司偉

（同濟大學(xué)，上海 200092）

1 現(xiàn)階段郊區(qū)新城建設(shè)中典型交通問題分析

在我國城市化建設(shè)快速發(fā)展階段，全國各地由于城市擴張，在城市郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)了大量的郊區(qū)新城。隨著城市化的持續(xù)推進，許多城市的建設(shè)重點從城區(qū)轉(zhuǎn)到了郊區(qū)新城，由于郊區(qū)新城人口、建設(shè)用地的增加，逐漸暴露出一些典型的交通問題。

1）對外通道網(wǎng)絡(luò)尚不完善，內(nèi)部道路級配不盡合理。對外通道方面，郊區(qū)新城與中心城區(qū)、周邊重要功能區(qū)等連接的快速通道普遍較少，導(dǎo)致為數(shù)不多的通道在高峰時段處于擁擠狀態(tài)。在內(nèi)部道路方面，郊區(qū)新城內(nèi)部道路建設(shè)相對落后，路網(wǎng)密度不夠，主、次干道達標率較低，支路斷頭、錯位較多，道路級配不盡合理。交通可達性方面，受道路設(shè)施、交叉口及信號控制等影響，郊區(qū)新城內(nèi)部及對外的交通可達性較低，難以支撐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2）公共交通建設(shè)發(fā)展較為落后。對外公共交通建設(shè)發(fā)展模式較為單一，郊區(qū)新城與中心城區(qū)、周邊重要功能區(qū)間缺乏市郊快速交通聯(lián)系；郊區(qū)新城公共交通服務(wù)水平相對較低，公交站點覆蓋率及公交樞紐場站設(shè)施總體規(guī)模亦不足。

3）職住分離導(dǎo)致“潮汐現(xiàn)象”嚴重。郊區(qū)新城雖然在功能上強調(diào)居住與就業(yè)崗位之間相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃建設(shè)與主城區(qū)相對應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施等配套資源，滿足郊區(qū)新城居民就地工作和生活需要，從而形成一個職能健全的獨立城市[1]。但是，目前多數(shù)郊區(qū)新城均未能達到規(guī)劃目標，使得郊區(qū)新城存在職住不均衡的問題，導(dǎo)致早晚高峰交通“潮汐現(xiàn)象”較為嚴重[2]。

現(xiàn)階段，各地郊區(qū)新城建設(shè)中呈現(xiàn)出的上述典型交通問題是由多因素共同作用導(dǎo)致的，探析多因素的組合與作用機理是研究解決途徑的重要基礎(chǔ)。所以，首先必須對形成原因進行探析，找到問題根源，下一步才能提出有針對性的改善措施。筆者認為郊區(qū)新城建設(shè)中典型交通問題的形成根源主要有以下幾方面。

1.1 規(guī)劃背景變更

1.1.1 規(guī)劃重點問題頻繁變更

城市建設(shè)是一個動態(tài)發(fā)展的過程，每個階段的規(guī)劃重點都是在特定的城市規(guī)模與發(fā)展階段下，城市發(fā)展過程中亟待解決的問題以及需要滿足的階段性主體需求，也是不斷提高的人們生活需求變化的具體體現(xiàn)。

但隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，城市發(fā)展的背景與階段性需求會發(fā)生明顯變化，如若上一階段的任務(wù)未完成，財政重點就會轉(zhuǎn)移到下一階段的任務(wù)中；如若上一階段任務(wù)完成了，則可能因為人們需求提高、技術(shù)背景變更等原因?qū)е聼o法滿足城市發(fā)展需求，這些都將給城市帶來遺留問題。

1.1.2 規(guī)劃條件變更

規(guī)劃條件是城市建設(shè)的基礎(chǔ)，是所有項目建設(shè)的根源條件，其包含重大基礎(chǔ)設(shè)施、人口規(guī)模、行政級別、上級政策（含上位規(guī)劃）等。規(guī)劃條件的變更會使城市建設(shè)存在極大的變數(shù)，在城市總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃等規(guī)劃條件存在變更時，城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)乃至建設(shè)實施均易存在大范圍調(diào)整，并由此帶來典型的城市問題，如產(chǎn)城融合問題、新老城融合問題、無序擴張問題等。

1.2 決策的動力機制

由于交通建設(shè)的經(jīng)濟屬性不明確，市場逐利動機就會帶來區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾。

1.2.1 追求建設(shè)項目投資收益，忽略公共服務(wù)的外部效益

在郊區(qū)新城建設(shè)中，以交通為代表的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施需要投入大量資金，然而其產(chǎn)生的外部效益、土地溢價等卻難以量化估計。與其他建設(shè)類項目相比，由于缺乏短期可見的收益，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為“無收益”建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)滯后，郊區(qū)新城居民只能前往主城區(qū)等公共服務(wù)配套較好的區(qū)域，從而造成跨區(qū)域交通的產(chǎn)生。

