文｜北京大學深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計學院 符丁文

1.引言

我國自改革開放以來，全國的城市化得到快速的發(fā)展，經(jīng)歷著歷史上規(guī)模最大，速度最快的城鎮(zhèn)化進程。許多城市隨著城區(qū)面積的不斷擴大發(fā)展，許多城市面臨著老城區(qū)環(huán)境整體下降、衛(wèi)生環(huán)境差、市政基礎(chǔ)設(shè)施落后、綠化景觀環(huán)境缺乏等等各種問題，形成了老城區(qū)臟、亂、差的印象。而老城區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施相對比較完善，也是人口密集和集中的地區(qū)，因此，如何提升老舊城區(qū)的整體環(huán)境，實現(xiàn)提質(zhì)擴容，是現(xiàn)在很多城市面臨的主要問題。但老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造、景觀環(huán)境提升等項目，它的建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、投資回報緩慢，但是社會經(jīng)濟效益好。龐大的資金單純靠政府，對于大多數(shù)地方政府來說是難以實現(xiàn)的，因此根據(jù)國家相關(guān)政策，許多地方引入了PPP 的模式。2005年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》里指出，加快完善政府特許經(jīng)營制度，規(guī)范招投標行為，支持非公有資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運營。這一決策無疑為社會資本進入公共事業(yè)領(lǐng)域，拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道起到了積極的推動作用。在此基礎(chǔ)上，各地方政府和具有相關(guān)行業(yè)背景的社會企業(yè)都進行了積極的探索和實踐。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)建設(shè)模式和PPP模式概述

2.1 傳統(tǒng)模式概述

第一種是施工總承包模式，是指建筑工程發(fā)包方將施工任務(wù)發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的施工總承包單位進行施工建設(shè)。一般由政府授權(quán)建設(shè)單位采用公開招投標的方式，施工總承包人完成建設(shè)并移交給建設(shè)單位，建設(shè)單位再支付工程款。

第二種是專業(yè)分包模式，分包是指從事工程總承包的單位將所承包的建設(shè)工程的一部分依法發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的承包單位的行為，其與第三人就第三人完成的工作成果向發(fā)包人承擔連帶責任。

第三種是設(shè)計施工總承包（EPC）模式，即“工程的總體策劃到具體的設(shè)計（Engineering）、工程材料和設(shè)備的采購（Procurement）、施工（construction）”縮寫，是指建設(shè)單位作為業(yè)主將建設(shè)工程發(fā)包給總承包單位，由總承包單位承攬整個建設(shè)工程的設(shè)計、采購、施工，并對所承包的建設(shè)工程的質(zhì)量、安全、工期、造價等全面負責。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度進行負責。這樣有利于整個項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作，可以有效解決設(shè)計與施工的銜接問題。

2.2 PPP 模式概述

政府與社會資本合作模式（PPP，Public-Private-Partnership 的縮寫），是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系。就是讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。這種模式以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風險分擔為特征，同時通過引入市場競爭和激勵約束的機制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。國內(nèi)PPP 項目的具體運作方式主要包括BOT（建設(shè)-運營-移交），BTO（建設(shè)-移交-運營），BOO（建設(shè)-運營-擁有）等等。國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“發(fā)改委2724 號文”）根據(jù)項目是否有收益及收益是否實現(xiàn)投資成本的全覆蓋，將PPP項目區(qū)分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類。經(jīng)營性是指具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收入能夠完全覆蓋投資成本的項目。準經(jīng)營性是指經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本，需要政府補貼部分資金或資源的項目。非經(jīng)營性是指對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)，主要依靠“政府付費”收回投資成本的項目，一般比如教育、醫(yī)療服務(wù)類項目。

PPP 模式的支付方式有三種，使用者付費即指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；適用于道路、橋梁、快速交通等公共交通類型的項目，以及供水、供熱等公用設(shè)施項目。可行性缺口補貼，指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。一般文化旅游類的項目都屬于這一類型。政府付費，指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，一般包括一些社會公益事業(yè)，如環(huán)境污染治理類的項目等。

