒童福祉法》且經(jīng)過國家標(biāo)準認可的保育所稱為“認可保育所”，反之未經(jīng)過認證的是“認可外保育所”。“認可保育所”有著較強的福利特點，一般都是由政府創(chuàng)立并經(jīng)營，而“認可外保育所”尚未達到國家規(guī)定的保育所硬件設(shè)置標(biāo)準，政府補助也較少。但是，“認可外保育所”絕不是沒有準則和條件，它們由地方政府各自按照一定的標(biāo)準統(tǒng)一管理，且經(jīng)過厚生勞動省公布的《認可外保育設(shè)施指導(dǎo)監(jiān)督基準》進行評估并達標(biāo)后設(shè)置。不同地方其名稱也不同，如東京將“認可外保育所”稱為“東京都認證保育所”?！罢J可外保育所”的優(yōu)點是審查手續(xù)較少，入園相對容易，在一定程度上緩解了托育壓力。在新制度前，“認可托育所”幾乎全部由政府創(chuàng)立并運營，但在新制度實施后，政府放寬了市場參與“認可托育所”的條件和限制，越來越多的企業(yè)參與到其中。池本指出，企業(yè)創(chuàng)立并運營的“認可托育所”在2013年占全部“認可托育所”的比例僅為1.6%，到2015年逐步增加到4.1%。[23]日本帝國數(shù)據(jù)銀行于2016年6月17日發(fā)布的調(diào)查報告顯示，企業(yè)參與“認可托育所”運營的比例呈逐年遞增趨勢，且大城市發(fā)展速度較快，如2015年東京由企業(yè)運營的“認可托育所”占比高達13.8%。[24]另外，從2016年起政府鼓勵企業(yè)出資舉辦幼兒托育事業(yè)，并給予一定的財政補貼，以幫助職場女性實現(xiàn)工作和育兒的相對平衡。相鄰的多個企業(yè)也可以通過聯(lián)合設(shè)置托育機構(gòu)的方法，活用企業(yè)資源和特色增加托育服務(wù)，滿足企業(yè)職工的托育需求。當(dāng)然，企業(yè)主辦的這種托育機構(gòu)在師生比與面積方面也要嚴格遵照政府設(shè)定的托育所標(biāo)準，在通過相關(guān)部門審核后，可以獲得一定的政府補貼，用于運營和設(shè)施配備。隨著帶有競爭性的“市場”在托育服務(wù)領(lǐng)域中的不斷發(fā)展，育兒家庭的可選擇性不斷增加，服務(wù)也會日益多樣化。

3. 育兒支持新體系的實施使得家庭不再是孤軍奮戰(zhàn)，而是通過發(fā)展育兒供給多主體的途徑推進“社會育兒”，以實現(xiàn)“支持家庭”。

在過去的模式中，中央政府和地方政府主導(dǎo)了托育服務(wù)體系構(gòu)建以及服務(wù)供給，為有特殊需要的家庭提供小范圍的托育服務(wù)。但新制度的實施說明政府開始反思育兒支持體系的理論和內(nèi)容，開始思考如何支持家庭，重塑家庭價值，并重視營造全民、全社會對托育服務(wù)的理解和支持。因此，“支持家庭”的模式受到鼓勵和重視，日本政府在傳統(tǒng)的機構(gòu)式托育服務(wù)的方式外，引進了多元化的社會育兒服務(wù)新模式，以育兒家庭為中心，通過開發(fā)和調(diào)動可及的社區(qū)資源及市場力量幫助家庭實現(xiàn)就近托育，靈活托育。事實上，目前基于社區(qū)或家庭式托育的小型的、人性化的托育方式越來越受青睞。同時，日本政府進一步縮小家庭內(nèi)部性別分工不平等現(xiàn)象，鼓勵家庭性別分工均等化，增加男性育兒假。政府、市場、民間社會扮演的角色均是對家庭的支持與幫助，而非一種替代或是局限性的服務(wù)。因此，日本育兒新制度中采取的均為積極的“支持家庭”策略，并非簡單地將托育職責(zé)轉(zhuǎn)交到公共機構(gòu)，而是通過減免費用、增加家庭男性與女性育兒假期、發(fā)放托育津貼等營造一種支持性的環(huán)境。2018年5月，《每日新聞》對東京24區(qū)以及20個中等規(guī)模以上城市的調(diào)查結(jié)果顯示，大中城市“入托難”數(shù)量開始呈現(xiàn)出減少趨勢，新育兒支持體系對于家庭解決“入托難”正逐步發(fā)揮作用。[25]新階段中的“家庭”不同于“家庭主義”中的家庭，它不是家庭自我功能的回歸，而是通過政府和社會共同配置育兒資源，幫助家庭共同完成育兒服務(wù)。

