李 晶

（濟南城市建設(shè)集團有限公司，山東 濟南 250131）

0 引言

新時代，我國國土空間利用在土地市場調(diào)控、土地市場健康良性運行、土地集約利用方面均取得顯著成果。城市規(guī)劃對城市未來土地空間和功能進行科學(xué)合理的規(guī)劃部署，城市建設(shè)、城市綜合功能治理都要據(jù)此進行。隨著改革的持續(xù)推進，我國的土地儲備和城市規(guī)劃在高質(zhì)量發(fā)展中存在脫節(jié)現(xiàn)象，城市規(guī)劃限制了土地儲備的健康發(fā)展，降低土地儲備的最優(yōu)效益。

1 城市規(guī)劃與土地儲備的有機融合發(fā)展

城市規(guī)劃指導(dǎo)城市土地儲備，各級地方政府按照城市規(guī)劃，結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展情況編制土地儲備滾動計劃。城市規(guī)劃和土地儲備都是各級地方政府進行城市更新發(fā)展及促進經(jīng)濟發(fā)展和國有土地資源保值、增值的重要手段，其中，城市規(guī)劃是土地儲備的基礎(chǔ)和前提，土地儲備是實現(xiàn)城市規(guī)劃的有效途徑和載體。二者的有機融合可以提升城市土地的利用效率和完善城市土地的功能結(jié)構(gòu)。城市規(guī)劃和土地儲備既能相互促進又能相互制約。二者可有效節(jié)約利用城市土地資源，保證城市土地資源的科學(xué)開發(fā)。除此之外，二者在城市化發(fā)展進程中又相互制約，城市國有土地的儲備在短期時間內(nèi)創(chuàng)造城市土地空間經(jīng)濟價值和社會效益，城市規(guī)劃則是以長遠發(fā)展的眼光看待城市發(fā)展問題，用宏觀的角度看待城市發(fā)展，涵蓋內(nèi)容較廣。

2 新時代土地儲備轉(zhuǎn)型面臨的宏觀環(huán)境

土地儲備為城市經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的空間支持和財政支持，因此，城市土地供應(yīng)規(guī)模、土地收儲規(guī)模、城市國土空間利用規(guī)模等都需要與城區(qū)人口增長、社會經(jīng)濟發(fā)展在城市土地資源方面的實際需求相匹配。新時代，我國經(jīng)濟發(fā)展由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展以來，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，發(fā)展方式也有了新變化，即從原來的粗放增長逐漸向集約增長轉(zhuǎn)變。新時代，我國城市更新規(guī)模和速度雖然有所放緩，但仍然有很大的發(fā)展空間，過度依賴土地資源用于城市開發(fā)和建設(shè)的方式已經(jīng)逐步遭到摒棄，而提高城市土地的綜合利用率、對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，成為當(dāng)前土地轉(zhuǎn)型的必然選擇。

3 城市規(guī)劃與土地儲備有機融合易出現(xiàn)的問題

3.1 城市規(guī)劃制約土地儲備效率

現(xiàn)代城市開發(fā)建設(shè)的理念是規(guī)劃先行，城市規(guī)劃設(shè)計方案的實施決定著未來該城市各功能區(qū)土地的使用功效，決定城市建設(shè)的大方向。目前，不少城市規(guī)劃只注重追求城市的“高大上”外在形象，卻忽略交通路網(wǎng)、功能綠地等市政配套及未來城市新增需求規(guī)劃。甚至出現(xiàn)將具有防洪泄洪、涵養(yǎng)水源功效的濕地填埋建造高檔小區(qū)的現(xiàn)象，導(dǎo)致城區(qū)雨水一大，城市居民開啟“看?！蹦Ｊ?。未經(jīng)過實地深入研究并與城市自然生態(tài)環(huán)境相脫節(jié)的城市規(guī)劃，后期易造成土地收儲工作的被動，甚至使土地收儲工作滯后延遲，無法按照各級地方政府制定的土地收儲計劃進行土地收儲及出讓，無法及時起到土地儲備調(diào)劑房地產(chǎn)供給的作用。城市規(guī)劃不能在短時間內(nèi)進行頻繁調(diào)整，一旦調(diào)整就會牽涉一系列問題。由此可以看出城市規(guī)劃制約土地儲備工作。

