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        新形勢下房屋市政消防工程審驗工作的思考

        2021-03-31 09:22:29陳輝詢王浩鑒
        工程質(zhì)量 2021年7期
        關(guān)鍵詞:審驗消防工程施工圖

        陳輝詢,王浩鑒

        (昭通市建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站,云南 昭通 657000)

        0 引言

        堅持和完善中國特色社會主義制度改革創(chuàng)新,探索一條有利于社會經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑,確保工程建設(shè)既有活力又和諧有序,優(yōu)化營商環(huán)境?!吨腥A人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)及《中華人民共和國建筑法》(主席令第 29 號)(以下簡稱《建筑法》)第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過修正,將建設(shè)工程消防行政審批權(quán)限由消防移交住建。2019 年 4 月以來,消防工程審驗工作已滲透房屋市政工程管理的各個環(huán)節(jié),通過不斷探索,明確或設(shè)立消防審驗機構(gòu),逐步完善管理機制,促進房屋市政和消防工程健康有序高質(zhì)量發(fā)展。

        1 施工圖設(shè)計文件審查

        1.1 施工圖審查方式

        為了更好地開展消防工程審驗工作,建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程,建設(shè)單位將消防施工圖設(shè)計文件報送建設(shè)主管部門進行審查,出具審查意見,并對審查結(jié)果負責(zé)?!督ㄖā芬?guī)定建筑工程的勘察、設(shè)計單位必須對其勘察設(shè)計的質(zhì)量負責(zé),《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于修改〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法〉的決定》(中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第 46 號)規(guī)定審查機構(gòu)對審查結(jié)果負有審查責(zé)任[1]?!督ㄖā贰断婪ā穬刹糠蓪κ┕D審查形式要求不同,《消防法》明確建設(shè)主管部門的審查責(zé)任,而《建筑法》規(guī)定主管部門對施工圖文件設(shè)計審查的監(jiān)管責(zé)任,體現(xiàn)出國家對消防工程質(zhì)量的重視程度,對消防工程采取特殊的管理模式,建設(shè)主管部門不但是消防工程建設(shè)的直接管理者而且是參與者。

        1.2 施工圖審查評定標(biāo)準(zhǔn)及重點

        建筑工程地質(zhì)勘查報告及施工圖設(shè)計文件務(wù)必委托審圖機構(gòu)審查,未經(jīng)審查或者審查不合格的不得投入使用,建設(shè)主管部門負責(zé)施工圖審查工作實施指導(dǎo)、監(jiān)督(不直接參與技術(shù)審查)。審查機構(gòu)不但審查設(shè)計文件是否符合工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn),審查地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)、消防、人防防護工程安全性,審查是否符合民用建筑節(jié)能、綠色建筑標(biāo)準(zhǔn),還審查企業(yè)是否按規(guī)定在施工圖上加蓋相應(yīng)的圖章和簽字,以及審查法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須審查的其他內(nèi)容,從規(guī)定審查的內(nèi)容分析,完全涵蓋了消防工程施工圖的所有內(nèi)容。

