河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 陳晟 付婷

1 電信管制政策模式分類(lèi)

梳理不同年度出臺(tái)的管制政策的主要內(nèi)容，將2010～2020年所有的管制政策按照不同階段宏觀(guān)目標(biāo)劃分為三種管制模式。

1.1 放松管制模式（2010～2013年）

這一時(shí)間段正處于我國(guó)3G網(wǎng)絡(luò)快速建設(shè)時(shí)期，在此期間我國(guó)電信業(yè)發(fā)展迅速，技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的副產(chǎn)品則是我國(guó)電信行業(yè)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾。在當(dāng)時(shí)來(lái)看，電信業(yè)要解決管制嚴(yán)格成的效率低下問(wèn)題是適應(yīng)我國(guó)電信發(fā)展與國(guó)際接軌的需要，另外也要從國(guó)家安全角度考慮將核心資源掌握在自己手中。因此在政策放松管制時(shí)期，結(jié)合我國(guó)“放、管、服”的政策契機(jī)，建立公平的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，增強(qiáng)我國(guó)電信服務(wù)的國(guó)際影響力是電信改革的當(dāng)務(wù)之急。

1.2 加強(qiáng)管制模式（2014～2017年）

從2014年開(kāi)始，我國(guó)正式進(jìn)入4G商用階段，國(guó)家對(duì)電信行業(yè)實(shí)施包括價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入、質(zhì)量管制等一系列嚴(yán)格的政策管制模式。隨著電信改革的不斷深入，我國(guó)國(guó)務(wù)院和政府從保護(hù)用戶(hù)權(quán)益、保證國(guó)家利益和安全的角度出發(fā)，按照“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”的原則，通過(guò)適時(shí)出臺(tái)行政法規(guī)和建立規(guī)章制度，建立“事前規(guī)范、事中監(jiān)管、事后處罰”的管制機(jī)制，并發(fā)動(dòng)全社會(huì)參與監(jiān)督，逐步加大了對(duì)涉及社會(huì)性管理職能的電信的管制力度。

1.3 適度管制模式（2018～2020年）

在5G時(shí)期，我國(guó)電信行業(yè)進(jìn)行新一輪投資與建設(shè)。作為自然壟斷行業(yè)最顯著的電信領(lǐng)域，在每一個(gè)階段的發(fā)展建設(shè)中都需要大量的人力、物力與財(cái)力，而且建設(shè)周期相對(duì)于其他行業(yè)來(lái)說(shuō)更為漫長(zhǎng)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，要使電信行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率達(dá)到最大，不能有過(guò)多的企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。但自然壟斷式的經(jīng)營(yíng)模式又將使企業(yè)喪失活力，使企業(yè)不能達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率的帕累托最優(yōu)，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率。為克服壟斷所造成的生產(chǎn)低效率和分配低效率，應(yīng)該采取產(chǎn)業(yè)融合的有效適度管制模式，允許新企業(yè)進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)活力，同時(shí)也能夠維持現(xiàn)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)地位。

2 不同管制模式下的社會(huì)效率

衡量整個(gè)電信行業(yè)社會(huì)效率時(shí)，可以從行業(yè)的業(yè)務(wù)量情況、服務(wù)提升情況和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度三方面進(jìn)行分析（表1）。

表1 電信行業(yè)運(yùn)行效率指標(biāo)值

2.1 業(yè)務(wù)增長(zhǎng)

從表2可以看出，2010～2013年（3G建設(shè)時(shí)期），我國(guó)電信業(yè)務(wù)總量呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，電信業(yè)務(wù)總量相對(duì)增長(zhǎng)率則呈現(xiàn)微弱增長(zhǎng)趨勢(shì)。2014～2017年（4G建設(shè)時(shí)期），我國(guó)電信業(yè)務(wù)總量處于波動(dòng)上升情況，相對(duì)增長(zhǎng)率也有所上升。2018～2019年（5G建設(shè)時(shí)期），我國(guó)電信業(yè)務(wù)總量有非常大的提升，甚至在2018年電信業(yè)務(wù)總量增長(zhǎng)率達(dá)到GDP增長(zhǎng)率的20倍之多，這主要是由于我國(guó)5G初步商業(yè)化之后，我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)形成了傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商與虛擬運(yùn)營(yíng)商共同經(jīng)營(yíng)的格局，市場(chǎng)績(jī)效大幅提高，且物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，對(duì)電信業(yè)務(wù)需求有了更明顯的增長(zhǎng)。