3.2 土地儲備利益驅(qū)動反作用指導(dǎo)城市規(guī)劃

以房地產(chǎn)為代表的土地市場對地方政府GDP貢獻比例高，且土地儲備相對于其他傳統(tǒng)行業(yè)見效快，造成地方各級政府傾向于搞土地儲備財政，幾乎所有的城市積極投身土地儲備。城市建設(shè)、城市更新、城市重大惠民工程的所需資金通過土地儲備籌措，也造成地方各級政府對土地儲備財政嚴重的依賴性。在這種背景下，極易造成地方各級政府在任期內(nèi)為追求經(jīng)濟和社會效益，忽略對城市規(guī)劃和土地儲備的理性決策，甚至通過土地儲備機構(gòu)制定缺乏科學(xué)依據(jù)的收儲出讓任務(wù)目標(biāo)、以土地儲備短期見效作為城市規(guī)劃的重要依據(jù)。在現(xiàn)有城市土地片區(qū)開發(fā)中，各級地方政府為追求GDP，可能會犧牲城市規(guī)劃，甚至土地儲備早于城市規(guī)劃，有時地方政府可能會在沒有城市土地規(guī)劃面積和規(guī)劃使用性質(zhì)的情況下進行收儲，收儲土地?zé)o法第一時間推向土地市場，土地收儲的周期被拉長，加大土地儲備融資成本，造成土地儲備倒逼城市規(guī)劃，從長遠看，不利于城市的發(fā)展。

3.3 城市規(guī)劃缺乏有效的市場功能需求分析

城市規(guī)劃往往忽略對土地市場、未來功能需求的分析，易產(chǎn)生很多問題。比如，城市規(guī)劃無法與城市土地儲備的出讓目標(biāo)相吻合，城市稀缺的土地資源的經(jīng)濟價值無法得到最大效率的發(fā)揮。規(guī)劃設(shè)計單位缺乏有效的土地市場需求分析，導(dǎo)致土地功能規(guī)劃單一，無法從多個層次上滿足未來城市發(fā)展的需要。部分城市早晚高峰道路擁堵、節(jié)假日游樂場所擁堵，其主要原因就是居住功能區(qū)域、商業(yè)辦公功能區(qū)域、休閑功能區(qū)域未能進行市場功能需求分析，規(guī)劃設(shè)計單位未能充分把握城市更新發(fā)展對土地資源的需求，未能將城市規(guī)劃與土地儲備進行有機融合。

3.4 城市規(guī)劃與土地儲備管理部門缺乏有效溝通

土地儲備是由各級地方政府的土地儲備機構(gòu)組織實施，城市規(guī)劃由各級地方政府的規(guī)劃管理部門組織實施。各級土地儲備機構(gòu)在進行土地儲備前應(yīng)對規(guī)劃條件進行前置，但在具體工作中，雙方僅站在本單位的角度，未能從未來城市發(fā)展的角度進行銜接。比如各級地方政府城市規(guī)劃與土地儲備土地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，二者依據(jù)的政策法規(guī)也不同，導(dǎo)致土地的使用性質(zhì)無法準(zhǔn)確定位，后期土地收儲出讓后易造成沖突。在土地完成回收儲備之后，后期的出讓工作對土地的兼容性有很高的要求，但是在城市規(guī)劃中對土地的性質(zhì)規(guī)劃較寬松，易導(dǎo)致二者矛盾。

3.5 城市規(guī)劃和土地儲備地下空間存在盲區(qū)

現(xiàn)有的城市規(guī)劃往往忽略地下空間的規(guī)劃設(shè)計，規(guī)劃設(shè)計單位往往注重地上規(guī)劃設(shè)計，未能有效進行地下的人防工程、地下軌道交通、地下管網(wǎng)設(shè)計。土地收儲對地下空間的使用權(quán)、所有權(quán)未能進行有效的析產(chǎn)，造成地下空間分割不清。

