朱韻涵

（山東建筑大學建筑城規(guī)學院，山東 濟南 250101）

0 引言

存量規(guī)劃誕生于增量開發(fā)難以為繼的城市發(fā)展階段，實質(zhì)上是一種城市更新的手段。在我國，存量規(guī)劃不僅與舊區(qū)提升改造相契合，也與城市高品質(zhì)發(fā)展相適應(yīng)。在全球價值鏈的外部動力驅(qū)使下，產(chǎn)業(yè)城市化現(xiàn)象往往在產(chǎn)業(yè)空間與城市其他功能區(qū)之間存在正向反饋，但隨著城市規(guī)模的不斷擴大，低效率的存量工業(yè)用地逐漸產(chǎn)生阻礙城市發(fā)展的經(jīng)濟利益博弈負外部性效應(yīng)。如何利用并有效引導存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型是大城市發(fā)展中必須解決的難題。本文在分析存量工業(yè)用地更新需求與困境的基礎(chǔ)上，以杭州市為例，研究并梳理地方的探索與實踐。

1 不同視角下存量工業(yè)用地更新的需求分析

1.1 制度經(jīng)濟學視角

區(qū)別于傳統(tǒng)以新古典經(jīng)濟學視角分析基于市場交易的供求關(guān)系和價格機制研究的存量工業(yè)用地更新，制度經(jīng)濟學的核心是降低交易成本，其中包含存量工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變的制度成本。相對于純粹追逐經(jīng)濟的市場主體，政府的行動目標更多元，在盡可能降低交易費用的同時，橫向上實現(xiàn)社會利益最大化，縱向上平衡城市發(fā)展的短期利益與長期利益。

同時，正式制度下往往會出現(xiàn)存量用地的更新需求與增量時代發(fā)育而來的管理體制、制度框架的錯配現(xiàn)象，即存量工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)模糊帶來高昂的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移制度成本。因此，擯棄增量規(guī)劃的思維尤為重要，從空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向政策制度的優(yōu)化是關(guān)鍵，通過制度創(chuàng)新來疏解過高的土地發(fā)展權(quán)交易門檻是手段。

1.2 多維門檻效應(yīng)視角

門檻效應(yīng)視角從分析工業(yè)用地利用效率與不同發(fā)展階段的人均收入、非農(nóng)就業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等是否存在線性關(guān)系出發(fā)，假設(shè)可能存在的拐點值。研究表明，增量規(guī)劃時期，工業(yè)用地投入對經(jīng)濟增長的貢獻逐步提升，但當非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與對外開放水平提高時，工業(yè)用地投入對經(jīng)濟增長會出現(xiàn)先升后降的態(tài)勢。隨著非農(nóng)就業(yè)水平變化，工業(yè)用地投入對經(jīng)濟增長的貢獻下降，則需要轉(zhuǎn)變要素驅(qū)動的發(fā)展方式，尋求投資驅(qū)動或創(chuàng)新驅(qū)動等新動力。因此，存量工業(yè)用地更新需求是隨著生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系不斷優(yōu)化而產(chǎn)生的，是社會經(jīng)濟發(fā)展到后工業(yè)化時期的規(guī)劃配置規(guī)則。

2 當前存量工業(yè)用地更新的困境

2.1 非正式更新中的產(chǎn)權(quán)制度困境

為了規(guī)避產(chǎn)權(quán)界限從模糊走向清晰而產(chǎn)生的巨大交易成本，越來越多的存量工業(yè)用地，尤其是存量劃撥工業(yè)用地采取了非正式更新的模式。由于土地產(chǎn)權(quán)的特殊性，即土地利用規(guī)劃會限制土地使用權(quán)和開發(fā)權(quán)，而國家政策則會影響土地出租及收益權(quán)，政府可以強制性限制個體進行地塊的交易。同時，由于取得的無償性，國家賦予存量劃撥工業(yè)用地權(quán)利的范圍也很狹窄，對土地使用及流轉(zhuǎn)所規(guī)定的條件也堪稱苛刻。當存量工業(yè)用地亟需更新時，土地由于功能優(yōu)化或改變而帶來增值收益，多元主體的收益分配規(guī)則成為關(guān)鍵。

2.2 去工業(yè)化與再工業(yè)化并存的探索困境

在金融危機之前，我國大城市普遍倡導將與傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)相關(guān)的工業(yè)用地遷出來發(fā)展服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。但隨著周期性金融風暴的震蕩，完全去工業(yè)化的城市發(fā)展是難以為繼的，于是出現(xiàn)了“去工業(yè)化”與“再工業(yè)化”并存的狀態(tài)。

一方面，我國大城市仍處于工業(yè)化發(fā)展的中后期階段，完全脫離制造業(yè)將導致城市發(fā)展內(nèi)生動力不足，而實現(xiàn)功能優(yōu)化與空間配置的地方性差異不可忽略；另一方面，在“退2進2.5”的存量工業(yè)用地再工業(yè)化的更新中，盲目搭載5G與新基建的風口，不利于存量工業(yè)用地的提優(yōu)更新。存量工業(yè)用地更新處在兩者并存的狀態(tài)下，會出現(xiàn)企業(yè)自身的更新方向抉擇困難與政府戰(zhàn)略意志判斷失誤等問題。

