文/蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 金 成 吳若蘭

0 引言

在新常態(tài)和新型城鎮(zhèn)化的背景下，“多規(guī)合一”為城市建設(shè)提供了有力支撐。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展至今，種類繁多，其中屬于法定規(guī)劃的有20多種，既對引導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用，又是管控空間資源分配和區(qū)域協(xié)調(diào)的抓手。種類繁多的規(guī)劃從橫向來看處于并行狀態(tài)，各類規(guī)劃在內(nèi)容的深度和廣度上相互關(guān)聯(lián)又各有不同，故只有更好地銜接合作才能引導(dǎo)城市發(fā)展。但實(shí)際上，我國各類規(guī)劃處于“分治”狀況，解決其交叉重復(fù)又相互矛盾的現(xiàn)狀，加強(qiáng)銜接，健全協(xié)調(diào)機(jī)制并達(dá)到“合治”的目標(biāo)是工作重點(diǎn)。在該情況下，“多規(guī)合一”應(yīng)運(yùn)而生，并在社會各界引起熱烈反應(yīng)，試點(diǎn)工作在各地積極開展。

1 “多規(guī)合一”的發(fā)展歷程

我國規(guī)劃體系多規(guī)并行的狀態(tài)勢必存在許多矛盾與問題，由于缺乏銜接與統(tǒng)籌，各自為政不成體系，導(dǎo)致法定規(guī)劃的權(quán)威性受到侵害，審批效率被削弱，實(shí)施管理和建設(shè)開發(fā)保護(hù)均受到影響，同時(shí)對政府的統(tǒng)籌管理能力和國家治理體系的完善均造成不良影響。該狀況在社會各界引發(fā)高度關(guān)注，從政府到地方均希望通過開展“多規(guī)合一”，協(xié)調(diào)好現(xiàn)有規(guī)劃及其部門，繪制“一張藍(lán)圖”，解決現(xiàn)有空間規(guī)劃存在的沖突，并以此推進(jìn)規(guī)劃審批制度的改革，提高效率與城市治理能力，利用“多規(guī)合一”的創(chuàng)新，推進(jìn)國家簡政放權(quán)政策，完善管理體制，理清各級部門的事權(quán)劃分。

“多規(guī)合一”最早由李克強(qiáng)總理在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化研討會上提出，要求“在市縣層面探索三規(guī)合一”，因在更高的國家和省層面，空間尺度大，故規(guī)劃之間的矛盾并不突出，反觀市級層面，各規(guī)劃部門之間的矛盾在具體的空間內(nèi)凸顯。同時(shí)，“多規(guī)合一”是動態(tài)發(fā)展的概念，截至目前分為3個(gè)發(fā)展階段：①“兩規(guī)合一” 即城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的互相融合與銜接，針對該階段，上海和武漢等城市已陸續(xù)開展了試點(diǎn)工作；②“三規(guī)合一” 即社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的互相銜接協(xié)調(diào)，廣州和河源等城市已相應(yīng)開展了試點(diǎn)工作；③“多規(guī)合一” 即在第二階段的基礎(chǔ)上將環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市園林綠化規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行整合銜接，該階段以廈門市為代表開展了試點(diǎn)工作。

2015—2016年，中央同意在海南和寧夏開展省級層面的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。2017年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院印發(fā)文件又將其他一些省份納入試點(diǎn)范圍。至此，國家及省級試點(diǎn)工作的展開，以“多規(guī)合一”為導(dǎo)向的空間規(guī)劃實(shí)踐在全國各地如火如荼地進(jìn)行。

2 “多規(guī)合一”的實(shí)踐

2014年8月，廣東省四會市成為我國第一批“多規(guī)合一”的試點(diǎn)市縣，并進(jìn)行了積極探索。四會市結(jié)合國家與政府要求，初步建立了以總規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，控制線為原則，近期建設(shè)規(guī)劃為抓手的城鄉(xiāng)全域空間管控機(jī)制。同時(shí)，以一級政府、一個(gè)規(guī)劃為目標(biāo)，完善規(guī)劃向管理的有效傳遞。

