文/中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 清華大學(xué)建筑學(xué)院 榮 幸
中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司建筑歷史研究所 王 旭
2020年11月10日,國(guó)家文物局對(duì)外發(fā)布《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法(修訂草案)》(征求意見(jiàn)稿),這是我國(guó)文物保護(hù)法自1982年頒布以來(lái)的又一次重大修訂?;厮輾v史,我國(guó)文物保護(hù)法制化進(jìn)程中極為重要的3部法律法規(guī)分別是中華人民共和國(guó)成立之初頒布的《文物保護(hù)管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例(1961)》),改革開(kāi)放初期頒布的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文物保護(hù)法(1982)》),以及21世紀(jì)初期頒布的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》(2002修訂,以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文物保護(hù)法(2002)》)。
本文嘗試以時(shí)代背景為前提,梳理總結(jié)上述3部法律法規(guī)中條文的變更情況,進(jìn)而揭示我國(guó)文物保護(hù)法的完善歷程,對(duì)于理解新版文物保護(hù)法以及提高民眾的文物保護(hù)意識(shí)有一定的現(xiàn)實(shí)意義。
中華人民共和國(guó)成立之初,為擺脫“一窮二白”社會(huì)面貌,我國(guó)各領(lǐng)域積極投身于社會(huì)主義基礎(chǔ)建設(shè),積極發(fā)展工農(nóng)業(yè)。在基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中,許多不可移動(dòng)文物不得不為城市化建設(shè)讓路。以北京為例,為將首都建設(shè)成新型城市,先后拆除甕城9座、城樓13座、箭樓9座、閘樓2座、木牌樓9座,混凝土牌樓14座,磚石牌樓1座、大小門(mén)樓12座等。此外,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中也時(shí)有發(fā)生歷史文化遺址、古墓葬等文物遺跡保護(hù)與建設(shè)沖突的事件。同時(shí),加之法律法規(guī)不健全,不少文物流失海外,盜墓事件屢見(jiàn)不鮮。
為有效權(quán)衡基本建設(shè)和文物保護(hù)之間的關(guān)系,遏制走私、盜掘等行為,1950—1958年,我國(guó)先后頒布多個(gè)辦法、指示。但因其多針對(duì)單一問(wèn)題,故在時(shí)任國(guó)家文物事業(yè)管理局局長(zhǎng)王冶秋先生的主持下,于1961年頒布《暫行條例(1961)》這一綜合性法規(guī),共18條。該條例作為我國(guó)文物保護(hù)法的前身,總結(jié)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)驗(yàn),奠定了我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)的理論基礎(chǔ),具體表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家保護(hù)的文物進(jìn)行界定,制定不可移動(dòng)文物保護(hù)的管理體系和明確可移動(dòng)文物的流通管理辦法。
“文物”一詞早在唐朝詩(shī)文中便有指代“前朝遺物”之意,在1935年出版的《舊都文物略》中又具體指代城垣、宮殿、壇廟、苑囿、坊巷、陵墓、名跡、河渠關(guān)隘、金石、技藝、雜事等。在《暫行條例(1961)》第二條中規(guī)定,我國(guó)保護(hù)文物包括不可移動(dòng)的建筑物、遺址、墓葬、石窟寺、石刻、紀(jì)念物,以及可移動(dòng)的藝術(shù)品、工藝美術(shù)品、古舊圖書(shū)資料等。值得注意的是,該條例中已明確強(qiáng)調(diào)文物應(yīng)具有“歷史、藝術(shù)、科學(xué)”三大價(jià)值。
《暫行條例(1961)》以《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知(1956)》中對(duì)“保護(hù)單位”的有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ),初步制定不可移動(dòng)文物的保護(hù)管理體系。