3.貴州天柱縣城區(qū)環(huán)境提升項目實踐

3.1 項目背景

根據(jù)貴州省大扶貧、大健康、大數(shù)據(jù)三大戰(zhàn)略行動和十三五規(guī)劃的總體要求，天柱縣著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化進程，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。規(guī)劃到“十三五”期末，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為30 平方公里，縣城人口達到20 萬人左右。目前，天柱縣形成“一城一帶兩區(qū)多組團”的結(jié)構(gòu)。中心城區(qū)的建設(shè)以老城區(qū)和邦洞鎮(zhèn)區(qū)為依托向外拓展?，F(xiàn)狀中心城區(qū)建設(shè)面積約為10 平方公里，主要集中在鳳城街道和邦洞街道，以及金鳳大道沿線產(chǎn)業(yè)園等地。天柱縣正處于快速城鎮(zhèn)化階段，縣城區(qū)存在許多問題，如老城區(qū)建設(shè)密度大，缺少開敞空間，需合理疏解；道路網(wǎng)絡(luò)不完善，城區(qū)骨干路網(wǎng)加快建設(shè)，需盡快成環(huán)城網(wǎng)，老城區(qū)交通壓力大，道路改造需求迫切，缺少公共停車場，路邊停車對交通影響較大；建設(shè)風貌有待提升，生態(tài)景觀亟需得到治理等。因此縣政府擬通過實施縣城區(qū)環(huán)境整體提升改造項目，實現(xiàn)完善與提升老城區(qū)品質(zhì)風貌，大力建設(shè)東部生態(tài)新城的目標。通過項目的建設(shè)，有效地疏解老城交通，改善停車問題，提升道路風貌；新建東部新城主干路網(wǎng)及公共綠地，拉大城市空間骨架。全面優(yōu)化，為天柱縣的發(fā)展迎來新機遇。

3.2 現(xiàn)狀存在問題分析

現(xiàn)狀土地總體布局雜亂，沒有良好的社區(qū)居住模式和合理的鄰里空間；現(xiàn)狀路網(wǎng)分布不規(guī)則，道路斷面不均勻，部分路面情況不佳；現(xiàn)狀停車場數(shù)量較且面積小，多為沿街停放，經(jīng)常堵塞路面交通；現(xiàn)狀公共空間缺乏，空間品質(zhì)不佳，特色不突出；現(xiàn)狀建筑以現(xiàn)代建筑為主，風貌建筑較少，部分建筑質(zhì)量較差。老城區(qū)缺少城市公共綠地，城市開放空間不成體系。

3.3 城區(qū)環(huán)境整體提升思路及優(yōu)勢分析

在總體布局上，保留現(xiàn)狀城區(qū)路網(wǎng)，保留城市原有肌理歷史記憶，增加老城區(qū)開敞空間節(jié)點，近期可開展老城街道提升工程，為后期城市棚戶區(qū)改造提供方便。以生態(tài)為原則，保留城市山體及匯水廊道，打通城市綠廊，連接老城、新城以及鄉(xiāng)村。保留鄉(xiāng)村原始風貌及形態(tài)，將鄉(xiāng)村融入城市，作為特色旅游發(fā)展，將鄉(xiāng)村發(fā)展變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的動力。突出城市軸線及濱水商業(yè)界面，加強鑒江河與城區(qū)保留山體的對景關(guān)系，建筑以步行街形式打造。

升級完善城市功能，在天柱傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)亟待提檔升級的背景下，依托基地內(nèi)現(xiàn)有的人文遺址、村寨等載體，通過舊城/村改造及“智慧+” 策略，升級與完善基地的城市功能，提升城區(qū)的綜合產(chǎn)業(yè)能級和滿足居民生活休憩的需求。

風貌綜合整治，通過基地內(nèi)的山體生態(tài)景觀復(fù)綠、城市景觀綠化及公園綠化、鄉(xiāng)村環(huán)境整治等生態(tài)環(huán)境綜合整治措施，提升天柱縣整體風貌，并合理利用山體公園、美麗鄉(xiāng)村等特色自然生態(tài)資源，發(fā)展生態(tài)旅游。梳理山水關(guān)系，分析現(xiàn)狀公共服務(wù)、旅游、商業(yè)設(shè)施點分布情況，在公共服務(wù)設(shè)施密集分布區(qū)域打造公園廣場等公共開放空間，根據(jù)現(xiàn)狀不同類型商業(yè)設(shè)施分布情況，打造特色商業(yè)街。購物街、休閑娛樂街、餐飲街、賓館街、歷史文化街，現(xiàn)狀已有一定的集聚效應(yīng)，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進行提升改造，完善步行系統(tǒng)，統(tǒng)一立面風格。

文化傳承與創(chuàng)新，充分發(fā)掘天柱縣文化資源，宗祠家文化及少數(shù)民族民俗文化賦予互動體驗的現(xiàn)代科技表現(xiàn)形式，并引入相應(yīng)的主題文化產(chǎn)業(yè)，豐富縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，協(xié)同上中下游產(chǎn)業(yè)鏈，打造屬于天柱自己的特色文化名片效應(yīng)。