4. 福利多元主義框架下，政府、市場、家庭以外，各地的社會團體、民間非營利組織發(fā)揮了越來越重要的能動性。

日本政府在新制度中大力發(fā)展“社區(qū)型托育事業(yè)”，充分調(diào)動當(dāng)?shù)爻駹I企業(yè)外的社會福利法人、非營利組織（NPO）團體和民間志愿者等多種社會力量參與育兒支持體系，增加了育兒家庭的多樣化選擇?！吧鐓^(qū)型托育事業(yè)”的形式包括家庭托育、臨時托育、夜間看護、節(jié)假日托育等，具有小型化和貼近社區(qū)的特點，如家庭托育人數(shù)為1～5人，其他小規(guī)模托育所托育人數(shù)為6～19人。根據(jù)厚生勞動省調(diào)查顯示，新制度實施后的2016年，全國共成立了3719所“社區(qū)型托育機構(gòu)”，其中社會團體、NPO法人等社會力量參與創(chuàng)辦的有1166所，占比為31.3%，較2015年增加465所，增長比例為40%。[26]同時還有民間非營利組織創(chuàng)辦全國小規(guī)模托育協(xié)會，為經(jīng)營小規(guī)模托育的NPO法人搭建會員平臺，通過定期交流政策要點、發(fā)展業(yè)態(tài)、調(diào)查研修等內(nèi)容旨在提高小規(guī)模托育的質(zhì)量。此外，新制度鼓勵地方自治組織、民間團體、志愿者等多種組織參與“課后俱樂部”建設(shè)，以銜接正規(guī)托育或幼兒園。截至2016年，兒童“課后俱樂部”已達到23619個，登記兒童人數(shù)達到109萬人。截至2019年底增加了約30萬兒童的托育服務(wù)。[27]從運營主體來看，截至2019年5月，社會福利法人以及NPO法人等民間團體所占比例為30.7%，已十分接近公辦比例33.4%。[28]除此以外，還有志愿者積極參與到育兒支持體系中，如位于東京都新宿區(qū)的社會福利法人機構(gòu)二葉托育所在開展托育服務(wù)的過程中，意識到外援育兒支持的重要性，于是，該托育所開始培養(yǎng)相關(guān)領(lǐng)域的志愿者。志愿者在完成培訓(xùn)內(nèi)容后以免費入戶的方式為有需要的家庭提供一定的育兒支持服務(wù)。一般情況志愿者入戶支持的頻率為一周1次，一次2小時。通過這種與育兒家庭的互動，能更有針對性地開展相關(guān)育兒支持活動，受到了附近居民的一致好評。[29]另有志愿者參與兒童館、社區(qū)育兒中心的家庭支持服務(wù)等。志愿者在育兒支持體系中扮演著越來越重要的角色。

四、日本家庭育兒支持體系對我國的啟示

新制度實施后的家庭育兒支持，不僅是日本社會各個部門廣泛參與的一項公共服務(wù)，也是日本政府用于增強家庭能力、解決社會問題的一個政策工具。伴隨著現(xiàn)代化的進程，“育兒”從被認為是私領(lǐng)域家庭范疇的議題逐步變?yōu)楣舱n題。事實上，一些西方國家早把家庭育兒支持納入國家長期戰(zhàn)略，并認識到多樣化的家庭育兒支持政策具有廣泛的社會效應(yīng)，旨在彌補家庭功能的減弱甚至缺失，進而實現(xiàn)改善公民福利和解決社會問題的目標(biāo)。通過研究日本發(fā)展家庭育兒支持體系的經(jīng)驗我們看出，家庭育兒支持體系的構(gòu)建不是一蹴而就的，是需要根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)功能的變遷、社會需求的發(fā)展不斷作出調(diào)整的。同時，家庭育兒支持體系也不是靠政府一方去實現(xiàn)的，政府需要做好頂層設(shè)計，給予市場、民間社會更多的積極性和發(fā)展空間，是靠不同主體各自發(fā)揮所長，互相協(xié)作配合實現(xiàn)的。早在2014年聯(lián)合國召開的“紀念國際家庭年20周年”會議中就指出，全世界家庭政策的價值取向發(fā)生了三方面的變化：一是家庭由自我保障變?yōu)榱巳鐣c政府的共同支持;二是家庭政策的功能從滿足最基本的生存需求轉(zhuǎn)為重新建構(gòu)家庭;三是家庭政策從部分特殊或貧困家庭擴大為一般家庭，具有普惠性的特點。[30]

隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化，老齡化程度的提高，我國家庭的內(nèi)部功能越來越脆弱和缺乏保障，其面臨著較為嚴峻的挑戰(zhàn)，亟須政府和社會的支持。有學(xué)者指出，我國當(dāng)前一方面由于計劃經(jīng)濟體制下的福利保障體系已瓦解，但另一方面，新的、適合當(dāng)下家庭結(jié)構(gòu)和功能的支持體系尚未建立。[31][32]盡管我國近些年也不斷加強對家庭的政策支持和經(jīng)濟援助，但主要集中于低收入家庭或特殊家庭，且分散于不同部門的政策文件中，缺少面向全部家庭普惠式的專門以家庭為對象的支持政策和制度安排，因此我國亟待構(gòu)建家庭育兒支持體系，加強對家庭育兒的支持和指導(dǎo)。楊菊花多次發(fā)文呼吁我國應(yīng)加快建設(shè)0～3托育服務(wù)體系，包括法律支撐、配套政策、人才培養(yǎng)、服務(wù)模式等，從而真正實現(xiàn)十九大報告提出的“幼有所育”。[33]借鑒日本經(jīng)驗，我國也應(yīng)及時將家庭育兒支持納入國家福利政策中，按照福利多元主義的框架，主要從以下四方面進行建設(shè)和完善。

（一）加強頂層設(shè)計，健全法律體系和機構(gòu)部門建設(shè)

完備的法律政策體系、組織機構(gòu)是構(gòu)建家庭育兒支持體系的重要基礎(chǔ)性保證。家庭育兒支持體系不僅包含目標(biāo)、內(nèi)容、實現(xiàn)路徑，同時包括為實現(xiàn)目標(biāo)做支撐的政策法規(guī)與組織機構(gòu)。在我國少子化和老齡化日益嚴重，家庭功能減弱愈發(fā)嚴峻的形勢下，政府也應(yīng)盡快完善育兒支持體系的頂層設(shè)計，包括加快制定育兒支持的法律條文以及托育服務(wù)行業(yè)的準入標(biāo)準、服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督機制等。尤其我國對于3歲以下嬰幼兒的早期教育服務(wù)問題，到目前為止仍沒有明確的主管部門，這會直接影響0～3歲早期教育服務(wù)的開展。[34]我國同樣需要在政府職能架構(gòu)中成立一個類似日本內(nèi)閣府“兒童與育兒管理本部”的專門負責(zé)統(tǒng)籌家庭育兒相關(guān)福利的部門，負責(zé)整合與協(xié)調(diào)衛(wèi)生、教育、人保、民政等多部門職能，適度推進家庭政策的普惠性，保證政策可以落地實施，減輕女性工作與家庭之間的矛盾，提高家庭養(yǎng)育能力。各級地方政府及社會團體也應(yīng)設(shè)立兒童咨詢所、兒童委員會等專業(yè)的兒童保護機構(gòu)。再者，中央政府和地方政府可以通過稅收減免或采取一定的財政補貼方式，在申請資質(zhì)、場地、資金、人員等方面對有意向發(fā)展托育服務(wù)的機構(gòu)給予優(yōu)惠。通過積極探索政府購買服務(wù)、民辦公助等多種方式，以實現(xiàn)托育服務(wù)的有效供給，構(gòu)建綜合性的家庭政策體系。