首先,該條例確立了以三級(jí)文物保護(hù)單位為綱的保護(hù)管理框架,并依等級(jí)規(guī)定相關(guān)報(bào)審程序;其次,該條例確定了以“四有工作”為基礎(chǔ)的保護(hù)管理內(nèi)容,并強(qiáng)調(diào)在文物保護(hù)單位拆除時(shí)應(yīng)做好相應(yīng)記錄及對(duì)“典型建筑構(gòu)件及附屬文物”的保存工作;再者,明確了文物保護(hù)單位的保護(hù)工作應(yīng)納入生產(chǎn)規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃中,并以此為基礎(chǔ)制定保護(hù)與基礎(chǔ)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)辦法;最后,該條例規(guī)定了文物保護(hù)單位中紀(jì)念建筑物、古建筑另作他用時(shí)的審批程序和使用單位的權(quán)責(zé)。此外,在該條例第八、九條中規(guī)定了在進(jìn)行大規(guī)模的建設(shè)工程或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí),文物勘探工作、發(fā)現(xiàn)文物后的處理辦法以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源。
《暫行條例(1961)》第十三條強(qiáng)調(diào)“各地文化行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)文物商業(yè)的管理”。并且,該條例在第十四條中明確,重要文物“除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)運(yùn)往國(guó)外展覽、交換的以外,一律禁止出口”,以及報(bào)運(yùn)出口文物的相關(guān)程序。此外,當(dāng)發(fā)現(xiàn)出口文物為企圖盜運(yùn)的,國(guó)家有權(quán)予以沒(méi)收。
自《暫行條例(1961)》頒布實(shí)施以來(lái),我國(guó)文物得到較為有效的保護(hù)。但由于針對(duì)犯罪分子僅有“按照情節(jié)輕重給予應(yīng)得的處分”這樣泛泛的規(guī)定,致使挖掘盜墓、販運(yùn)走私等行為仍時(shí)有發(fā)生。加之我國(guó)于1978年開(kāi)始步入“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革開(kāi)放新時(shí)期,文物保護(hù)事業(yè)又開(kāi)始遭遇文物市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大,建設(shè)工程與不可移動(dòng)文物保護(hù)之間矛盾愈發(fā)突出等前所未有的新困境。此外,隨著國(guó)際上各項(xiàng)遺產(chǎn)保護(hù)文件頒布,我國(guó)文物保護(hù)工作者也開(kāi)始反思保護(hù)的要義。
1982年11月19日,全國(guó)人民代表大會(huì)在《暫行條例(1961)》的基礎(chǔ)上,綜合考慮已出臺(tái)的規(guī)范性文件,頒布《文物保護(hù)法(1982)》。該法作為我國(guó)文化領(lǐng)域首部由國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)頒布的法律,確立“不改變文物原狀”保護(hù)原則,共8章33條。相較于《暫行條例(1961)》,《文物保護(hù)法(1982)》更精確地界定了國(guó)家保護(hù)文物,完善了不可移動(dòng)文物保護(hù)管理體系,深化規(guī)范了可移動(dòng)文物的管理和流通,并從已有的審批、管理規(guī)定中獨(dú)立出考古發(fā)掘的相關(guān)要求,細(xì)化了獎(jiǎng)懲對(duì)象和措施。
相較于《暫行條例(1961)》,《文物保護(hù)法(1982)》在繼承有關(guān)文物三大價(jià)值描述的基礎(chǔ)上,更精準(zhǔn)地界定了國(guó)家保護(hù)文物的類(lèi)型和時(shí)空范疇。具體而言,首先,該法在刪除“等”這樣模糊字樣的同時(shí),補(bǔ)充了“手稿” “古脊椎動(dòng)物化石和古人類(lèi)化石”等類(lèi)別。再者,該法明確規(guī)定國(guó)家保護(hù)文物的空間范圍為“中華人民共和國(guó)境內(nèi)”,包括地下、內(nèi)水和領(lǐng)海;強(qiáng)調(diào)其時(shí)間界定為“歷史上”,以區(qū)別于《暫行條例(1961)》中的“各時(shí)代”這一模糊界定。
以《暫行條例(1961)》中的既有規(guī)定為基礎(chǔ),《文物保護(hù)法(1982)》分別對(duì)保護(hù)管理框架、與基本建設(shè)的協(xié)調(diào)和不可移動(dòng)文物再利用等方面的條款予以補(bǔ)充、完善。其中,在保護(hù)管理框架方面,該法在原有三級(jí)文物保護(hù)單位的基礎(chǔ)上,增設(shè)“歷史文化名城”一項(xiàng);在與基本建設(shè)的協(xié)調(diào)方面,該法補(bǔ)充特殊情況下,在文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程的審批辦法,并增補(bǔ)文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶的劃定和建設(shè)工程控制等規(guī)定;在不可移動(dòng)文物的再利用方面,該法明確各級(jí)別文物保護(hù)單位另作他用的審批辦法,并補(bǔ)充“不得損毀、改建、添建或者拆除”等規(guī)定。此外,在《文物保護(hù)法(1982)》中還規(guī)定遷移、拆除文物保護(hù)單位所需費(fèi)用和勞動(dòng)力由建設(shè)單位列入投資計(jì)劃和勞動(dòng)計(jì)劃,以及文物保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)分別列入中央和地方財(cái)政預(yù)算。
