文/中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 清華大學(xué)建筑學(xué)院 榮 幸

中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司建筑歷史研究所 王 旭

0 引言

2020年11月10日，國(guó)家文物局對(duì)外發(fā)布《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿），這是我國(guó)文物保護(hù)法自1982年頒布以來(lái)的又一次重大修訂?；厮輾v史，我國(guó)文物保護(hù)法制化進(jìn)程中極為重要的3部法律法規(guī)分別是中華人民共和國(guó)成立之初頒布的《文物保護(hù)管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例（1961）》），改革開(kāi)放初期頒布的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文物保護(hù)法（1982）》），以及21世紀(jì)初期頒布的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（2002修訂，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文物保護(hù)法（2002）》）。

本文嘗試以時(shí)代背景為前提，梳理總結(jié)上述3部法律法規(guī)中條文的變更情況，進(jìn)而揭示我國(guó)文物保護(hù)法的完善歷程，對(duì)于理解新版文物保護(hù)法以及提高民眾的文物保護(hù)意識(shí)有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 中華人民共和國(guó)成立之初：《暫行條例（1961）》

中華人民共和國(guó)成立之初，為擺脫“一窮二白”社會(huì)面貌，我國(guó)各領(lǐng)域積極投身于社會(huì)主義基礎(chǔ)建設(shè)，積極發(fā)展工農(nóng)業(yè)。在基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中，許多不可移動(dòng)文物不得不為城市化建設(shè)讓路。以北京為例，為將首都建設(shè)成新型城市，先后拆除甕城9座、城樓13座、箭樓9座、閘樓2座、木牌樓9座，混凝土牌樓14座，磚石牌樓1座、大小門(mén)樓12座等。此外，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中也時(shí)有發(fā)生歷史文化遺址、古墓葬等文物遺跡保護(hù)與建設(shè)沖突的事件。同時(shí)，加之法律法規(guī)不健全，不少文物流失海外，盜墓事件屢見(jiàn)不鮮。

為有效權(quán)衡基本建設(shè)和文物保護(hù)之間的關(guān)系，遏制走私、盜掘等行為，1950—1958年，我國(guó)先后頒布多個(gè)辦法、指示。但因其多針對(duì)單一問(wèn)題，故在時(shí)任國(guó)家文物事業(yè)管理局局長(zhǎng)王冶秋先生的主持下，于1961年頒布《暫行條例（1961）》這一綜合性法規(guī)，共18條。該條例作為我國(guó)文物保護(hù)法的前身，總結(jié)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，奠定了我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)的理論基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家保護(hù)的文物進(jìn)行界定，制定不可移動(dòng)文物保護(hù)的管理體系和明確可移動(dòng)文物的流通管理辦法。

1.1 國(guó)家保護(hù)文物的界定

“文物”一詞早在唐朝詩(shī)文中便有指代“前朝遺物”之意，在1935年出版的《舊都文物略》中又具體指代城垣、宮殿、壇廟、苑囿、坊巷、陵墓、名跡、河渠關(guān)隘、金石、技藝、雜事等。在《暫行條例（1961）》第二條中規(guī)定，我國(guó)保護(hù)文物包括不可移動(dòng)的建筑物、遺址、墓葬、石窟寺、石刻、紀(jì)念物，以及可移動(dòng)的藝術(shù)品、工藝美術(shù)品、古舊圖書(shū)資料等。值得注意的是，該條例中已明確強(qiáng)調(diào)文物應(yīng)具有“歷史、藝術(shù)、科學(xué)”三大價(jià)值。

1.2 不可移動(dòng)文物保護(hù)管理體系

《暫行條例（1961）》以《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知（1956）》中對(duì)“保護(hù)單位”的有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，初步制定不可移動(dòng)文物的保護(hù)管理體系。首先，該條例確立了以三級(jí)文物保護(hù)單位為綱的保護(hù)管理框架，并依等級(jí)規(guī)定相關(guān)報(bào)審程序；其次，該條例確定了以“四有工作”為基礎(chǔ)的保護(hù)管理內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)在文物保護(hù)單位拆除時(shí)應(yīng)做好相應(yīng)記錄及對(duì)“典型建筑構(gòu)件及附屬文物”的保存工作；再者，明確了文物保護(hù)單位的保護(hù)工作應(yīng)納入生產(chǎn)規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃中，并以此為基礎(chǔ)制定保護(hù)與基礎(chǔ)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)辦法；最后，該條例規(guī)定了文物保護(hù)單位中紀(jì)念建筑物、古建筑另作他用時(shí)的審批程序和使用單位的權(quán)責(zé)。此外，在該條例第八、九條中規(guī)定了在進(jìn)行大規(guī)模的建設(shè)工程或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，文物勘探工作、發(fā)現(xiàn)文物后的處理辦法以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