1.2.2 追求高回報的企業(yè)與項目，帶來職住不平衡

郊區(qū)新城的高稅收企業(yè)以及規(guī)劃建設(shè)的高端住宅會試圖吸引全市的高端人才，但是這些高端人才在選擇時會著重考慮區(qū)位和公共服務(wù)設(shè)施的便捷程度，而同時郊區(qū)新城當?shù)鼐用裼捎诩寄懿黄ヅ湟约笆杖氩蛔愣鵁o法選擇高稅收企業(yè)以及規(guī)劃建設(shè)的高端住宅。因此，郊區(qū)新城提供的公司、住宅乃至服務(wù)與本地居民特征不匹配，使得郊區(qū)新城有工作崗位、有住宅、有服務(wù)、有勞動力，但仍呈現(xiàn)交通“潮汐現(xiàn)象”，未能真正從需求上控制交通量的產(chǎn)生。

1.3 區(qū)域間的資源競爭關(guān)系

城市項目、道路交通建設(shè)實施的第一道門檻是資金與項目建設(shè)動力。在城市交通領(lǐng)域政府投資是交通設(shè)施及其項目的主要資金來源[3]，但是因區(qū)政府與市政府、區(qū)政府之間的財政相對獨立，帶來了交通問題隱患。從而導(dǎo)致郊區(qū)新城將設(shè)施布置于快速路、主干道兩側(cè)，影響交通[4]；支路建設(shè)滯后；郊區(qū)新城干線路網(wǎng)功能重疊，矛盾凸顯；道路斷頭、規(guī)格不一這些郊區(qū)新城主要的交通問題。

1.4 責(zé)任主體不明確

1.4.1 城市交通問題的責(zé)任主體認知缺陷

交通系統(tǒng)作為城市復(fù)雜巨系統(tǒng)中的重要組成部分，其本身也是一個復(fù)雜系統(tǒng)，并與城市系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)存在雙向的互動關(guān)系。例如，道路的通暢吸引著車流、物流、人流等要素匯聚的同時，也反向作用于道路本身，使其越發(fā)擁堵。

交通管理部門自然在其中扮演著極其重要的角色，也承擔了相當重要的職責(zé)，與此同時，組織管理用地、人口等物質(zhì)流要素的城市規(guī)劃部門也扮演著極其重要的角色。事實證明，大量交通問題的產(chǎn)生是交通與用地、人口的協(xié)調(diào)問題，即交通部門與規(guī)劃部門間的協(xié)調(diào)問題，職責(zé)在于雙方。然而傳統(tǒng)觀念往往將交通問題的責(zé)任歸咎于交通主管部門，忽略城市規(guī)劃部門在其中扮演的重要角色。

1.4.2 城市交通問題的問責(zé)機制不夠健全

因交通問題責(zé)任主體的認知缺陷，使得既有問責(zé)機制往往側(cè)重于對交通管理部門的問責(zé)，缺乏對全部主體的賞罰機制，使得交通問題難以解決。

問責(zé)機制的不健全帶來的不僅是對既有交通問題的影響，更是影響了各部門對城市交通問題價值權(quán)衡的標尺，使得針對同一城市建設(shè)行為，不同部門往往帶有不同的價值倡導(dǎo)與利益訴求，規(guī)劃決策從出發(fā)點上、價值衡量標準上存在偏差，出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的情況。

2 構(gòu)建交通引導(dǎo)的發(fā)展體系

交通引導(dǎo)發(fā)展體系是指，充分利用交通與用地間的互動作用來引導(dǎo)城市發(fā)展，并實現(xiàn)城市的自我良性發(fā)展。在該體系下，城市交通系統(tǒng)不再是被動地配合，而是可以主動引導(dǎo)城市空間布局、調(diào)控交通需求[5]。交通引導(dǎo)發(fā)展體系的作用方式，可以通過影響規(guī)劃建設(shè)的決策，爭取交通管理、運營的施展空間這類的直接作用，以及為城市管理提供反饋與預(yù)警這類的間接作用達到。

交通引導(dǎo)發(fā)展體系主要目標是增加交通在城市規(guī)劃建設(shè)過程中的話語權(quán)，主要包括規(guī)劃技術(shù)體系、行政管理體系、建設(shè)運作體系3 個部分。

2.1 規(guī)劃技術(shù)體系

2.1.1 建立與用地規(guī)劃層級一致的交通規(guī)劃體系

首先，需要建立協(xié)調(diào)一致、逐層對應(yīng)的規(guī)劃體系層級。構(gòu)建與城市規(guī)劃體系層級一致的交通規(guī)劃體系，不僅強調(diào)在城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃階段的交通規(guī)劃，也強調(diào)在城市設(shè)計、概念規(guī)劃等非法定規(guī)劃階段的交通論證，并協(xié)調(diào)各層級規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。確保逐層級對應(yīng)的用地規(guī)劃與交通規(guī)劃編制同步、審批同步，避免上位相關(guān)規(guī)劃尚未審批通過時，下位規(guī)劃已審批通過的情況，從而達到規(guī)劃體系同步編制、同步審批。依托上級主管部門建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)同級規(guī)劃中有爭議的部分，通過協(xié)調(diào)、討論、仲裁等第三方參與方式，解決爭議，進而構(gòu)建同級規(guī)劃協(xié)調(diào)渠道。

