丁仲平， 趙 慶， 王義坤， 于飛龍

(1.南京市防汛抗旱指揮部辦公室， 江蘇 南京 210036； 2.南京市長江河道管理處， 江蘇 南京 210011； 3.江蘇省南京市水文水資源勘測局南京分局， 江蘇 南京 210008)

近年來，受全球性氣候變化影響，短時強降雨等極端天氣頻發(fā)，發(fā)生洪澇災害的可能性增加，南京市先后遭遇2015年秦淮河大洪水，2016年全市域大洪水，2017年“6·10”“9·25”強降雨，2018年“溫比亞”、2019年 “利奇馬”臺風襲擊以及2020年超歷史洪水，在全省統(tǒng)一指揮下，南京市科學部署，精準調度，強化人防、物防、技防，全力做好防汛抗洪應急處置，全市沒有出現(xiàn)重大險情、人員傷亡和重大損失，實現(xiàn)了河湖安瀾、城市安然、群眾安寧。

1 全市防汛工作現(xiàn)狀

1.1 極易遭受洪澇災害

南京市位于長江、滁河、秦淮河、水陽江等下游，長江穿城而過，承泄上游170多萬km2的來水，是典型洪水走廊。境內有兩江(長江、水陽江)、兩河(秦淮河、滁河)、兩湖(石臼湖、固城湖)等流域性河道，骨干河流約120條，堤防長超過2 100 km，水庫251座，塘壩眾多，水系復雜。城市建成區(qū)、重要基礎設施、重要工農業(yè)區(qū)等大多位于濱江臨河的平原圩區(qū)，海拔一般低于江河洪水位，主要江河湖堤頂高度與地面高差達6～7 m，40%的面積處于洪水威脅之中。汛期(5—9月)降雨集中，約占全年(平均年降水量1 059.8 mm)的60%～70%，尤其梅雨期極易遭受暴雨襲擊，易形成內澇。同時，長江南京河段位于潮區(qū)界內，秦淮河、滁河、水陽江等水位受長江高水位頂托影響，特殊的地理位置和自然條件，使得南京易遭遇長江上游來水、天文大潮和本地降雨“三重疊加”影響，防洪任務重、壓力大，是全國31座重點防洪城市之一[1]。

1.2 工程體系不斷完善

南京市一直高度重視防洪排澇基礎設施建設，按照流域規(guī)劃，加快推進河道治理、堤防加固、興建水庫、建設泵站水閘等工程建設?！笆濉逼陂g完成了長江崩岸治理、八卦洲汊道整治、固城湖石臼湖堤防防洪能力提升、滁河近期治理完善、水陽江勝利圩加固、秦淮河干流(江寧、秦淮段)等一批重點流域治理工程，系統(tǒng)治理15條骨干河道，共加固堤防130 km。新建九鄉(xiāng)河口樞紐，完成天生橋閘等5座中型水閘拆建改造，完成外港河、友誼河、響水河整治以及8座重點城市泵站新建改造，實施了一批重點塘壩除險加固、河道堤防消險、水庫消險、積淹水片區(qū)整治項目。長江、滁河、秦淮河、水陽江及固城湖、石臼湖等干流防洪能力總體達到流域防洪規(guī)劃標準，中小河流和重要支流防洪能力明顯提升，城市防洪排澇能力進一步改善，為成功應對近年來超大洪水和短時強降雨提供了堅實工程基礎。

1.3 保障機制不斷健全

南京市經過多年防汛抗洪工作實踐，逐步形成了一套完整的防汛保障機制。一是責任體系，防指由市、區(qū)主要負責人擔任指揮，通過簽訂責任狀，明確部門職責，公布責任人名單等，分級分部門壓實工作責任。二是預案管理，適時修編市、區(qū)防汛等專項預案，強化協(xié)調聯(lián)動，推進城市防洪、中型水庫、蓄滯洪區(qū)(蒿子圩)、江心洲等防御超標準洪水預案編制，城市易積淹水點制定“一點一案”。三是信息系統(tǒng)，建立由視頻會商、水雨情遙測、防汛視頻監(jiān)控、應急搶險指揮等組成的市防汛指揮信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對重要江河湖庫、城區(qū)主要閘站、重點積淹水點等視頻監(jiān)控，不斷整合氣象、公安、建委、應急等信息資源。四是物資隊伍，汛前更新補充搶險物資設備，堅持專業(yè)化與社會化相結合，依托水務、建委、城管、消防等力量組建搶險巡查隊伍，每年開展防汛知識技術培訓和搶險實戰(zhàn)演練。五是指揮調度，汛期時刻關注水雨工情變化，及時發(fā)布預警和啟動防汛應急響應，協(xié)調氣象、水文、交通、武警等成員單位進駐市防辦集中辦公，根據需要派出市級技術專家組，指導各區(qū)做好應急處置工作。