1.3 可移動(dòng)文物的流通管理

《暫行條例（1961）》第十三條強(qiáng)調(diào)“各地文化行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)文物商業(yè)的管理”。并且，該條例在第十四條中明確，重要文物“除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)運(yùn)往國(guó)外展覽、交換的以外，一律禁止出口”，以及報(bào)運(yùn)出口文物的相關(guān)程序。此外，當(dāng)發(fā)現(xiàn)出口文物為企圖盜運(yùn)的，國(guó)家有權(quán)予以沒(méi)收。

2 改革開(kāi)放初期：《文物保護(hù)法（1982）》

自《暫行條例（1961）》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)文物得到較為有效的保護(hù)。但由于針對(duì)犯罪分子僅有“按照情節(jié)輕重給予應(yīng)得的處分”這樣泛泛的規(guī)定，致使挖掘盜墓、販運(yùn)走私等行為仍時(shí)有發(fā)生。加之我國(guó)于1978年開(kāi)始步入“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革開(kāi)放新時(shí)期，文物保護(hù)事業(yè)又開(kāi)始遭遇文物市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大，建設(shè)工程與不可移動(dòng)文物保護(hù)之間矛盾愈發(fā)突出等前所未有的新困境。此外，隨著國(guó)際上各項(xiàng)遺產(chǎn)保護(hù)文件頒布，我國(guó)文物保護(hù)工作者也開(kāi)始反思保護(hù)的要義。

1982年11月19日，全國(guó)人民代表大會(huì)在《暫行條例（1961）》的基礎(chǔ)上，綜合考慮已出臺(tái)的規(guī)范性文件，頒布《文物保護(hù)法（1982）》。該法作為我國(guó)文化領(lǐng)域首部由國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)頒布的法律，確立“不改變文物原狀”保護(hù)原則，共8章33條。相較于《暫行條例（1961）》，《文物保護(hù)法（1982）》更精確地界定了國(guó)家保護(hù)文物，完善了不可移動(dòng)文物保護(hù)管理體系，深化規(guī)范了可移動(dòng)文物的管理和流通，并從已有的審批、管理規(guī)定中獨(dú)立出考古發(fā)掘的相關(guān)要求，細(xì)化了獎(jiǎng)懲對(duì)象和措施。

2.1 精確國(guó)家保護(hù)文物的界定

相較于《暫行條例（1961）》，《文物保護(hù)法（1982）》在繼承有關(guān)文物三大價(jià)值描述的基礎(chǔ)上，更精準(zhǔn)地界定了國(guó)家保護(hù)文物的類(lèi)型和時(shí)空范疇。具體而言，首先，該法在刪除“等”這樣模糊字樣的同時(shí)，補(bǔ)充了“手稿” “古脊椎動(dòng)物化石和古人類(lèi)化石”等類(lèi)別。再者，該法明確規(guī)定國(guó)家保護(hù)文物的空間范圍為“中華人民共和國(guó)境內(nèi)”，包括地下、內(nèi)水和領(lǐng)海；強(qiáng)調(diào)其時(shí)間界定為“歷史上”，以區(qū)別于《暫行條例（1961）》中的“各時(shí)代”這一模糊界定。

2.2 完善不可移動(dòng)文物的保護(hù)管理體系

以《暫行條例（1961）》中的既有規(guī)定為基礎(chǔ)，《文物保護(hù)法（1982）》分別對(duì)保護(hù)管理框架、與基本建設(shè)的協(xié)調(diào)和不可移動(dòng)文物再利用等方面的條款予以補(bǔ)充、完善。其中，在保護(hù)管理框架方面，該法在原有三級(jí)文物保護(hù)單位的基礎(chǔ)上，增設(shè)“歷史文化名城”一項(xiàng)；在與基本建設(shè)的協(xié)調(diào)方面，該法補(bǔ)充特殊情況下，在文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程的審批辦法，并增補(bǔ)文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶的劃定和建設(shè)工程控制等規(guī)定；在不可移動(dòng)文物的再利用方面，該法明確各級(jí)別文物保護(hù)單位另作他用的審批辦法，并補(bǔ)充“不得損毀、改建、添建或者拆除”等規(guī)定。此外，在《文物保護(hù)法（1982）》中還規(guī)定遷移、拆除文物保護(hù)單位所需費(fèi)用和勞動(dòng)力由建設(shè)單位列入投資計(jì)劃和勞動(dòng)計(jì)劃，以及文物保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)分別列入中央和地方財(cái)政預(yù)算。