4 土地儲備與城市規(guī)劃有機融合的策略

在城市的發(fā)展過程中，城市規(guī)劃和土地儲備相輔相成，城市規(guī)劃的工作要融入土地儲備的整個過程中，特別是在需要回收和儲備的土地資源時不能淺顯地停留在資源的申請和審批階段，要進行下一步城市規(guī)劃。在政府規(guī)劃部門中，有著詳細的城市規(guī)劃信息，這些信息要全力支持和幫助土地儲存部門開展工作，科學(xué)合理地按照城市建設(shè)的重點選擇土地的儲備和范圍。土地儲備工作要有一定的科學(xué)性和合理性，需要以政府出臺的規(guī)劃內(nèi)容為指導(dǎo)方向，土地儲備工作要盡早開展，之后再進行交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和城鎮(zhèn)服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)，從而將土地的收益做到最大化。

4.1 推動城市規(guī)劃與土地儲備一體化

在城市土地儲備工作的前期、收儲、出讓環(huán)節(jié)，要做好規(guī)劃和收儲一體化。其中最重要的就是前期環(huán)節(jié)。在前期環(huán)節(jié)，要結(jié)合最近時間內(nèi)的城市規(guī)劃方案和建設(shè)方案全面尋找土地儲備資源。這其中包含著眾多內(nèi)容，例如國民經(jīng)濟發(fā)展計劃、城市重點發(fā)展項目和內(nèi)容、城鎮(zhèn)土地儲備的重點地區(qū)和根據(jù)土地的應(yīng)用性質(zhì)而需要置換的用地等，這些都是需要解決的問題。在收儲環(huán)節(jié)的具體操作中，要提前預(yù)留土地儲備用地，保障城市未來規(guī)劃的實施。在出讓環(huán)節(jié)，要提前進行產(chǎn)業(yè)謀劃，結(jié)合地方實際情況，分類進行不同的開發(fā)。在整個土地儲備開展過程中，盡可能減少不能收儲不符合規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的土地資源，或開發(fā)之后不利于經(jīng)濟增長的土地以及城鎮(zhèn)的綠化用地等。

4.2 有效提升城市規(guī)劃質(zhì)量，增加土地資源出讓收益

城市規(guī)劃有利于土地資源的整合、城市功能的完善以及城市綜合能力的提升，對其具有積極的促進作用。城鎮(zhèn)的規(guī)劃方案一旦制定完成，在短時間內(nèi)不可再隨意更改。如果不得不進行修改，需要經(jīng)過全面協(xié)商，聽取多方面建議，同時也需要耗費大量的時間和精力。要想提升城市規(guī)劃質(zhì)量，需要工作人員在方案制定初期就具備一定的前瞻性和可行性，用較高質(zhì)量的城市規(guī)劃方案引導(dǎo)土地儲備工作的開展。在較高質(zhì)量的城市規(guī)劃方案引導(dǎo)下的土地儲備，可以最大程度地完善城市空間結(jié)構(gòu)和資源，做到土地資源的配置優(yōu)化，將土地資源的作用價值呈現(xiàn)最大化。

4.3 城市規(guī)劃要預(yù)留未來功能調(diào)整用地

在進行城市規(guī)劃時要留出一定的用地面積，同時還要制定土地儲備出讓中的土地兼容性。在經(jīng)濟的快速發(fā)展中，我國的城鎮(zhèn)化正在大踏步前行，制定的城市規(guī)劃很可能由于經(jīng)濟的快速發(fā)展而不符合城鎮(zhèn)發(fā)展需求。因此，在進行土地規(guī)劃過程中，一定要預(yù)留彈性用地，以便在出現(xiàn)問題時及時解決。

5 結(jié)語

土地儲備是執(zhí)行政府城市規(guī)劃建設(shè)的重要手段。通過城市規(guī)劃，能提升土地的利用效率，更能為土地儲備調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場起到強有力的保障。土地儲備要與城市規(guī)劃相互配合，才能實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的利益最大化。在具體的土地儲備和城市規(guī)劃工作中，只有與時俱進、平衡好城市規(guī)劃與土地儲備工作，才能更好地保障房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。