孫立峰

摘要：農(nóng)村土地資源要素的市場化配置是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要路徑之一。2021年1月1日起正式施行的《民法典》勢必從法治層面對農(nóng)村土地資本化產(chǎn)生深遠(yuǎn)而持續(xù)的影響。本文分別從農(nóng)村土地權(quán)利“三權(quán)分置”的物權(quán)制度基礎(chǔ)和確權(quán)登記、用地指標(biāo)管理和集體建設(shè)用地入市等關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析了《民法典》具體相關(guān)條款將會產(chǎn)生的影響，并提出了完善法治建設(shè)的若干建議。

關(guān)鍵詞：民法典 土地資本化 三權(quán)分置 物權(quán)公示原則

近年來，伴隨國家一系列新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化舉措的密集出臺，農(nóng)村土地管理制度建設(shè)和相關(guān)立法進(jìn)程明顯提速。特別是隨著《民法典》于2021年1月1日起施行，《物權(quán)法》等涉及農(nóng)村土地的法律將同時廢止。相關(guān)土地管理制度和法規(guī)的出臺，其內(nèi)在法律政治意圖是保護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)人、承包經(jīng)營者等主體的合法土地權(quán)益，提升土地利用效率，促進(jìn)土地作為重要資源要素的市場化流通，改善農(nóng)村土地的生態(tài)保護(hù)，從而能夠有效推動新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化全面、高質(zhì)量實(shí)施，提高我國整體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

一、夯實(shí)三權(quán)分置制度基礎(chǔ)

實(shí)踐證明，具有中國社會主義特色的土地資本化的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地權(quán)能的分離。三權(quán)分置中的第一步農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)相分離是改革開發(fā)初期中國農(nóng)村土地制度改革成功的關(guān)鍵因素，通過賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)使農(nóng)民作為土地經(jīng)營者從集體身份關(guān)系中解放出來，成為獨(dú)立從事生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)主體和自我生存發(fā)展的社會主體，我國成功的解決了十多億人的溫飽問題。三權(quán)分置的第二步是土地經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)以及承包經(jīng)營權(quán)相分離，使土地經(jīng)營權(quán)成為可以自由流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)，社會資本可以自由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，從而進(jìn)行土地資源的市場化流轉(zhuǎn)和配置，這是中國特色農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第二次飛躍。2021年1月1日起實(shí)施的《民法典》在原有《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步落實(shí)了農(nóng)村承包土地三權(quán)分置的思想，即在憲法確定的農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)之上，土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，增加了土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定，刪除了耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，進(jìn)一步掃清了土地經(jīng)營權(quán)入市的障礙。至此，三權(quán)分置的土地權(quán)利體系在調(diào)整民事法律關(guān)系基礎(chǔ)性法律的高位階得以明確，這為農(nóng)村土地要素的流轉(zhuǎn)和未來的資本化運(yùn)作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記

根據(jù)秘魯著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾南多·德·索托的研究顯示，很多發(fā)展中國家土地所有權(quán)登記存在缺陷，大量土地資源沒有得到可靠的確權(quán)登記，導(dǎo)致其無法順利轉(zhuǎn)化為資本。與之對比鮮明的是，在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，土地和建筑都有有明確的登記記錄，權(quán)屬明晰，土地可以隨時被出讓和被抵押，從而被轉(zhuǎn)化為資本，投入到市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中。根據(jù)德·索托的觀點(diǎn)，為了使積累的土地資產(chǎn)成為活躍的資本，使之產(chǎn)生附加值，資產(chǎn)必須以財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式被確定下來。

為實(shí)現(xiàn)土地資源的“數(shù)目字管理”，即為土地要素的市場流轉(zhuǎn)進(jìn)行數(shù)字化準(zhǔn)備，土地權(quán)利的登記和確權(quán)是關(guān)鍵舉措。新頒《民法典》明確了不動產(chǎn)登記公示原則。根據(jù)《民法典》第208條，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，均應(yīng)按照法律規(guī)定登記。但是，出于與原有制度銜接的考慮，在《民法典》物權(quán)編中，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立均未規(guī)定以登記為條件。《民法典》第333條仍然因循《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營合同生效時設(shè)立，而不是經(jīng)登記設(shè)立，登記僅作為土地承包經(jīng)營權(quán)互換和轉(zhuǎn)讓時對抗善意第三人的條件?！睹穹ǖ洹返?41條規(guī)定流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)自合同生效時設(shè)立，未經(jīng)土地經(jīng)營權(quán)登記，不得對抗善意第三人。流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)，對其登記效力的理解目前學(xué)界尚存爭議。不論那種觀點(diǎn)成立，土地承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立均無需登記生效。鑒于登記效力對于土地權(quán)利的得喪變更的重要影響，這里還需要相關(guān)司法解釋予以進(jìn)一步明確。

三、完善建設(shè)用地指標(biāo)管理

當(dāng)前農(nóng)村土地資源配置宏觀調(diào)控措施之一即是對農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的管理。2020年3月出臺的國務(wù)院《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，進(jìn)一步下放土地管理事權(quán)。一是將永久基本農(nóng)田以外農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)下放到省級政府。二是將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收的權(quán)限試點(diǎn)委托部分省級政府履行。該《決定》只是這一改革方向上一系列舉措之一，與此一脈相承的還有所謂的“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”的相關(guān)政策。