以點帶面引領(lǐng)全域，通過縣城核心區(qū)的升級打造，引領(lǐng)與盤活全域的各項產(chǎn)業(yè)，服務(wù)于天柱縣“一產(chǎn)精細化、二產(chǎn)高效化、三產(chǎn)特色化”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)業(yè)體系，實現(xiàn)天柱縣的三產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和有機聯(lián)動發(fā)展。

項目的建設(shè)能有效的改善天柱縣的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，提高城市的社會保障程度，提升該區(qū)域的土地價值及土地利用率。也有利于改善天柱縣城區(qū)整體交通環(huán)境，加快天柱縣的城市化進程，是改善民生的重要舉措。隨著天柱縣經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，人民生活水平不斷提高。與經(jīng)濟高速增長相適應(yīng)的是城市快速發(fā)展，城市總?cè)丝谝?guī)模迅速增長，城鎮(zhèn)中心區(qū)人口比例也相應(yīng)增長。人口的增長給城市經(jīng)濟發(fā)展帶來了活力，但同時也給城市的發(fā)展提出了新的要求。本項目的建設(shè)符合天柱縣總體規(guī)劃發(fā)展的要求，是完善城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的需要。通過對道路與城市景觀的升級改造，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施得到較大改善，使城市交通體系逐步完善，城市形象得到進一步提升。有利于進一步完善城市服務(wù)體系，提供經(jīng)濟快速發(fā)展所需的公共設(shè)施，進一步加快區(qū)域城市化進程，同時也為市民創(chuàng)造了良好的生活空間和商業(yè)環(huán)境。通過對基礎(chǔ)設(shè)施的改造完善與城市景觀改造，提升了城市文明的品位，進一步改善了天柱縣形象。項目建設(shè)有力促進了天柱縣城市化的建設(shè)，將有效地改善天柱縣的投資環(huán)境，有利于提高天柱縣的競爭力，從而吸引更多游客，輻射帶動區(qū)域整體發(fā)展，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市新區(qū)建設(shè)方面發(fā)揮更大的作用。

3.4 總體提升建議

通過對縣城區(qū)域總體空間環(huán)境的梳理和排查，根據(jù)上層次規(guī)劃的要求，結(jié)合使用者的具體訴求，整體環(huán)境提升包括了生態(tài)環(huán)境的提升和基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施提升兩大部分。主要結(jié)合中心城區(qū)的現(xiàn)狀用地情況和規(guī)劃區(qū)功能結(jié)構(gòu)、用地布局、建筑密度分區(qū)、地下空間利用規(guī)劃、舊城環(huán)境整治規(guī)劃等幾個因素進行考慮。具體包括了公園的建設(shè)、海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施、防洪排澇工程、城市道路的梳理、道路風貌提升包括路面、街道景觀、街道家具、街道亮化、市政管網(wǎng)等方面進行提升改造，特色空間的打造、停車場配置、重點區(qū)域管網(wǎng)建設(shè)等等。

例如城市主干道統(tǒng)一公交候車亭、道路指示牌、廣告牌、垃圾桶，及自行車停放處，風格統(tǒng)一，并與城市風貌協(xié)調(diào)。將休閑座椅與街道小品結(jié)合設(shè)施，突出城市活力。次干道統(tǒng)一招牌，增加景觀綠化植栽，改善路面鋪裝，添加街道家具。對于特色風貌街區(qū)的改造，對道路路面及兩側(cè)人行道進行改造，沿路電力電信市政管網(wǎng)進行埋地，增加巷道的照明及標識指示設(shè)施等城市小品。沿街立面進行整體改造，對有價值的歷史建筑及特色建筑進行保護與修繕利用。結(jié)合現(xiàn)狀歷史資源點，增加街道公共綠地、公共廣場等街道空間。

一些歷史文化街區(qū)沿街分布有各時期歷史建筑以及特色建筑，結(jié)合現(xiàn)狀建筑以及街道空間，以承載歷史記憶，體驗書香文化為特色打造歷史文化街巷為主。建筑風格應(yīng)符合貴州傳統(tǒng)民居風貌特征，建筑形式上，采用坡屋頂，小青瓦，色彩上以磚墻、清水磚墻勾縫為主要基調(diào)，統(tǒng)一門、窗、雨棚等建筑元素。抽取天柱縣城現(xiàn)狀街道建筑色彩，從中選出街道立面改造的主色調(diào)?？梢赃x取灰色和磚紅顏色。選取部分合適的街道、宅間小巷，禁止機動車進入，打造為適合步行休閑、深度游賞，風情更加獨特的歷史文化商業(yè)步行街 。更換人行鋪裝，結(jié)合城市管廊改造更換車行路面，突出歷史感。增加照明、標識系統(tǒng)、公共藝術(shù)街頭小品等。小品選擇與整體環(huán)境搭配，呈現(xiàn)古色古香風格。部分節(jié)點增加特色植被，改善環(huán)境。結(jié)合歷史文化節(jié)點，策劃特色主題活動。民俗文化街區(qū)以苗族、侗族民俗風情為特色整體打造，挖掘當?shù)貍鹘y(tǒng)手工藝、傳統(tǒng)美食，在品嘗當?shù)靥厣朗车耐瑫r，能夠參與到傳統(tǒng)手工藝制造體驗中去。民俗風情街區(qū)主要采用黔南苗族、侗族建筑風格。借鑒黔東南侗族苗族的民居風貌特征，提取天柱特色宗祠、鼓樓、吊腳、穿斗、桿欄等特色元素，建筑形式采用坡屋頂、色彩要求傳承沿襲明度較低的白色、青灰色或土黃色，栗木色為主基調(diào)，突出傳統(tǒng)木結(jié)構(gòu)建筑的風貌形態(tài)，在檐口、門頭適當增加傳統(tǒng)建筑裝飾符號。