2.3 深化規(guī)范可移動(dòng)文物的管理和流通

相較于《暫行條例（1961）》中對(duì)于可移動(dòng)文物流通管理僅有的2條規(guī)定，《文物保護(hù)法（1982）》共設(shè)3章7條，分別規(guī)定館藏文物、私人收藏文物等可移動(dòng)文物的分級(jí)管理與流通，以及文物出入境的相關(guān)事宜。對(duì)于館藏文物，《文物保護(hù)法（1982）》明確規(guī)定，禁止出賣(mài)的館藏文物必須區(qū)分等級(jí)，各級(jí)文化行政管理部門(mén)應(yīng)建立相應(yīng)的檔案，并完善調(diào)撥、交換等管理制度。對(duì)于私人收藏文物，《文物保護(hù)法（1982）》除擴(kuò)充《暫行條例（1961）》第十三條中對(duì)于廢舊物資中涉及文物保護(hù)的規(guī)定外，更主要的是深化了私人收藏文物經(jīng)濟(jì)交易的有關(guān)規(guī)定，明確除文化行政管理部門(mén)外，其他任何單位、個(gè)人都不得經(jīng)營(yíng)文物收購(gòu)業(yè)務(wù)，并強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁私自賣(mài)給外國(guó)人”。對(duì)于文物出境，《文物保護(hù)法（1982）》在第二十八條中取消了國(guó)與國(guó)之間“交換”文物這一出口的可能，并在第二十七條中深化了文物出口的審批程序。

2.4 增設(shè)考古發(fā)掘?qū)徟芾韺?zhuān)章

《文物保護(hù)法（1982）》中特設(shè)“考古發(fā)掘”一章，共6條?！段奈锉Ｗo(hù)法（1982）》首先將考古勘探、發(fā)掘工作的相關(guān)規(guī)定與保護(hù)、建設(shè)工程的相關(guān)規(guī)定剝離，并明確“一切考古發(fā)掘工作，都必須履行報(bào)批手續(xù)……任何單位或者個(gè)人都不得私自發(fā)掘”。同時(shí)，《文物保護(hù)法（1982）》延續(xù)《暫行條例（1961）》中關(guān)于科學(xué)研究類(lèi)考古發(fā)掘需擬定計(jì)劃的有關(guān)規(guī)定，并補(bǔ)充配合建設(shè)工程進(jìn)行的考古發(fā)掘工作也應(yīng)提出發(fā)掘計(jì)劃。此外，《文物保護(hù)法（1982）》中還明確規(guī)定了出土文物的調(diào)撥利用審批以及明確因進(jìn)行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要進(jìn)行文物勘探、考古發(fā)掘的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

2.5 細(xì)化獎(jiǎng)懲的對(duì)象及措施

在《文物保護(hù)法（1982）》中，關(guān)于獎(jiǎng)懲的有關(guān)規(guī)定已由《暫行條例（1961）》中的1條擴(kuò)充為1章3條14款，更具體地規(guī)定了獎(jiǎng)懲對(duì)象及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。首先，明確獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象應(yīng)有《文物保護(hù)法（1982）》中詳列的7類(lèi)事跡中的1類(lèi)或多類(lèi)，獎(jiǎng)勵(lì)措施包括“精神鼓勵(lì)”“物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)”；其次，明確懲罰對(duì)象的行為包含7類(lèi)，依據(jù)嚴(yán)重程度懲罰措施分為“行政處罰”“刑事責(zé)任”。

3 21世紀(jì)初期：《文物保護(hù)法（2002）》

隨著改革開(kāi)放逐步深入和人民精神需求日益增長(zhǎng)，新一輪的城市建設(shè)與旅游開(kāi)發(fā)給不可移動(dòng)文物保護(hù)帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展又影響可移動(dòng)文物的管理、流通。在20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初期，我國(guó)先后與聯(lián)合國(guó)教科文組織以及歐美、日本等30余個(gè)國(guó)家或地區(qū)開(kāi)展文物保護(hù)合作，并于2000年制定頒布《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》，我國(guó)文物保護(hù)管理和工程實(shí)踐理念逐步與國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)理念接軌。

基于此，2002年10月28日，在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上通過(guò)《文物保護(hù)法（2002）》，首次明確文物保護(hù)工作“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”十六字方針，并突出強(qiáng)調(diào)研究和公眾認(rèn)知的重要性，將其擴(kuò)充至8章80條。該法補(bǔ)充建立了從業(yè)單位的審批許可制度，體系化完善了文物保護(hù)的管理框架，深化了對(duì)“不改變文物原狀”的認(rèn)知，以及落實(shí)了既有規(guī)定的可操作性等。