        我們通過《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)建筑工程施工圖設(shè)計文件技術(shù)審查要點、市政公用工程施工圖設(shè)計文件技術(shù)審查要點、巖土工程施工圖設(shè)計文件技術(shù)審查要點的通知》(建質(zhì)〔2013〕87 號)[2](以下簡稱“建筑工程審查要點”)與 GA 1290-2016《建設(shè)工程消防設(shè)計審查規(guī)則》(以下簡稱“消防審查規(guī)則”)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進行比較,消防審查規(guī)則規(guī)定:消防審查規(guī)則審查判定合格標(biāo)準(zhǔn)分為 A、B、C 三類,有不符合標(biāo)準(zhǔn) A 類、B 類要求的,判定為不合格,不符合標(biāo)準(zhǔn) C 類要求的,可判定為合格,但應(yīng)在審查意見中注明并明確由設(shè)計單位進行修改[3]。而建筑工程審查要點規(guī)定國家實施施工圖設(shè)計文件審查制度,施工圖審查機構(gòu)根據(jù)法律、法規(guī)及相關(guān)文件要求對施工圖涉及公共利益、公眾安全及工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進行審查,也就是說建筑施工圖審查要點審查的是強制性條文,一般規(guī)范條文審查時,不作為審查是否合格的判定標(biāo)準(zhǔn)。對比發(fā)現(xiàn),建筑工程審查要點與消防審查要點存在審查內(nèi)容相同,判定合格標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)象,出現(xiàn)審查機構(gòu)審查結(jié)果和消防主管部門組織審查結(jié)果意見有差異,給設(shè)計企業(yè)和審查機構(gòu)帶來了技術(shù)判定困擾,導(dǎo)致設(shè)計單位反復(fù)修改施工圖,延誤項目實施時間。

        1.3 施工圖設(shè)計文件“多審合一”的探索

        不同部門、不同專業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)程為工程建設(shè)提供了許多技術(shù)依據(jù),建筑設(shè)計本身就是一個復(fù)雜的課題,當(dāng)前很多技術(shù)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一,施工圖審查方式及規(guī)范判定標(biāo)準(zhǔn)也未統(tǒng)一,導(dǎo)致推行的“多審合一”實施辦法(意見)未能真正實施。現(xiàn)階段房屋市政項目審查單位按照《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于修改〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法〉的決定》(中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第 46 號)作為指導(dǎo)性文件開展審查工作,消防工程建設(shè)單位報建設(shè)主管部門審查,建設(shè)主管部門組織消防審查時又出現(xiàn)不同的審查方式。一是建設(shè)主管部門審驗部門直接組織技術(shù)專家審查,出具相應(yīng)施工圖審查報告;二是根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收工作細則〉和〈建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查文書式樣〉的通知》[4](建科規(guī)〔2020〕5 號)要求規(guī)定委托審查,即委托第三方機構(gòu)進行技術(shù)審查,主管部門開展行政審查,出具審查意見。

        探索“施工圖多審合一”模式是解決審查分歧的有效途徑,逐步發(fā)布一些規(guī)范性文件,探索統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn),加快施工圖審查改革步伐,將建筑審查、消防審查、人防審查等合并在一家機構(gòu)實行并聯(lián)并審,執(zhí)行一套標(biāo)準(zhǔn),一次審查,多重監(jiān)管,在確保審查效率及質(zhì)量的情況下縮短審查周期,出具一個綜合審查報告。探索“多審合一”的審查模式,不但可使審查者不重復(fù)勞動,還可節(jié)約社會資源,降低項目工程造價,減少項目審批流程,提高項目審批效率,營造良好的營商環(huán)境。

        2 推行消防與房屋市政質(zhì)量監(jiān)管有效銜接

        《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)質(zhì)量發(fā)展綱要(2011~2020 年)的通知》(國發(fā)〔2012〕9 號)強調(diào),“質(zhì)量發(fā)展是興國之道、強國之策”。建設(shè)工程質(zhì)量能反映一個國家、一個部門的綜合實力,是建筑企業(yè)和產(chǎn)業(yè)核心競爭力的體現(xiàn),再優(yōu)秀的建筑方案,只要在建設(shè)施工過程中出工程質(zhì)量事故,都是徒勞,就會對建筑的使用年限和使用功能出現(xiàn)不同程度影響。所以,在項目建設(shè)過程中加強質(zhì)量監(jiān)督必不可少,建設(shè)階段充分發(fā)揮工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)職能,切實做好消防與房屋市政質(zhì)量有效過程監(jiān)督,不斷強化質(zhì)量監(jiān)督管理工作課題研究,優(yōu)化工程質(zhì)量監(jiān)督管理過程,構(gòu)建現(xiàn)代化監(jiān)管理念,充分利用“智慧城市”大數(shù)據(jù)平臺,積極推行建筑監(jiān)督工作智能化、數(shù)字化的監(jiān)督模式,制定出一套適應(yīng)工程過程管理方式,實現(xiàn)工程質(zhì)量監(jiān)管平穩(wěn)發(fā)展。