開放系統(tǒng)和水系與整個縣城的生態(tài)構(gòu)架、道路、歷史文化節(jié)點相契合。結(jié)合已有規(guī)劃、街道特征、特色建筑和綠地服務(wù)范圍，布置公共空間，提升城市品質(zhì)，改善居民生活。優(yōu)化提升現(xiàn)有公共空間功能，改善設(shè)施，融入多種功能活動，提升活力。充分結(jié)合天柱文化特色與現(xiàn)狀資源，讓公共空間成為展示城市特色與形象的靚麗窗口。根據(jù)步行距離半徑大小采用四級公園體系，包括口袋公園、小型社區(qū)公園、大型社區(qū)公園和城市公園。

3.5 采用PPP 模式的目標和運作方式

項目的建設(shè)提高了天柱縣城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，改善居民生活環(huán)境，改善當?shù)氐耐顿Y環(huán)境，提升了當?shù)氐恼w形象。通過項目的實施，調(diào)整城市功能分區(qū)，從而改善城市交通狀況和市民居住環(huán)境，進而提高社會保障，構(gòu)建和諧社會。在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化進程不斷發(fā)展、城市市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革進一步深化的情況下，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與景觀升級改造體現(xiàn)出良好的社會效益。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。項目實施機構(gòu)通過公開采購的程序選擇社會資本，政府方授權(quán)股東與社會資本共同出資成立項目公司，負責本項目的投融資、建設(shè)、運營管理，并通過營業(yè)收入和政府方支付的可行性缺口補助資金收回投資和實現(xiàn)合理利潤，且僅享有本項目及其附屬設(shè)施的使用權(quán)、運營權(quán)和收益權(quán)。

4.PPP 模式的項目風險管控

識別、確認并分類風險及其來源是項目風險管理的基礎(chǔ)，風險識別及劃分對PPP項目具有重要的影響。根據(jù)風險發(fā)生的行業(yè)類不同，大致劃分為法律風險、政治風險、土地征遷與補償風險、融資風險、建設(shè)風險、運營風險、市場收益風險等等。土地征拆與補償風險，主要包括拆遷延誤風險和拆遷補償費用增加風險。在征地拆遷過程中會因為拆遷補償標準變動、拆遷方案不完善等原因造成拆遷延誤；拆遷補償費用增加的原因有房屋補償費的增加、周轉(zhuǎn)補償費用的增加、獎勵性補償費用的增加等。融資風險主要來自兩個方面：一是融資方案的不確定性，二是資金到位情況的不確定性。融資方案的不確定性主要由于項目前期階段，融資利率、年限等條件無法確定；在具體實施時，資金到位情況不確定性較大，若資金不能按時到位，將影響工程進度，影響項目預(yù)期目標的實現(xiàn)。

5.結(jié)束語

從貴州項目中可以總結(jié)出一些采用PPP 模式的經(jīng)驗，尤其對投資金額巨大，建設(shè)周期長，經(jīng)濟回收效益慢的城市基礎(chǔ)設(shè)施改造項目，適合采用PPP 的模式。但同時需看到一些潛在的問題，一般項目時間長達十年至二十年，這期間會有許多不確定的因素和因此導(dǎo)致的風險，在政府與社會資本的合作中，很多情況只考慮借助社會資本提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量以及化解地方債務(wù)等有利于政府的一面，給予私營部門的利潤空間并不確定。其次在這波PPP 項目建設(shè)的浪潮中，各地方政府每年的公共財政支出是否足以支撐項目的有效運作，政策是否具有連貫性，項目的融資渠道能否一直有效運行，對PPP 項目的正常進行起到最關(guān)鍵的作用。