2 防洪安全形勢

隨著全球氣候變化，局部暴雨、洪澇災害、臺風等各種極端氣候呈多發(fā)趨勢，南京作為省會城市，隨著近年來城市發(fā)展加快，生活水平不斷提高，重要設施、人口、產業(yè)、財富等不斷聚集，人民群眾對防汛排澇特別是城市積淹水關注度越來越高，城市越來越傷不起、淹不得。對照人民群眾對防洪排澇安全的要求，總結反思近年來工作，全市防汛排澇安全形勢不容樂觀，仍存在許多挑戰(zhàn)[2]。

2.1 防洪工程存在薄弱點

一是流域性河道方面，秦淮河洪水出路不足，外秦淮河主城區(qū)段局部堤防超高不夠，水陽江干流永豐圩段未經系統(tǒng)整治。二是支流河道方面，部分中小河流尚未系統(tǒng)治理，防洪標準較低，未形成達標的防洪圈，部分支流河道堤身單薄，堤后無二級平臺，汛期堤防內外水頭差大，堤后深塘段易發(fā)生滲漏、管涌等險情。三是水庫塘壩方面，部分小水庫大壩散浸滲漏，溢洪河道防洪標準較低，河道水位暴漲易出現(xiàn)漫溢險情，全市塘壩面廣量大，大部分未系統(tǒng)治理，存在安全隱患。四是涉水項目方面，跨河橋梁建設由于補償措施不到位，橋下填土壓實不到位等，造成堤防易出險。

2.2 城市防洪排澇壓力大

隨著城市不斷快速擴張，下墊面改變，城市熱島效應帶來短時強對流、強降雨天氣頻發(fā)，短時降雨遠超城市排澇能力。城市開發(fā)中，排澇設施建設滯后，有的未按照高水高排、低水低排的原則建設，如外秦淮河石頭城公園段等部分通河雨水排口高程較低，外河高水位時形成河水倒灌；部分區(qū)域排水管網、泵站等標準不高，存在雨污管混接現(xiàn)象，加上水環(huán)境治理阻水障礙，地鐵、道路等建設破壞原有排水體系等制約因素，造成排水不暢，易形成積淹水。城市人口密集，積淹水直接影響居民日常生活和交通出行等，群眾反映訴求多且集中，特別是微信、微博等自媒體信息傳播較快，給城市積淹水處置提出了更高更快的要求。

2.3 應急管理能力待提升

一是基層一線力量不足，區(qū)、鎮(zhèn)街防汛人員少，專業(yè)力量缺乏，如水庫值守、堤防巡查等大多依托周邊群眾，對巡查的時間、部位、要點等還不是很清楚，偏遠地區(qū)、無人員等區(qū)域容易被忽視，巡查不到位；技術力量、物資儲備等方面也是越往基層越薄弱，沒有專家現(xiàn)場指導無法組織有效的搶險措施，難以滿足防汛搶險迅速高效的要求。二是預案缺乏實戰(zhàn)演練，部分重點積淹水點的搶險排澇應急預案針對性和操作性還不強，沒有做到“定人、定崗、定設備”；超標準預案中人員轉移數(shù)量、線路安排、安置點位置、部門分工等方面還需要進一步細化落實。三是信息共享還不健全，汛期發(fā)生的各類險情、積淹水等信息，各級防辦有時不能第一時間掌握，造成工作被動；各級各部門應急力量掌握不充分，無法形成工作合力，特別是一些社會施工企業(yè)有專業(yè)人員和機械設備，但沒有得到有效發(fā)揮。

3 對策建議

防汛安全事關人民生命財產和經濟社會發(fā)展大局，要切實提高思想認識，堅持預防預備和應急處置相結合，按照“安全第一，常備不懈，以防為主，全力搶險”工作要求，不斷提升城市防汛排澇能力。