同時，還需要健全交通規(guī)劃中觀體系。針對單元控制性詳細規(guī)劃層面，構(gòu)建與之對應(yīng)的交通規(guī)劃體系，作為直接影響交通影響評價的上位規(guī)劃，銜接綜合交通規(guī)劃與交通影響評價內(nèi)容，避免交通影響評價編制過程中交通量預(yù)測缺乏依據(jù)。隨著城市設(shè)計在城市規(guī)劃中的廣泛開展，現(xiàn)階段城市設(shè)計往往用以論證、推敲控制性詳細規(guī)劃中用地布局、建筑退線、用地指標，建議針對控制性詳細規(guī)劃層面的城市設(shè)計、概念規(guī)劃構(gòu)建交通研究、交通論證、交通建議，促進城市規(guī)劃中觀層面的形成。

2.1.2 規(guī)劃層面構(gòu)建交通與用地的反饋機制與協(xié)調(diào)機制

改變傳統(tǒng)城市規(guī)劃編制過程中，應(yīng)將路網(wǎng)結(jié)構(gòu)作為上位規(guī)劃的既定內(nèi)容的互動方式，納入將交通量、OD（交通出行量）數(shù)據(jù)等定量交通研究內(nèi)容，作為輔助決策的重要參考，實現(xiàn)交通規(guī)劃與用地規(guī)劃的互動。

增加交通規(guī)劃中交通量預(yù)測與土地利用之間的互動，在規(guī)劃期末對用地規(guī)劃的內(nèi)容進行反饋，通過驗證土地利用指標，增加交通規(guī)劃的話語權(quán)。

增加規(guī)劃協(xié)作機制，針對城市問題，提供城市規(guī)劃層面、交通規(guī)劃與管理層面或獨立、或復(fù)合的多渠道解決方案。

2.2 行政管理體系

2.2.1 部門變更與職能調(diào)整

通過部門變更、職能調(diào)整，規(guī)避部門間、區(qū)區(qū)間、市區(qū)間的根源矛盾，阻斷將矛盾轉(zhuǎn)化為交通問題的實現(xiàn)路徑。

加強新建、改造交通項目的規(guī)劃立項、選址審批管理。加強市屬交通設(shè)施立項、選址的審批、管理工作，確保新建項目依照規(guī)劃實施。重要區(qū)級交通設(shè)施選址規(guī)劃編制與審批交由市級政府，區(qū)級政府對規(guī)劃保有否決權(quán)，促使規(guī)劃基于全市統(tǒng)籌，通過系統(tǒng)性視角，從全市層面考量設(shè)施間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，同時，能有效反映區(qū)級發(fā)展訴求。

2.2.2 健全問責(zé)機制與效益評價

健全問責(zé)機制與效益評價機制，應(yīng)先明確交通建設(shè)的經(jīng)濟效益構(gòu)成，明確交通建設(shè)問題的責(zé)任構(gòu)成。

2.2.3 并聯(lián)審批、聯(lián)合驗收

整合項目審批流程，區(qū)區(qū)之間、市區(qū)之間、各部委間在多個層面實行并聯(lián)審批、聯(lián)合驗收，簡化現(xiàn)有審批流程。

2.2.4 優(yōu)化監(jiān)管、處罰機制

依托新交通監(jiān)督、管理技術(shù)，優(yōu)化交通建設(shè)、交通運營的監(jiān)督、管理、處罰、獎勵機制，從管理上減少郊區(qū)新城交通問題發(fā)生的可能性。

2.3 建設(shè)運作體系

2.3.1 建設(shè)超前政策與土地儲備政策

在用地規(guī)劃確定的基礎(chǔ)上，在交通設(shè)施、重要交通干線周邊實行土地儲備政策，并在建設(shè)過程中實行建設(shè)超前策略，為未來交通發(fā)展預(yù)留發(fā)展空間。

2.3.2 分區(qū)差異化調(diào)控

構(gòu)建分區(qū)差異化調(diào)控系統(tǒng)，依托交通分區(qū)，從停車、通行、收費等各個方面，構(gòu)建差異化調(diào)控政策，在有限的建設(shè)空間里，優(yōu)化交通系統(tǒng)運行。

2.3.3 構(gòu)建良好的溢價回收機制

構(gòu)建建設(shè)運作模式，通過經(jīng)濟運作辦法，整合交通設(shè)施建設(shè)與周邊用地建設(shè)的開發(fā)過程，實現(xiàn)交通設(shè)施建設(shè)的溢價回收，推進落實交通引導(dǎo)發(fā)展的基本模式。

3 結(jié)語

郊區(qū)新城作為我國城市的重要組成部分，關(guān)乎城市可持續(xù)發(fā)展。在郊區(qū)新城建設(shè)階段考慮構(gòu)建交通引導(dǎo)發(fā)展體系可以有效預(yù)防一些典型交通問題的產(chǎn)生，以利于更加科學(xué)、合理地開展城市建設(shè)。