卓德軍

一、土地整理的必要性

土地整理必須符合土地規(guī)劃、土地儲(chǔ)備的有關(guān)要求，不能破壞土地利用的計(jì)劃。要在不違背總體土地利用計(jì)劃的前提下，對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

二、土地整理風(fēng)險(xiǎn)

1.政府信用風(fēng)險(xiǎn)

在當(dāng)前進(jìn)行的土地一級(jí)整理項(xiàng)目，大多數(shù)是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，或依靠政府的各項(xiàng)授權(quán)、決策實(shí)施的，因此，此處將以下這些風(fēng)險(xiǎn)歸集為政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

2.建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要是指，項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)完工，建設(shè)質(zhì)量達(dá)不到設(shè)計(jì)要求、成本超出預(yù)算等相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于土地一級(jí)整理項(xiàng)目，工程建設(shè)的前置工作主要是規(guī)劃、設(shè)計(jì)和征地拆遷、安置工作等，這些工作是項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)性和超前性工作，由于城市建設(shè)發(fā)展的未來(lái)不確定性，可能使得這些超前性、基礎(chǔ)性工作難度明顯增加，這也增加了項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的不確定性。

3.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要指與項(xiàng)目資金籌集、項(xiàng)目收益如期實(shí)現(xiàn)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。包括融資風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、償債風(fēng)險(xiǎn)、投資回報(bào)不能如期實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)等。融資風(fēng)險(xiǎn)主要指，由于融資結(jié)構(gòu)不合理、或是根本不能融資帶來(lái)的資金成本增加、資本不到位的風(fēng)險(xiǎn)；利率風(fēng)險(xiǎn)值利率變動(dòng)直接或間接造成項(xiàng)目投資增加或收益受損；償債風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目到期不能償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；投資回報(bào)不能如期實(shí)現(xiàn)。

4.不可預(yù)測(cè)性

和其他項(xiàng)目一樣，土地整理項(xiàng)目也存在不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，包括自然因素和非自然因素。除了不可抗力，還有一些其他的風(fēng)險(xiǎn)，包括土地市場(chǎng)狀況不佳、二級(jí)開(kāi)發(fā)后續(xù)產(chǎn)業(yè)引入不力、當(dāng)?shù)刎?cái)政收支狀況不如預(yù)期等。這些對(duì)項(xiàng)目的收益預(yù)期、對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的回報(bào)，都很產(chǎn)生很大的影響。

5.規(guī)劃調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)

土地儲(chǔ)備通常都是在相應(yīng)的土地利用方式以及利用強(qiáng)度下展開(kāi)的，儲(chǔ)備地塊的價(jià)格以及土地的出讓方式通常都會(huì)受到當(dāng)前城市的具體規(guī)劃以及土地規(guī)劃的影響，包含地塊的容積率以及未來(lái)的用地性質(zhì)等，若是在地塊的儲(chǔ)備期間，但不是在土地的出讓期間，城市規(guī)劃以土地利用規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，或者是當(dāng)前城市的土地政策以及整體規(guī)劃方針出現(xiàn)了變動(dòng)，甚至當(dāng)前城市的各級(jí)城府部門(mén)出現(xiàn)了變動(dòng)，都會(huì)進(jìn)一步引發(fā)城市的儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)。