2015年6月，海南省成為第一個(gè)在省級層面開展“多規(guī)合一”工作的試點(diǎn)省，并取得突破性進(jìn)展。海南分兩步同時(shí)走，在省域和市縣域兩層面同時(shí)推進(jìn)，共同繪制全省“一張藍(lán)圖”，編制海南省總體規(guī)劃。同時(shí)，在空間管控方面做出新的要求，建立生態(tài)空間管控體系，分為二級生態(tài)紅線和近岸海域生態(tài)保護(hù)功能區(qū)；建立開發(fā)空間管控體系，著重對城市和鎮(zhèn)空間、鄉(xiāng)村生活空間、旅游度假及產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間提出管控要求；為城市總規(guī)劃立法，新設(shè)海南省規(guī)劃委員會及辦公室，促進(jìn)多部門協(xié)同策劃生成項(xiàng)目。

2016年4月，寧夏省成為另一個(gè)省級試點(diǎn)，進(jìn)行“多規(guī)合一”的工作探索，明確要求編制自治區(qū)、市縣兩級空間規(guī)劃，確立“四上四下”的協(xié)同編制流程；針對空間管控，該省制定了城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三線，并對開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行測算；嘗試建立地方法規(guī)制度、問責(zé)查處機(jī)制及利益補(bǔ)償機(jī)制等。

以上已開展的試點(diǎn)工作所積累的經(jīng)驗(yàn)，為今后“多規(guī)合一”工作的推進(jìn)提供了大量參考經(jīng)驗(yàn)。

3 “多規(guī)合一”與村莊規(guī)劃

3.1 “多規(guī)合一”下的村莊規(guī)劃新思路

在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)越來越受到重視，村莊規(guī)劃地位逐漸提升。過去，我國城市與鄉(xiāng)村長期處于二元發(fā)展?fàn)顟B(tài)，是兩個(gè)單獨(dú)的個(gè)體，導(dǎo)致在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距加大。鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)規(guī)劃關(guān)注度低，在村莊規(guī)劃的制定過程中常照搬城市模式，脫離鄉(xiāng)村實(shí)際建設(shè)發(fā)展需要。在新的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念下，應(yīng)注重村莊規(guī)劃，在新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確提出村莊規(guī)劃的具體規(guī)劃原則，并將其納入法定規(guī)劃體系。

2014年，國家有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，對市縣空間規(guī)劃改革提出要求，積極推薦“多規(guī)合一”的工作進(jìn)展。市縣層面的“多規(guī)合一”試點(diǎn)給村莊規(guī)劃指出新方向、新思路。在城市中的許多規(guī)劃針對同一地區(qū)和內(nèi)容，重復(fù)且矛盾，降低工作效率，而將多種規(guī)劃融合能提供完整、銜接、有秩序的規(guī)劃引導(dǎo)。在鄉(xiāng)村地區(qū)，規(guī)劃的編制和實(shí)施有別于城市地區(qū)，能真正落地實(shí)施的規(guī)劃只有1個(gè)，不同類型的村莊規(guī)劃在各種政策的指導(dǎo)下所參考的規(guī)劃依據(jù)也不相同，因此，最終的規(guī)劃成果均不完善且存在巨大差異。應(yīng)以“多規(guī)合一”為導(dǎo)向進(jìn)行村莊規(guī)劃編制，將現(xiàn)有各類政策下的規(guī)劃進(jìn)行整合，針對主要矛盾進(jìn)行完善，構(gòu)建1個(gè)編制、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和審批都趨向完整的規(guī)劃。

3.2 村莊規(guī)劃現(xiàn)狀

我國村莊類型繁多，現(xiàn)有規(guī)劃缺少明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，村莊建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)也各不相同，主要分以下4種類型。

1）部分村莊在規(guī)劃時(shí)以現(xiàn)行法規(guī)條例為依據(jù)，最終形成的規(guī)劃成果包括總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。但該類型的村莊規(guī)劃存在1個(gè)普遍的缺點(diǎn)，即在實(shí)踐中重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，而對村莊規(guī)劃的重視不足，因在該規(guī)劃編制體系中，村莊規(guī)劃的內(nèi)容大都參考已編制好的鎮(zhèn)規(guī)劃或鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行一定刪減，且對于刪減的內(nèi)容及程度無明確的量化指標(biāo)。

2）以村莊環(huán)境整治為主要目標(biāo)對村莊進(jìn)行規(guī)劃，將整治內(nèi)容作為該村莊規(guī)劃編制的主要內(nèi)容，這也是目前階段我國大部分村莊規(guī)劃的主要目的。