表2 電信業(yè)務(wù)總量與GDP數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

2.2 服務(wù)提升

根據(jù)《電信服務(wù)規(guī)范》的規(guī)定，我國(guó)電信企業(yè)需要建立質(zhì)量管理服務(wù)評(píng)價(jià)體系，定期向上級(jí)電信管理部門(mén)報(bào)告，并將報(bào)告內(nèi)容對(duì)公眾開(kāi)放。在2010～2013年放松管制期間，中國(guó)電信在我國(guó)三大運(yùn)營(yíng)商中投訴率較高，其次是中國(guó)聯(lián)通，中國(guó)聯(lián)通在2011年的投訴率達(dá)到了23.8%，為十年間所有企業(yè)投訴率的峰值。2014～2017年加強(qiáng)管制期間，電信和聯(lián)通的投訴率有了明顯的降低，說(shuō)明加強(qiáng)管制在一定程度上可以有效督促企業(yè)注重自身服務(wù)的改進(jìn)。2018年我國(guó)開(kāi)始采用適度管制模式以后，三大運(yùn)營(yíng)商的投訴率均低于10%，但是在2019年，中國(guó)電信的投訴率有了明顯反彈趨勢(shì)，達(dá)到了22.89%。說(shuō)明在適度管制模式下，我國(guó)政府對(duì)于部分政策的管制應(yīng)該有所加強(qiáng)。整體來(lái)看，中國(guó)移動(dòng)的投訴率在三大運(yùn)營(yíng)商中始終保持低位，這與中國(guó)移動(dòng)在硬件上注重基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在服務(wù)中倡導(dǎo)的“十分滿(mǎn)意”是密不可分的（表3）。

表3 電信企業(yè)投訴率統(tǒng)計(jì)表

2.3 行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)

從2010年開(kāi)始，我國(guó)的電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)基本由移動(dòng)、聯(lián)通和電信三大運(yùn)營(yíng)商構(gòu)成，電信市場(chǎng)基本處于壟斷狀態(tài)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、發(fā)展不均衡現(xiàn)象比較明顯。其中中國(guó)移動(dòng)公司一家獨(dú)大并在移動(dòng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有明顯優(yōu)勢(shì)，聯(lián)通和電信的競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱，而在固話(huà)和寬帶業(yè)務(wù)中，電信和聯(lián)通更具強(qiáng)勢(shì)。到2013年，我國(guó)政府開(kāi)始試行移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)，虛擬運(yùn)營(yíng)商的加入使得市場(chǎng)開(kāi)始具備一定活力，到了2015年左右，三大傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商的用戶(hù)數(shù)量與剩余用戶(hù)數(shù)量勢(shì)均力敵，一定程度上反映了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加?。▓D1）。

圖1 我國(guó)電信用戶(hù)數(shù)量

對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，有效促進(jìn)了我國(guó)電信業(yè)務(wù)的普及與增長(zhǎng)。初步形成的競(jìng)爭(zhēng)性的電信市場(chǎng)也促使了運(yùn)營(yíng)商對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)通信質(zhì)量與服務(wù)質(zhì)量的提高，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)改進(jìn)。但是仍然要考慮的是，當(dāng)前我國(guó)電信市場(chǎng)的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)仍然明顯，各大運(yùn)營(yíng)商之間尤其是傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商與虛擬運(yùn)營(yíng)商之間在電信業(yè)務(wù)之間還存在相互依賴(lài)的關(guān)系。一方面，共建共享的發(fā)展方式可以帶來(lái)一定的社會(huì)效益；另一方面，則會(huì)限制行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。如何保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)效益的平衡，對(duì)于未來(lái)我國(guó)電信行業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

3 結(jié)論與建議

我國(guó)電信行業(yè)在不同時(shí)期經(jīng)歷了多次改革，到如今形成了三大傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商和幾家虛擬運(yùn)營(yíng)商共同競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。但不論我國(guó)電信市場(chǎng)處于什么樣的格局，都離不開(kāi)政府有效的管制政策的引導(dǎo)。理論層面上，政府采用的加強(qiáng)管制、放松管制和適度管制，都是從電信行業(yè)整體的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)的。但是，我國(guó)各行業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中，往往更注重企業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益?？v觀(guān)十年間的發(fā)展?fàn)顩r，我國(guó)采用適度管制模式對(duì)電信行業(yè)社會(huì)效益的提高更有效，政府在出臺(tái)和實(shí)施管制政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀。具體而言，應(yīng)區(qū)別不同時(shí)期的主要目標(biāo)確定管制政策的取向，并努力尋求最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。