文/廣州市花都區(qū)規(guī)劃編制研究信息中心 田建梅

1 研究背景與意義

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，二、三產(chǎn)業(yè)突起，政府對建設用地的需求不斷增加，越來越多的農(nóng)村集體用地被征為國有用地，為彌補失地農(nóng)民的利益損失，保障失地農(nóng)民長遠經(jīng)濟收入，留用地政策應運而生。留用地是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，用于發(fā)展生產(chǎn)的建設用地。由于國家層面對于留用地缺乏頂層制度設計，各地留用地政策依據(jù)實際情況略有不同。

花都區(qū)自20世紀80年代實施留用地政策以來，留用地在促進征地拆遷、保障村集體和村民自身長遠利益方面發(fā)揮了不可替代的作用，但隨著土地資源日益緊缺，留用地難以利用，低效粗放問題日益突出，阻礙城市與經(jīng)濟發(fā)展，影響城市面貌和環(huán)境品質(zhì)，給社會穩(wěn)定帶來隱患，留用地政策的實施與城市發(fā)展嚴重不協(xié)調(diào)。鑒于此，迫切需要探討留用地的落地實施如何適應新的城市發(fā)展布局及目標、如何盤活利用留用地惠農(nóng)政策，讓其既惠農(nóng)利民又參與城市功能布局，助推城市發(fā)展，達到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

本文重點從花都區(qū)留用地的專項規(guī)劃、法定控規(guī)調(diào)整及用地審批環(huán)節(jié)入手，探討如何通過規(guī)劃管理手段達到留用地助推城市發(fā)展與村集體經(jīng)濟雙贏的局面，以期為類似地區(qū)提供參考。

2 廣州市花都區(qū)的留用地現(xiàn)狀及存在問題

2.1 指標規(guī)模

廣州市花都區(qū)現(xiàn)行留用地政策以《關于貫徹實施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（實行）〉的通知》（穗府辦〔2012〕7號）為標準，留用地指標面積按照實際征地面積的10%核算，采取貨幣補償、物業(yè)安置、實物留地3種方式兌現(xiàn)。目前，花都區(qū)留用地指標規(guī)模排全市第一，包含已核定留用地指標及歷史留用地兩部分。截至2018年7月，花都區(qū)已核定留用地12062.62畝，已完成兌現(xiàn)留用地8365.11畝，其中已貨幣補償791.35畝，物業(yè)置換44.38畝，約有7530.00畝留用地指標是以實物兌現(xiàn)的方式進入落地階段，約占總留用地指標函的90%。7530.00畝實物落地的留用地指標中已有2449.00畝辦理供地手續(xù)，取得建設用地批準書，完成供地進入開發(fā)建設階段。在開發(fā)階段僅有36%（878.00畝）的留用地已建設并進入營運階段。花都區(qū)已開發(fā)建設留用地分布零散，主要為工業(yè)廠房、批發(fā)市場、學校、物流或停車場。項目大多較為低端，整體租金及產(chǎn)出效率偏低。

綜上所述，可看出花都區(qū)留用地在兌現(xiàn)模式上實物留地“一家獨大”，已兌現(xiàn)留用地的開發(fā)建設情況不容樂觀，開發(fā)建設不積極，供而未用、建設零散、產(chǎn)業(yè)低端問題突出。未兌現(xiàn)留用地指標剩余約3540.00畝，其中已選址621.00畝，未選址2919.00畝；擬貨幣補償12.37畝。由此可見，未兌現(xiàn)落地環(huán)節(jié)主要集中在未選址階段，留用地選址環(huán)節(jié)在留用地兌現(xiàn)過程中占據(jù)重要地位。

除上述已合法核定指標的12062.00畝留用地外，花都區(qū)由于歷史原因還有約5027.00畝未核定指標的留用地，其中秀全街、汽車城規(guī)模較大，總規(guī)模達3371.69畝。