6.操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

通常情況下，土地儲(chǔ)備的操作流程為土地收購(gòu)、土地整理、土地儲(chǔ)備以及土地出讓?zhuān)瑢?duì)于一級(jí)土地的操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)就是在上述過(guò)程中逐漸產(chǎn)生的。首先是開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)單位承接了一級(jí)土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)，就需要擔(dān)負(fù)起將生地變?yōu)槭斓氐穆氊?zé)，若是將收購(gòu)的土地資源將生地建設(shè)成為熟地在開(kāi)發(fā)過(guò)程中的成本投入過(guò)高，則會(huì)導(dǎo)致當(dāng)前土地資源的經(jīng)濟(jì)效益減少，進(jìn)一步加大了土地開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)大小。其次是積壓風(fēng)險(xiǎn)，是最大的風(fēng)險(xiǎn)因素，綜合土地的儲(chǔ)備數(shù)量，土地儲(chǔ)備的數(shù)量不能夠太少，也不能夠太多，若是土地的儲(chǔ)備數(shù)量太少，則會(huì)導(dǎo)致無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)的需求，也無(wú)法對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效的調(diào)控，而若是土地的儲(chǔ)備數(shù)量太多，則會(huì)導(dǎo)致面臨土地儲(chǔ)備數(shù)量以及資金的雙重壓力，進(jìn)一步增加了土地儲(chǔ)備所需要花費(fèi)的成本。最后就是出讓風(fēng)險(xiǎn)，出讓風(fēng)險(xiǎn)主要是指在土地拍賣(mài)的過(guò)程中出現(xiàn)流拍的現(xiàn)象，導(dǎo)致個(gè)別地塊無(wú)法實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)讓?zhuān)詈蟮慕Y(jié)果就是無(wú)法通過(guò)規(guī)定地價(jià)將土地資源售賣(mài)出去，只能用低于成本價(jià)的方式出售，或者將土地資源進(jìn)行積壓處理。

7.地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)

在地產(chǎn)泡沫的膨脹過(guò)程中，整體房地產(chǎn)市場(chǎng)被社會(huì)大眾所看好，市場(chǎng)上的購(gòu)房需求和供應(yīng)都在持續(xù)擴(kuò)大，一二線(xiàn)城市房?jī)r(jià)上漲迅速，開(kāi)發(fā)商們?cè)陂_(kāi)發(fā)建設(shè)樓盤(pán)上一派火熱景象，大量的銀行貸款開(kāi)始涌入各大銀行。但是當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫破碎之后，就會(huì)出現(xiàn)供大于求的現(xiàn)象，短期內(nèi)房?jī)r(jià)迅速下降，進(jìn)一步增加了土地資源的閑置率，使得城市的空房率越來(lái)越大，銀行也會(huì)出現(xiàn)大量購(gòu)房貸款壞賬的狀況。

三、防范措施

1.風(fēng)險(xiǎn)的分配

風(fēng)險(xiǎn)的防范，是需與建立在合理的風(fēng)險(xiǎn)分配基礎(chǔ)之上的。對(duì)于城市土地一級(jí)整理項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目準(zhǔn)備期和招投標(biāo)前，主導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)或擬參與開(kāi)發(fā)的企業(yè)，在實(shí)施方案的編制或招標(biāo)方案的洽談階段，就要做好風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分配。在法律約束和公共利益考慮的前提下，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給能以最小成本并能最有效管控它的一方承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)管控成本要與風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等。

在此原則下，政府信用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，但其中設(shè)計(jì)和建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的變化、利率、稅費(fèi)、法律文件的變更等，不屬于地方政府的權(quán)力范圍的，一般可由雙方共同承擔(dān)。需明確的是，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)一般由開(kāi)發(fā)企業(yè)和施工企業(yè)承擔(dān)，但規(guī)劃、征地拆遷工作，屬于政府自留風(fēng)險(xiǎn)，因此建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)中可以通過(guò)投保各種保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由開(kāi)發(fā)企業(yè)和施工企業(yè)來(lái)承擔(dān)。

2.風(fēng)險(xiǎn)的防范

（1）加強(qiáng)法律法規(guī)的貫徹和行業(yè)自律。開(kāi)發(fā)企業(yè)或投資人與政府土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)或代表政府的平臺(tái)公司，在洽談、簽署開(kāi)發(fā)協(xié)議時(shí)，要落實(shí)“有法必依”，嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)政府的政策、法規(guī)，并貫徹協(xié)議雙方平等、合作的理念，以更好地在確保開(kāi)發(fā)協(xié)議本身合法性的同時(shí)，確保將土地開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)政策要求、將風(fēng)險(xiǎn)的合理分配、將土地出讓、開(kāi)發(fā)利潤(rùn)或投資回報(bào)的支付等投資人關(guān)注的核心條款落實(shí)到協(xié)議中，進(jìn)而將政府的違約責(zé)任和投資人的違約責(zé)任對(duì)等設(shè)計(jì)，必須保障在協(xié)議環(huán)節(jié)中確保投資人的權(quán)利。