相較于《暫行條例(1961)》中對(duì)于可移動(dòng)文物流通管理僅有的2條規(guī)定,《文物保護(hù)法(1982)》共設(shè)3章7條,分別規(guī)定館藏文物、私人收藏文物等可移動(dòng)文物的分級(jí)管理與流通,以及文物出入境的相關(guān)事宜。對(duì)于館藏文物,《文物保護(hù)法(1982)》明確規(guī)定,禁止出賣(mài)的館藏文物必須區(qū)分等級(jí),各級(jí)文化行政管理部門(mén)應(yīng)建立相應(yīng)的檔案,并完善調(diào)撥、交換等管理制度。對(duì)于私人收藏文物,《文物保護(hù)法(1982)》除擴(kuò)充《暫行條例(1961)》第十三條中對(duì)于廢舊物資中涉及文物保護(hù)的規(guī)定外,更主要的是深化了私人收藏文物經(jīng)濟(jì)交易的有關(guān)規(guī)定,明確除文化行政管理部門(mén)外,其他任何單位、個(gè)人都不得經(jīng)營(yíng)文物收購(gòu)業(yè)務(wù),并強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁私自賣(mài)給外國(guó)人”。對(duì)于文物出境,《文物保護(hù)法(1982)》在第二十八條中取消了國(guó)與國(guó)之間“交換”文物這一出口的可能,并在第二十七條中深化了文物出口的審批程序。
《文物保護(hù)法(1982)》中特設(shè)“考古發(fā)掘”一章,共6條?!段奈锉Wo(hù)法(1982)》首先將考古勘探、發(fā)掘工作的相關(guān)規(guī)定與保護(hù)、建設(shè)工程的相關(guān)規(guī)定剝離,并明確“一切考古發(fā)掘工作,都必須履行報(bào)批手續(xù)……任何單位或者個(gè)人都不得私自發(fā)掘”。同時(shí),《文物保護(hù)法(1982)》延續(xù)《暫行條例(1961)》中關(guān)于科學(xué)研究類(lèi)考古發(fā)掘需擬定計(jì)劃的有關(guān)規(guī)定,并補(bǔ)充配合建設(shè)工程進(jìn)行的考古發(fā)掘工作也應(yīng)提出發(fā)掘計(jì)劃。此外,《文物保護(hù)法(1982)》中還明確規(guī)定了出土文物的調(diào)撥利用審批以及明確因進(jìn)行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要進(jìn)行文物勘探、考古發(fā)掘的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。
在《文物保護(hù)法(1982)》中,關(guān)于獎(jiǎng)懲的有關(guān)規(guī)定已由《暫行條例(1961)》中的1條擴(kuò)充為1章3條14款,更具體地規(guī)定了獎(jiǎng)懲對(duì)象及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。首先,明確獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象應(yīng)有《文物保護(hù)法(1982)》中詳列的7類(lèi)事跡中的1類(lèi)或多類(lèi),獎(jiǎng)勵(lì)措施包括“精神鼓勵(lì)”“物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)”;其次,明確懲罰對(duì)象的行為包含7類(lèi),依據(jù)嚴(yán)重程度懲罰措施分為“行政處罰”“刑事責(zé)任”。
隨著改革開(kāi)放逐步深入和人民精神需求日益增長(zhǎng),新一輪的城市建設(shè)與旅游開(kāi)發(fā)給不可移動(dòng)文物保護(hù)帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn);社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展又影響可移動(dòng)文物的管理、流通。在20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初期,我國(guó)先后與聯(lián)合國(guó)教科文組織以及歐美、日本等30余個(gè)國(guó)家或地區(qū)開(kāi)展文物保護(hù)合作,并于2000年制定頒布《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》,我國(guó)文物保護(hù)管理和工程實(shí)踐理念逐步與國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)理念接軌。