為了守住耕地紅線，確保2020年全國耕地保有量不少于18.65億畝，我國從2004年開始就嚴(yán)格控制跨省域耕地占補(bǔ)平衡，但是由于我國耕地資源區(qū)域分布不均，部分東部直轄市和省份無法在本省域內(nèi)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，導(dǎo)致大量土地出讓資金閑置而建設(shè)用地資源嚴(yán)重不足。2020年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出探索異地占補(bǔ)平衡交易機(jī)制，就是為了打破不能跨省實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的舊格局，形成東部地區(qū)和中西部地區(qū)跨省交易的機(jī)制，這樣有利于在全國范圍內(nèi)對各地建設(shè)用地資源指標(biāo)進(jìn)行合理配置，也可以將閑置的土地出讓資金用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的建設(shè)。

根據(jù)關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地之間增減掛鉤，是由國家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一設(shè)置調(diào)劑價(jià)格，統(tǒng)一資金收取和支出，實(shí)現(xiàn)東西部調(diào)劑資金的整體平衡。這一機(jī)制與“占補(bǔ)平衡”有相同也有不同。相同的是兩者都是政府主導(dǎo)的現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的重要補(bǔ)充形式。不同的是“占補(bǔ)平衡”是用來調(diào)整地域間建設(shè)用地資源；而“增減掛鉤”是由國家統(tǒng)一實(shí)施的城鄉(xiāng)間建設(shè)用地的動態(tài)平衡調(diào)整。

四、探索集體建設(shè)用地入市機(jī)制

2020年1月1日起施行的新《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在滿足“符合規(guī)劃、依法登記、并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意”的前提下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用。此外，使用者在取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后，可以進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的建立豐富了土地供給資源，加速了農(nóng)村土地資本化的進(jìn)程，目前各省正在逐步制訂出臺關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的具體地方性法規(guī)。《民法典》對集體建設(shè)用地等尚處在改革變化中的領(lǐng)域在立法技術(shù)上采取了“原則規(guī)制，留有接口”的原則，在第361條規(guī)定集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照土地管理法律規(guī)定辦理?！睹穹ǖ洹愤@一處理方式在給后續(xù)的集體土地入市機(jī)制改革留下了充足的空間的同時也進(jìn)一步夯實(shí)了集體土地的民事法律基礎(chǔ)。

五、對加強(qiáng)土地資本化法治建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）著力保護(hù)農(nóng)民各項(xiàng)合法土地權(quán)益

土地要素的市場化流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展和城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展的必由之路，然而，在土地資本化的過程當(dāng)中，在個別地方與黨和國家惠農(nóng)政策不符的政績觀和資本逐利驅(qū)動下，農(nóng)民以及村民集體的各項(xiàng)土地權(quán)益往往容易被侵蝕。如在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，出現(xiàn)山東省委書記劉家義同志所說“個別地方思想認(rèn)識有偏差，工作統(tǒng)籌銜接不夠，征求群眾意愿不充分，侵害群眾利益問題仍有存在，有的地方工作推進(jìn)存在冒進(jìn)傾向，做群眾工作不深不細(xì)、工作簡單化”的情況。在土地資本化的過程中，必須堅(jiān)守基本農(nóng)田不減少的紅線不能碰，保護(hù)農(nóng)民各項(xiàng)合法土地權(quán)益不動搖，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村目標(biāo)不松懈。只有這樣，農(nóng)村土地資本化才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，而不會發(fā)生異化，形成新的社會矛盾糾紛。

（二）逐步建立土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)登記生效制度

不動產(chǎn)權(quán)利的登記具有公示的效力，有利于降低土地權(quán)利交易的成本。首先，目前所因循的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)自合同生效而設(shè)立的相關(guān)規(guī)定，公示性不強(qiáng)，無法避免農(nóng)村土地發(fā)包、承包、轉(zhuǎn)承包過程中以及土地承包經(jīng)營合同履行過程中的不確定性，也無法減少土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的無序和降低權(quán)利流轉(zhuǎn)交易的成本。此外，建立并完善土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的登記生效制度有利于進(jìn)一步明確這兩項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能并保護(hù)權(quán)利所有人的合法權(quán)益。

（三）探索應(yīng)用新技術(shù)提高土地權(quán)利登記質(zhì)量

建議可以探索在土地確權(quán)登記中應(yīng)用新技術(shù)手段，尤其是可以考慮采用區(qū)塊鏈技術(shù)完善土地登記工作。區(qū)塊鏈等新技術(shù)的應(yīng)用可以從源頭防止土地確權(quán)工作中的人為因素產(chǎn)生的不利影響，同時可以實(shí)現(xiàn)各部門與各社會主體之間資源信息共享，有利于提高土地資源評估的準(zhǔn)確性和公信力水平。當(dāng)然，新技術(shù)的應(yīng)用需要一個社會接受的過程。各級政府可以采用試點(diǎn)的方式循序漸進(jìn)的開展相關(guān)工作，通過試錯、糾錯的方式不斷完善相關(guān)制度體系建設(shè)。

綜上所述，農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)機(jī)制改革可以借助《民法典》所提供的法律基礎(chǔ)和良好契機(jī)，逐步改變以往政策性較強(qiáng)而法治化不足的情況，不斷提升制度體系建設(shè)質(zhì)量。唯有加強(qiáng)相關(guān)土地要素流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)的法治化建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益保障、農(nóng)村環(huán)境生態(tài)改善和釋放土地活力三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：天津大學(xué)國際工程管理學(xué)院博士后（在站），北京中財(cái)中融投資咨詢有限公司）

責(zé)任編輯：凌玉