3）以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為導(dǎo)向的村莊規(guī)劃，既是鄉(xiāng)村建設(shè)歷史進(jìn)程中的重要一部分，也是國家關(guān)于社會主義政策在農(nóng)村地區(qū)的體現(xiàn)。因其為政策導(dǎo)向下所進(jìn)行的規(guī)劃，各地在開展此類規(guī)劃時(shí)往往以追求政績?yōu)槟康模⒅粚δ骋辉圏c(diǎn)村莊進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃，或以生產(chǎn)發(fā)展為口號的產(chǎn)業(yè)、旅游規(guī)劃，均缺乏統(tǒng)籌考慮。

4）以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為導(dǎo)向的村莊規(guī)劃，也是基于國家政策導(dǎo)向的村莊規(guī)劃?，F(xiàn)存問題是對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏深度認(rèn)知，當(dāng)前所進(jìn)行的規(guī)劃實(shí)踐只處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境完善的層面，但對于農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化背景下鄉(xiāng)村地區(qū)的永續(xù)發(fā)展缺乏更本質(zhì)、更深層次的認(rèn)知。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的部門眾多，各規(guī)劃部分之間缺少必要的銜接與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致出現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)矛盾的現(xiàn)象。

3.3 村莊規(guī)劃的主要問題與解決對策

基于不同的政策要求，村莊規(guī)劃制定的內(nèi)容也不同，在多規(guī)并行的現(xiàn)實(shí)下，不同類型的村莊規(guī)劃存在許多共性問題，包含規(guī)劃法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施等方面。

規(guī)劃法律法規(guī)所存在的問題主要在于現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)不統(tǒng)一，其頒布的時(shí)間、要求和期限均存在較大差異；其次為村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的缺失。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問題在于各地編制村莊規(guī)劃時(shí)往往未采取統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，即分別采用村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，或自行采取村莊用地標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致規(guī)劃不一的情況，難以在市縣范圍內(nèi)將規(guī)劃整合至1張底圖，加大規(guī)劃整合的難度。

規(guī)劃體系問題主要包括體系過于復(fù)雜、缺乏上位規(guī)劃指導(dǎo)及缺少必要的分類指導(dǎo)。

規(guī)劃內(nèi)容問題主要體現(xiàn)在以下方面：①現(xiàn)有村莊規(guī)劃一般只關(guān)注居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，對村內(nèi)其他組成空間缺少考慮，故規(guī)劃空間不完整，無法滿足未來村莊建設(shè)需求；②缺少產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)類型單一、缺乏活力，易形成不良競爭，而大多村莊規(guī)劃忽視了對其產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的引導(dǎo)；③對生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺少規(guī)劃，村莊地區(qū)因各方原因，面臨環(huán)境惡化、資源浪費(fèi)的現(xiàn)狀，對村內(nèi)環(huán)境保護(hù)和自然資源的利用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃；④基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃內(nèi)容不健全，主要體現(xiàn)在種類不全和分級不明確。

實(shí)施管理的問題主要包括3個(gè)方面：①公眾參與力度不足 目前公眾未能對整個(gè)規(guī)劃編制的全過程進(jìn)行有效參與，是內(nèi)容片面、形式被動的參與；②缺少編制基礎(chǔ)資料 涉及方面繁多，嚴(yán)重影響規(guī)劃的準(zhǔn)確性；③編制單位資質(zhì)過低和資金問題 前者對規(guī)劃編制的質(zhì)量造成影響，后者則貫穿整個(gè)規(guī)劃的實(shí)施過程。

針對上述問題，村莊規(guī)劃在“多規(guī)合一”的導(dǎo)向下應(yīng)采取以下做法：①在上級規(guī)劃中對村莊布點(diǎn)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向給予明確的規(guī)劃建議；②在村域范圍內(nèi)應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、控制線及保護(hù)規(guī)劃等，而在村莊建設(shè)范圍內(nèi)需進(jìn)行土規(guī)與空間布局，同時(shí)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃；③需制定行動規(guī)劃來保證規(guī)劃能夠有序?qū)嵤?/p>

4 結(jié)語

“多規(guī)合一”是指將現(xiàn)規(guī)劃整合到1個(gè)合理的框架內(nèi)，使它們之間更好地銜接和協(xié)調(diào)，而非將所有的規(guī)劃融合成1個(gè)規(guī)劃。它的出現(xiàn)既是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然，也是我國空間規(guī)劃體系改革的初探。自2018年自然資源部組建以來，多方職能被整合，致力于現(xiàn)有自然資源和空間規(guī)劃重疊問題的解決，更好地推進(jìn)空間規(guī)劃管理，明確各方權(quán)屬和職責(zé)?！岸嘁?guī)合一”的工作在此大環(huán)境下不斷推進(jìn)，但仍有很長的路要走。