（二）發(fā)揮市場機制作用，發(fā)展多樣化托育服務(wù)，滿足家庭的不同需求

從日本育兒支持體系的改革之路來看，政府運用市場化原則調(diào)動市場的積極性，打開了托育服務(wù)市場，這既滿足了育兒家庭個性化需求，又提升了對育兒支持服務(wù)的能力。長期以來，我國高度依賴家庭自身完成育兒重任，將家庭視作萬能型組織，育兒支持體系建設(shè)較為滯后。完全依賴政府財政投入或完全交由市場提供都是不可取的經(jīng)驗，我國在今后構(gòu)建育兒支持體系的過程中應(yīng)充分發(fā)揮政府的頂層設(shè)計和監(jiān)管功能，通過政策扶持和經(jīng)費資助，鼓勵支持參與育兒服務(wù)的企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，通過完善政府與市場之間的合作協(xié)調(diào)以及責(zé)任分擔(dān)機制，采用公辦民營、公私合營或政府購買服務(wù)等多種形式推動育兒行業(yè)快速發(fā)展。具體可借鑒日本在發(fā)展規(guī)模較大的“機構(gòu)”類托育設(shè)施基礎(chǔ)上，調(diào)動市場積極參與建設(shè)小型的且依托社區(qū)、企業(yè)、家庭的“小而精”類托育點，為所屬轄區(qū)的育兒家庭提供靈活多樣的全日制、半日制、臨時托育、節(jié)假日托育等服務(wù)的經(jīng)驗。

（三）推動社區(qū)及社會組織參與育兒服務(wù)，建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督體系

從日本的例子可以看出，育兒支持作為一項家庭公共服務(wù)，在實踐中，除了政府之外，還有家庭、市場、社區(qū)、民間志愿者等不同主體可以提供育兒服務(wù)。如日本近年來社會組織、民間團體以及志愿者積極參與建設(shè)“社區(qū)緊密型小規(guī)模托育”“課后俱樂部”等托育服務(wù)。又如最近日本鼓勵推行基于“共生理念”的“幼老所”模式，把老人與幼兒置于同一生活圈下，以社區(qū)為依托，讓托幼服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)融合在一起，專門為有照看幼兒和老人需求的家庭提供日間托管、短期照看、上門服務(wù)等多樣化的服務(wù)。該模式打破年齡的隔閡與代際的鴻溝，既進行了兒童的道德教育，又增強了老人的自我認同，實現(xiàn)了資源的有效整合，減輕了女性的“雙重”照料負擔(dān)，從而有助于家庭與工作協(xié)調(diào)并舉發(fā)展。因此，政府要積極倡導(dǎo)和鼓勵社區(qū)、社會組織等參與育兒服務(wù)事業(yè)，彌補政府和市場在育兒服務(wù)領(lǐng)域的部分功能缺位，從而提供堅實的中間力量，促進上下協(xié)動。同時，充分發(fā)揮我國社區(qū)在社會服務(wù)中的重要載體作用，為周邊家庭提供小規(guī)模、“喘息式”的普惠性社區(qū)托育中心，提供多樣化的育兒托管、育兒咨詢等服務(wù)。

（四）重視家庭的不可替代作用，創(chuàng)建有利于育兒家庭的社會支持環(huán)境

從日本育兒支持制度改革的經(jīng)驗來看，社會多元支持下的“再家庭化”是重要特色，家庭的功能十分重要，家庭仍然居于兒童養(yǎng)育的核心主體地位。政府將兒童福利與家庭友好政策緊密結(jié)合，與社會共同通過提供兒童補助、增加育兒假期、完善多樣化托育服務(wù)等途徑對育兒家庭進行援助。我國與日本同屬東亞文化圈，盡管隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，家庭規(guī)模和形態(tài)也呈現(xiàn)多樣化特點，但人們對于家庭精神上的依賴、情感上的支持與期待從未改變。此外，家庭也是塑造兒童良好性格、行為的重要場所，因此我國仍需重視家庭在兒童托育服務(wù)中的主體作用，政府和民間社會要加大對育兒家庭的支持力度。構(gòu)建家庭育兒支持體系，政府會同市場、社會力量共同分擔(dān)育兒責(zé)任，既可以保障家庭與兒童的福利，又能解決相關(guān)的社會問題。

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