2.2 用地布局

留用地是對被征村社土地的一定比例返還，由于村民戀土情結嚴重，不愿接受異地安排留用地，也排斥其他村社在本村選擇留用地，故留用地難以統(tǒng)一選址，在未干預的情況下花都區(qū)留用地布局零散，較為隨意。在選址位置上，沿道路兩側發(fā)展臨街商鋪成為首選，導致用地形狀狹長不規(guī)則，呈長條形和星點狀?；ǘ紖^(qū)已建設留用地內(nèi)多為低矮、狹長的路邊建筑。

2.3 地塊規(guī)模

在用地規(guī)模方面，留用地面積在2000m2以下的地塊為6%，面積2000～10000m2的地塊占33%，難以開發(fā)利用。按照現(xiàn)行城市規(guī)劃規(guī)范標準，可開發(fā)用地面積較少，可見在已兌現(xiàn)及已選址留用地地塊中有39%地塊由于面積較小難以開發(fā)利用。

2.4 建設情況

在本次統(tǒng)計的花都區(qū)12062.62畝留用地指標中，已取得用地批準書進入開發(fā)階段的留用地2449.00畝，占總指標面積的20%，2449.00畝留用地中最終建成并運營的僅有878.00畝，大部分已批留用地處于“開天窗” “曬太陽”狀態(tài)。由于留用地選址較為零散，現(xiàn)狀建設呈“小、散、亂”特征，建設項目主要為工業(yè)廠房、批發(fā)市場、商業(yè)點、學校、物流或停車場等，土地利用低效粗放，以“出租經(jīng)濟”“馬路經(jīng)濟”為主，并由此衍生出村級工業(yè)園及批發(fā)市場。由此可見，留用地現(xiàn)狀建設用地資源閑置及低效粗放利用問題嚴重，既不利于集體經(jīng)濟的發(fā)展，也不符合全區(qū)集聚發(fā)展的總體思路。

3 花都區(qū)留用地現(xiàn)存問題

從上述留用地現(xiàn)狀可看出，花都區(qū)留用地主要存在以下問題：①留用地基數(shù)大，落地情況不容樂觀，實物留地“一家獨大”，留用地未落地部分主要停滯在選址環(huán)節(jié)；②選址布局難以統(tǒng)籌，已選址留用地布局分散、隨意，未選址留用地選址意愿不符合規(guī)劃要求；③已落地留用地地塊面積較小、形狀狹長，難以開發(fā)利用；④已供地留用地建設情況不容樂觀，開發(fā)建設不積極，供而未用、建設零散、產(chǎn)業(yè)低端問題突出，且由此衍生出村級工業(yè)園、低效批發(fā)市場等。

4 花都區(qū)留用地專項規(guī)劃及控規(guī)調(diào)整工作編制背景

在我國出臺一系列驅(qū)動農(nóng)村集體土地制度改革政策背景下，廣州市結合列入全國第一批城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的機遇，率先在花都區(qū)試點開展留用地統(tǒng)籌規(guī)劃專項研究，探索推進特大城市農(nóng)村土地制度改革、實現(xiàn)集體建設用地節(jié)約集約利用、保障農(nóng)民土地開發(fā)權益的創(chuàng)新路徑。在此背景下，結合我區(qū)留用地現(xiàn)狀，開展以“摸清底數(shù)、統(tǒng)籌指標、落實空間、統(tǒng)籌開發(fā)”為思路的專項規(guī)劃研究工作，并根據(jù)專項規(guī)劃研究成果，梳理出近期兩規(guī)不符但選址較為集中的14宗留用地，分批次開展規(guī)劃銜接和調(diào)整工作。

5 留用地規(guī)劃編制工作突破點

作為新時代廣州市留用地統(tǒng)籌規(guī)劃試點，區(qū)別于傳統(tǒng)藍圖式增量規(guī)劃，在強化規(guī)劃實施方面進行系列探索，先后開展留用地統(tǒng)籌規(guī)劃研究及留用地控制性詳細規(guī)劃調(diào)整工作。