基于此,2002年10月28日,在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上通過(guò)《文物保護(hù)法(2002)》,首次明確文物保護(hù)工作“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”十六字方針,并突出強(qiáng)調(diào)研究和公眾認(rèn)知的重要性,將其擴(kuò)充至8章80條。該法補(bǔ)充建立了從業(yè)單位的審批許可制度,體系化完善了文物保護(hù)的管理框架,深化了對(duì)“不改變文物原狀”的認(rèn)知,以及落實(shí)了既有規(guī)定的可操作性等。
在《文物保護(hù)法(2002)》中,首次以法律條文形式明確在我國(guó)從事文物保護(hù)相關(guān)工作的單位應(yīng)由相關(guān)文物行政部門(mén)審批許可。具體來(lái)說(shuō),該法第二十一條規(guī)定“從事文物保護(hù)單位的修繕、遷移、重建工程的單位必須是取得文物保護(hù)工程資質(zhì)證書(shū)的單位”;第二十七條規(guī)定 “從事考古發(fā)掘的單位,應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)批準(zhǔn)”。而有關(guān)民間收藏文物的交易、流通的執(zhí)行部門(mén),則由《文物保護(hù)法(1982)》中的文化行政管理部門(mén),改為《文物保護(hù)法(2002)》第五十三、五十四條規(guī)定的已獲批設(shè)立的“文物商店”“拍賣(mài)企業(yè)”。
《文物保護(hù)法(2002)》首次明確提出,我國(guó)文物分為不可移動(dòng)文物和可移動(dòng)文物兩大類(lèi)。其中,關(guān)于不可移動(dòng)文物,該法在完善近現(xiàn)代文物定義的同時(shí),于第二條第一款中增補(bǔ)“壁畫(huà)”一項(xiàng),于第十四條中增設(shè)“歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)”一項(xiàng)。至此,我國(guó)不可移動(dòng)文物“文物保護(hù)單位—?dú)v史文化街區(qū)—?dú)v史文化名城”的保護(hù)管理框架構(gòu)建完成。關(guān)于可移動(dòng)文物,該法一改《文物保護(hù)法(1982)》中“必須區(qū)分文物等級(jí)”的籠統(tǒng)規(guī)定,于第三條中明確國(guó)有可移動(dòng)文物分為珍貴文物和一般文物,珍貴文物分為一級(jí)文物、二級(jí)文物、三級(jí)文物。
在《文物保護(hù)法(2002)》中,擴(kuò)展了關(guān)于“不改變文物原狀”保護(hù)原則的應(yīng)用范圍,除應(yīng)用于文物保護(hù)單位的修繕、保養(yǎng)、遷移、利用等方面外,該法規(guī)定,在修復(fù)、拍攝、拓印館藏文物和不可移動(dòng)文物的單體文物時(shí)也應(yīng)遵循該原則。此外,對(duì)于不可移動(dòng)文物的“原狀”也有更深入的闡釋。首先,該法在第二十條中明確規(guī)定位于建設(shè)工程中的不可移動(dòng)文物應(yīng)盡可能選擇“原址保護(hù)”,并于第二十二條中規(guī)定“不可移動(dòng)文物已經(jīng)全部毀壞的,應(yīng)當(dāng)實(shí)施遺址保護(hù),不得原址重建”。再者,該法強(qiáng)調(diào)周邊環(huán)境作為文物價(jià)值載體的重要組成部分,對(duì)其歷史風(fēng)貌和環(huán)境污染情況必須予以重視。
《文物保護(hù)法(2002)》擴(kuò)充的條目,更多是對(duì)既有規(guī)定中關(guān)于權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)、實(shí)施、時(shí)效性以及法律責(zé)任等內(nèi)容的補(bǔ)充、細(xì)化。例如,在規(guī)定如何保護(hù)館藏文物安全時(shí),該法第四十七條明確指出博物館、圖書(shū)館和其他收藏文物的單位作為權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配備防火、防盜、防自然損壞的設(shè)施。又如,該法在第三十二條中規(guī)定發(fā)現(xiàn)文物的相關(guān)辦法時(shí),特意強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)在24h內(nèi)趕赴現(xiàn)場(chǎng)”“在7日內(nèi)提出處理意見(jiàn)”“在接到報(bào)告后15日內(nèi)提出處理意見(jiàn)”等有關(guān)時(shí)效的內(nèi)容。再者,該法單設(shè)“法律責(zé)任”一章,共16條,詳細(xì)落實(shí)違反我國(guó)文物保護(hù)法的行為及其對(duì)應(yīng)的處罰措施。
通過(guò)梳理總結(jié)上述3部法律法規(guī)中條文的變更情況,明確我國(guó)文物保護(hù)法制化經(jīng)歷了由初步建立到精確完善,再到系統(tǒng)深化的全過(guò)程。時(shí)至近日,我國(guó)文物保護(hù)法又將迎來(lái)一次新的重大修訂,將進(jìn)一步加大對(duì)文物的保護(hù)力度,促進(jìn)文物的合理適度利用,并有效提高文物保護(hù)工作的依法管理水平。日臻完善的文物保護(hù)法必將為保護(hù)好、傳承好中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。