（2）政府要以開(kāi)放的態(tài)度，讓開(kāi)發(fā)企業(yè)參與項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)工作。土地開(kāi)發(fā)如與城鄉(xiāng)規(guī)劃有效銜接，讓開(kāi)發(fā)企業(yè)或投資人參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地出讓各個(gè)環(huán)節(jié)的公開(kāi)化、透明化，政府加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，不盲目決策，及時(shí)支付開(kāi)發(fā)利潤(rùn)和投資回報(bào)，能更好地減少開(kāi)發(fā)企業(yè)或投資人的顧慮，能更好地協(xié)調(diào)并實(shí)現(xiàn)各方的利益，并能促使項(xiàng)目開(kāi)發(fā)更好更順利地開(kāi)展。目前，EPC（設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包）模式已廣泛應(yīng)用到各建設(shè)行業(yè)，在土地一級(jí)整理中，推廣實(shí)施EPC模式，能有效降低投資開(kāi)發(fā)成本，加快開(kāi)發(fā)節(jié)奏，減少開(kāi)發(fā)企業(yè)的管理成本，大量減少政府管理職能，促進(jìn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。

（3）政府要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境和要素保障工作。征地拆遷的延誤、地方砂石材料價(jià)格的上漲，都是嚴(yán)重影響投資開(kāi)發(fā)成本、影響項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度的重要因素。政府應(yīng)該主動(dòng)作為，主導(dǎo)征地拆遷工作，主動(dòng)平抑砂石料市場(chǎng)價(jià)格，解決開(kāi)發(fā)企業(yè)的后顧之憂(yōu)。筆者欣喜地看到，近年來(lái)，部分地方政府將征地拆遷工作按照約定的進(jìn)度、費(fèi)用包干實(shí)施，這一措施有效鎖定投資人的成本和進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)，保證了項(xiàng)目建設(shè)、土地出讓等各項(xiàng)工作按計(jì)劃進(jìn)行。

（4）開(kāi)發(fā)企業(yè)和投資人，要完善內(nèi)部決策機(jī)制，加強(qiáng)融資能力的建設(shè)，保障資金鏈不斷裂。要完善投資控制、項(xiàng)目質(zhì)量、安全管控等各項(xiàng)體系的建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組。要結(jié)合不同的項(xiàng)目，設(shè)置不同的管理模式，做好激勵(lì)機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，合理實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。要加強(qiáng)工程變更、索賠等工作，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來(lái)的影響。

（5）建立起良好的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度。建立良好的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度主要是為了抑制風(fēng)險(xiǎn)，需要針對(duì)可能會(huì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件制定出的針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。要求建立的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度能夠及時(shí)且準(zhǔn)確地了解到各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及損失程度等，因此，風(fēng)險(xiǎn)管理人員應(yīng)該針對(duì)以上信息進(jìn)行全方位的了解，在掌握以上信息的基礎(chǔ)上，才能夠針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件做出科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)反應(yīng)，建立起較為完善的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理人員在收到風(fēng)險(xiǎn)信息之后，需要綜合風(fēng)險(xiǎn)事件的風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行綜合性的考量，進(jìn)而采取科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述。我國(guó)土地資源不平衡，地少人多的局面需要做出有效的規(guī)避措施，因此在進(jìn)行城市化開(kāi)發(fā)的同時(shí)注重土地整理工作，要提高土地利用率，規(guī)避土地風(fēng)險(xiǎn)，制定出科學(xué)有效的策略。改善土地資源利用不平衡，制定完善的措施策略，因地制宜地利用好當(dāng)?shù)卣?、?guī)避土地整理的風(fēng)險(xiǎn)，才能更好地促進(jìn)土地資源利用，更好地促進(jìn)城市土地的發(fā)展，保障資源不浪費(fèi)，促進(jìn)城市化綜合發(fā)展。