5.1 率先提出“增存結合”的留用地規(guī)劃策略

首次將留用地與城市更新緊密結合，結合廣州市開展9項任務治理工作，識別137宗低效存量留用地，以城市更新、村級工業(yè)園整合提升、批發(fā)市場轉(zhuǎn)移等工作為抓手，在留用地統(tǒng)籌區(qū)采取存量物業(yè)與增量用地相結合的布局方式，在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)落實批發(fā)市場的轉(zhuǎn)移，既便于留用地的落地選址又實現(xiàn)對批發(fā)市場的整治，以增量推動存量集體建設用地連片改造。

5.2 創(chuàng)新提出“房地結合”的留用地兌現(xiàn)方式

在傳統(tǒng)的實物留地模式外，規(guī)劃創(chuàng)新提出3種量化的留用地置換落地方案：①指標換空間 在基準容積率基礎上提高留用地開發(fā)強度，容積率提高部分按80%比例復合抵扣留用地指標，20%部分作為獎勵；②物業(yè)換土地 選擇以區(qū)政府統(tǒng)籌建設物業(yè)形式集中安置的，每667m2建筑面積可兌現(xiàn)1畝留用地指標；③存量換指標 按照歷史遺留建設用地面積的50%抵扣留用地指標。通過3種創(chuàng)新的指標兌現(xiàn)方式，將基于土地所有權制度的低效建設模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛谖飿I(yè)開發(fā)權和收益權的土地節(jié)約、集約利用模式。

5.3 探索建立具有廣東特色的集體經(jīng)營性建設用地入市機制

規(guī)劃提出以留用地統(tǒng)籌安置區(qū)為載體，由區(qū)政府出資成立國資公司，負責全區(qū)留用地開發(fā)建設、招商引資及運營管理工作的機制模式，促進留用地集約化開發(fā)、規(guī)?；?jīng)營以及合法化流轉(zhuǎn)，對優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置進行先行先試探索。

5.4 強化法定規(guī)劃的保障落實

留用地最終的建設實施必須以符合法定規(guī)劃為前提，留用地專項規(guī)劃研究的落腳點即法定規(guī)劃的落實。專項研究提出的留用地統(tǒng)籌區(qū)是留用地選址的有效指引，但后續(xù)的規(guī)劃調(diào)整才是留用地選址落地的真正抓手。在專項研究提出近期重點整治落實與兩規(guī)不符但選址較為集中的基礎上，花都區(qū)通過分批次留用地控規(guī)調(diào)整將選址真正落實，逐步化解選址與規(guī)劃的矛盾。

6 花都區(qū)留用地經(jīng)驗啟示

6.1 注重建章立制，強化留用地規(guī)劃實施落地

針對花都區(qū)留用地現(xiàn)狀，結合留用地專項規(guī)劃提出3種留用地兌現(xiàn)模式，充分利用省市留用地政策，加快研究制定切合實際的留用地兌現(xiàn)落地工作方案及細化準則。

將留用地與城市更新緊密結合，借力村級工業(yè)園及批發(fā)市場的整改搬遷，落實留用地選址。結合廣州市開展9項任務治理工作，落實主體責任，利用城市更新政策進一步科學引導留用地集中選址，破解留用地集中安置區(qū)落地難等問題。

6.2 借力平臺公司，打造優(yōu)質(zhì)留用地項目

對于留用地集中安置區(qū)，結合安置區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，選好選準項目定位，做好留用地招商引資、建設工作，形成品牌示范效應，加大宣傳集中留用地優(yōu)勢所在，進一步促進留用地集中安置落地。

6.3 繼續(xù)做好留用地規(guī)劃銜接

進一步強化法定規(guī)劃的保障落實，做好留用地專項規(guī)劃與控規(guī)調(diào)整的銜接，重點解決留用地選址因與規(guī)劃不符的落地難問題，繼續(xù)做好分批次控規(guī)調(diào)整工作，加快留用地選址、供地工作。

7 結語

通過完善城市規(guī)劃編制內(nèi)容，運用城市規(guī)劃手段解決留用地在規(guī)劃建設管理中存在的問題，是城市規(guī)劃管理部門對留用地規(guī)劃建設管理的重要措施之一。未來，可在科學確定留用地比例、選擇有效的開發(fā)模式等建章立制政策，以及優(yōu)化留用地審批流程、加快留用地供地方面進一步實踐探索。