2.3 規(guī)劃技術(shù)與程序性滯后的困境

用地分類的彈性不足以及單一功能用地標準分配的僵化，造成了土地出讓后用地性質(zhì)動態(tài)變更管理的不便。前者由于土地功能獲取途徑只能由大類-中類-小類的單向用地分級，即使控制性詳細規(guī)劃增加了部分用地兼容控制，還是會產(chǎn)生工業(yè)用地，包括研發(fā)總部類工業(yè)都只存在于M類中的現(xiàn)象；后者由于單一土地用途對應(yīng)單一建筑功能的用地分類標準程序，存在工業(yè)用地用途和變更建筑功能并不完全對應(yīng)的矛盾，容易造成規(guī)劃與其他部門間產(chǎn)權(quán)性質(zhì)確權(quán)沖突。兩者使得存量工業(yè)用地更新的制度成本上升與技術(shù)操作的難度加大。

3 杭州市存量工業(yè)用地更新的探索

3.1 創(chuàng)新用地分類，引領(lǐng)后工業(yè)化轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展

2014年，杭州市發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的實施意見》中提出創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地（M創(chuàng)），包括文化創(chuàng)意、信息軟件等產(chǎn)業(yè)。并在2019年深化了《意見》，發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范全市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的意見》，明確創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地容積率原則上不低于3.0，且除特殊項目外，“M創(chuàng)”均采用“先租后讓”的彈性供地制度。鼓勵存量工業(yè)用地向創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型是土地利用提質(zhì)增效、環(huán)境品質(zhì)改善提升和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的可行途徑之一，也是推動由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)型的持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動力之一。

3.2 編制產(chǎn)業(yè)單元規(guī)劃

杭州市于2019年啟動《杭州市工業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)單元空間布局規(guī)劃》的編制工作，其實早在2013年西湖區(qū)就通過分區(qū)規(guī)劃全面落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元，通過建立評估機制，允許企業(yè)在一定條件下臨時功能改變和轉(zhuǎn)型升級等，引導企業(yè)在制度框架下，在地塊規(guī)劃引導功能和指標控制范圍內(nèi)有序進行轉(zhuǎn)型升級。

在指標設(shè)置上進行動態(tài)的規(guī)劃管理，達到對用地規(guī)劃指標剛性與彈性分類、并行調(diào)控的目的，將其分解成規(guī)劃剛性可控和受市場波動彈性影響的兩類指標，預(yù)設(shè)不同指標區(qū)間以適應(yīng)不同需求，企業(yè)可根據(jù)實際投資強度和需求靈活選擇，體現(xiàn)了主體“行動”對制度“結(jié)構(gòu)”的能動作用。

3.3 搭建“讀地云”技術(shù)平臺，賦能數(shù)字管理

2019年，杭州全面實施“新制造業(yè)計劃”，在保證“去工業(yè)化”產(chǎn)業(yè)升級的狀態(tài)同時，實現(xiàn)“再工業(yè)化”的新路徑。并于新冠肺炎疫情期間推出“云上供地”的“讀地云”技術(shù)平臺，展示全市產(chǎn)業(yè)用地空間布局及年度可供的工業(yè)用地、商服用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地，同時在線查看相關(guān)地塊的坐落、區(qū)位優(yōu)勢、周邊配套、技術(shù)指標等具體情況。“讀地云”技術(shù)平臺支撐存量工業(yè)用地高效利用：①使土地與項目實現(xiàn)無障礙對接，消解由于土地信息透明度不高引起的供地障礙；②先競地價，達到地價上限后，競稅收，通過競爭推動工業(yè)用地出讓新模式；③緩解疫情對工業(yè)用地出讓的影響，實現(xiàn)了工業(yè)用地“不見面”出讓。

4 結(jié)語

杭州市存量工業(yè)用地更新對策是基于服務(wù)型政府的政策讓渡前提下的更新，是破解城市規(guī)模不斷蔓延觸及建設(shè)用地“天花板”發(fā)展困境的途徑。

1）從制度經(jīng)濟學視角和多維門檻效應(yīng)視角分析了城市存量工業(yè)用地的更新需求，指出政府作為制度經(jīng)濟學的行為主體，應(yīng)擯棄增量規(guī)劃的思維，從空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向政策制度的優(yōu)化，同時，需要認識到存量工業(yè)用地更新需求是社會經(jīng)濟發(fā)展到后工業(yè)化時期的規(guī)劃配置規(guī)則。

2）從非正式更新中的產(chǎn)權(quán)制度、“去工業(yè)化”與“再工業(yè)化”并存的探索及規(guī)劃技術(shù)與程序性滯后的困境3個方面闡述存量工業(yè)用地更新的難點。

3）通過杭州市的地方實踐，總結(jié)出創(chuàng)新用地分類、編制專項規(guī)劃、配套“讀地云”平臺3個方面的規(guī)劃管理對策。

當前，存量工業(yè)用地更新需要納入國土空間規(guī)劃的體系中，應(yīng)著重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間性政策的“條塊”區(qū)隔，否則會產(chǎn)生更新規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等部門規(guī)劃的分離以及部門項目協(xié)商溝通不暢等問題，導致更新實施艱難和產(chǎn)城互動失衡。