3.1 轉變防汛理念，樹立全周期防汛意識

堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變。南京市近年來防汛工作實踐證明，要以防為主，把防的工作貫穿于始終。通過提前做好汛前檢查、工程消險、物資儲備、隊伍組建、預案修編、培訓演練等各個方面可以有效減少水旱災害發(fā)生的風險，在防汛工作過程中要堅決摒棄防汛只重視汛期應對的傳統(tǒng)觀念而忽視了非汛期消險以及防汛準備工作，只有把非汛期和汛期看得同等重要，甚至更為重要，才能牢牢守住水旱災害防御的底線。

3.2 堅持規(guī)劃引領，加大防洪工程建設

防汛工作“建重于防、防重于搶、搶重于救”，防洪排澇工程始終是防御應對洪澇災害的基礎。一是突出規(guī)劃引領，結合南京防洪特點、城市經濟社會發(fā)展布局和功能定位等，分區(qū)域分類別確定防洪標準和完善治理措施，并納入城市防洪規(guī)劃、“十四五”水務規(guī)劃。二是加強系統(tǒng)治理，加快推進秦淮東河等項目實施，解決秦淮河洪水出路問題，實施外秦淮河防洪能力提升、水陽江干流堤防加固、中小河流治理、水庫塘壩除險加固等，并結合城市開發(fā)建設，對城市部分排水管網、泵站等進行改造提升，努力解決下凹式立交、城市低洼地區(qū)等積淹水老大難問題。三是堅持問題導向，對汛期出現(xiàn)的險情和防汛檢查發(fā)現(xiàn)的隱患認真梳理研究，制定落實整改方案，通過防汛消險和城市積淹水點改造工程，不斷完善防洪排澇工程體系[3]。

3.3 強化日常管理，做好預防預備工作

從根本上扭轉重建輕管的觀念，從粗放向精細管理轉變，以考核創(chuàng)建推進管理現(xiàn)代化水平，完善水務工程運行管理制度和技術標準，加強水務設施日常管理養(yǎng)護，做好雨水管網清疏、涵閘泵站養(yǎng)護等工作，加快完成新一輪水庫安全鑒定等，摸清工程現(xiàn)狀，確保各類設施安全運行，充分發(fā)揮效益。加強涉水監(jiān)管，對事關防汛安全的城市開發(fā)、跨河施工項目、地鐵建設等，要嚴格審批，杜絕對河湖、管網的隨意破壞和填埋，侵占水系空間，同時按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，進一步加強事中、事后的監(jiān)管力度，落實補償措施，確保項目符合防洪管理等要求。加強專業(yè)人才培訓，對基層水利站、管理單位、養(yǎng)護單位、搶險隊伍等一線人員，要組織分批輪訓，系統(tǒng)學習工程日常管護、巡查檢查、涉水監(jiān)管等知識，以及截滲導滲、封堵決口、應急排水等搶險技術。

3.4 增強應急能力，提升搶險處置效率

堅持人民至上、生命至上理念，未雨綢繆，防范于未然，細化完善超標準防御方案，研究制定蓄滯洪區(qū)運用、危險地區(qū)人員轉移安置等方案，做到“標準內洪水有對策，超標準洪水不打亂仗”。提升物資管理水平，做到質量合格、數(shù)量充足、布局合理、管理規(guī)范、調運快捷，大力推廣應用搶險新技術、新材料、新工藝。加強與警備區(qū)、武警、消防等隊伍聯(lián)系，加強實戰(zhàn)化演練。加強監(jiān)測預報預警，優(yōu)化完善秦淮河、滁河等洪水調度方案，充分發(fā)揮水務工程攔蓄錯峰功能。利用信息化手段，完善與公安、城管、應急、氣象等部門信息共享，建立便捷、流暢的信息傳遞網絡，實現(xiàn)上下左右互聯(lián)互通，確保險情信息及時傳遞和發(fā)布。搭建防汛物資儲備、搶險隊伍、專家等信息庫，將各級各部門應急資源納入指揮系統(tǒng)，完善社會化搶險隊伍制度建設，第一時間迅速調動各方力量，提高險情搶護效率，確保搶險工作高效有序展開[4]。

4 結 語

防汛工作事關大局，事關社會安危，事關人民群眾生命財產安全，尤其是隨著全球氣候變化導致極端天氣事件多發(fā)頻發(fā)，不斷加大水旱災害防御難度，防汛工作面臨形勢日益復雜。因此，在防汛工作中要客觀認識存在的問題和難點，以敢于負責、勇于爭先、持之以恒的精神，牢固樹立人民至上、生命至上的理念，做到守土有責、守土擔責、守土盡責，不斷提升城市防汛抗洪能力，全力保障人民生命財產安全和經濟社會穩(wěn)定發(fā)展。