3.1 建立從業(yè)單位審批許可制度

在《文物保護(hù)法（2002）》中，首次以法律條文形式明確在我國(guó)從事文物保護(hù)相關(guān)工作的單位應(yīng)由相關(guān)文物行政部門(mén)審批許可。具體來(lái)說(shuō)，該法第二十一條規(guī)定“從事文物保護(hù)單位的修繕、遷移、重建工程的單位必須是取得文物保護(hù)工程資質(zhì)證書(shū)的單位”；第二十七條規(guī)定 “從事考古發(fā)掘的單位，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)批準(zhǔn)”。而有關(guān)民間收藏文物的交易、流通的執(zhí)行部門(mén)，則由《文物保護(hù)法（1982）》中的文化行政管理部門(mén)，改為《文物保護(hù)法（2002）》第五十三、五十四條規(guī)定的已獲批設(shè)立的“文物商店”“拍賣(mài)企業(yè)”。

3.2 體系化完善文物保護(hù)管理框架

《文物保護(hù)法（2002）》首次明確提出，我國(guó)文物分為不可移動(dòng)文物和可移動(dòng)文物兩大類(lèi)。其中，關(guān)于不可移動(dòng)文物，該法在完善近現(xiàn)代文物定義的同時(shí)，于第二條第一款中增補(bǔ)“壁畫(huà)”一項(xiàng)，于第十四條中增設(shè)“歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)”一項(xiàng)。至此，我國(guó)不可移動(dòng)文物“文物保護(hù)單位—?dú)v史文化街區(qū)—?dú)v史文化名城”的保護(hù)管理框架構(gòu)建完成。關(guān)于可移動(dòng)文物，該法一改《文物保護(hù)法（1982）》中“必須區(qū)分文物等級(jí)”的籠統(tǒng)規(guī)定，于第三條中明確國(guó)有可移動(dòng)文物分為珍貴文物和一般文物，珍貴文物分為一級(jí)文物、二級(jí)文物、三級(jí)文物。

3.3 深化對(duì)“不改變文物原狀”的認(rèn)知

在《文物保護(hù)法（2002）》中，擴(kuò)展了關(guān)于“不改變文物原狀”保護(hù)原則的應(yīng)用范圍，除應(yīng)用于文物保護(hù)單位的修繕、保養(yǎng)、遷移、利用等方面外，該法規(guī)定，在修復(fù)、拍攝、拓印館藏文物和不可移動(dòng)文物的單體文物時(shí)也應(yīng)遵循該原則。此外，對(duì)于不可移動(dòng)文物的“原狀”也有更深入的闡釋。首先，該法在第二十條中明確規(guī)定位于建設(shè)工程中的不可移動(dòng)文物應(yīng)盡可能選擇“原址保護(hù)”，并于第二十二條中規(guī)定“不可移動(dòng)文物已經(jīng)全部毀壞的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施遺址保護(hù)，不得原址重建”。再者，該法強(qiáng)調(diào)周邊環(huán)境作為文物價(jià)值載體的重要組成部分，對(duì)其歷史風(fēng)貌和環(huán)境污染情況必須予以重視。

3.4 落實(shí)既有規(guī)定的可操作性

《文物保護(hù)法（2002）》擴(kuò)充的條目，更多是對(duì)既有規(guī)定中關(guān)于權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)、實(shí)施、時(shí)效性以及法律責(zé)任等內(nèi)容的補(bǔ)充、細(xì)化。例如，在規(guī)定如何保護(hù)館藏文物安全時(shí)，該法第四十七條明確指出博物館、圖書(shū)館和其他收藏文物的單位作為權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配備防火、防盜、防自然損壞的設(shè)施。又如，該法在第三十二條中規(guī)定發(fā)現(xiàn)文物的相關(guān)辦法時(shí)，特意強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)在24h內(nèi)趕赴現(xiàn)場(chǎng)”“在7日內(nèi)提出處理意見(jiàn)”“在接到報(bào)告后15日內(nèi)提出處理意見(jiàn)”等有關(guān)時(shí)效的內(nèi)容。再者，該法單設(shè)“法律責(zé)任”一章，共16條，詳細(xì)落實(shí)違反我國(guó)文物保護(hù)法的行為及其對(duì)應(yīng)的處罰措施。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)梳理總結(jié)上述3部法律法規(guī)中條文的變更情況，明確我國(guó)文物保護(hù)法制化經(jīng)歷了由初步建立到精確完善，再到系統(tǒng)深化的全過(guò)程。時(shí)至近日，我國(guó)文物保護(hù)法又將迎來(lái)一次新的重大修訂，將進(jìn)一步加大對(duì)文物的保護(hù)力度，促進(jìn)文物的合理適度利用，并有效提高文物保護(hù)工作的依法管理水平。日臻完善的文物保護(hù)法必將為保護(hù)好、傳承好中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。