        經(jīng)過改革開放幾十年的不斷發(fā)展,建設(shè)各級主管部門已經(jīng)有一支強有力的工程質(zhì)量監(jiān)督隊伍,一個縣(區(qū))配備 10 名左右的質(zhì)量監(jiān)督工作人員,且大多畢業(yè)于各專業(yè)院校,專業(yè)素質(zhì)較高,形成了一套成熟的工程質(zhì)量管理機制,長期承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的工程質(zhì)量監(jiān)督及業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)工作,積累了豐富的工程經(jīng)驗,常為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)建言獻策。工程實施過程中,消防工程施工涉及工程建筑、結(jié)構(gòu)、安裝、裝飾裝修、節(jié)能綠色建筑等多個專業(yè),貫穿于建筑整個施工過程?!督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》(國務(wù)院令第 714 號)規(guī)定質(zhì)量監(jiān)管范圍包含土木工程、建筑工程、線路管道、設(shè)備安裝和裝修等,內(nèi)容涵蓋消防工程施工范圍,但由于消防法修訂之前消防職能尚未歸口于住建部門,住建部門質(zhì)量監(jiān)督側(cè)重于建筑結(jié)構(gòu)、使用功能、驗收程序及企業(yè)工程質(zhì)量行為的監(jiān)督,而消防主要驗收項目總平面布局、單體建筑平面布置、構(gòu)件耐火等級、建筑物的構(gòu)造、安全疏散通道、消防給排水、消防電源及配電、防排煙、消防設(shè)施、聯(lián)動功能、裝飾裝修材料等內(nèi)容。在職能轉(zhuǎn)變前,消防救援機構(gòu)對消防工程實行雙重管理體制,即審批、執(zhí)法屬于公安(政府)模式,救援屬于軍隊,采取節(jié)點管理模式。但從建設(shè)工程長期管理的經(jīng)驗來看,節(jié)點管理方式會導(dǎo)致驗收通過率低,違反強制性條款整改難度大,甚至出現(xiàn)不可整改的現(xiàn)象,最終給消防工程使用年限、使用功能及救援可靠性落下隱患。

        積極推行消防工程全過程工程質(zhì)量管理,強化建設(shè)工程監(jiān)督管理人員專業(yè)素質(zhì),著重強化消防檢測、系統(tǒng)調(diào)試、驗收評估等方面的能力,優(yōu)化質(zhì)量監(jiān)督專業(yè)人員配備結(jié)構(gòu),提高政府管理效能,從而實現(xiàn)建設(shè)工程監(jiān)督管理(消防與房屋市政工程)統(tǒng)一模式。要建立健全質(zhì)量保證體系,監(jiān)管過程中壓實企業(yè)責(zé)任,特別要強化建設(shè)單位的首要責(zé)任;要強化施工、監(jiān)理單位責(zé)任,嚴(yán)格按圖紙施工,強化施工人員管理,提升工序工藝管理水平;要加強檔案資料收集,確保檔案真實完整,具有可追溯性;要完善項目監(jiān)督過程中工程質(zhì)量管理制度和監(jiān)督責(zé)任,工程竣工驗收時按照統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)開展工程驗收。

        3 探索消防驗收列入工程綜合驗收范疇

        3.1 房屋市政工程驗收

        建設(shè)行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理,監(jiān)督機構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)程和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)對責(zé)任主體單位的質(zhì)量行為、工程竣工驗收組織程序等環(huán)節(jié)實施監(jiān)督。2010 年施行的房屋建筑管理規(guī)定不但規(guī)范了監(jiān)督機構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督行為,而且對監(jiān)督機構(gòu)實施監(jiān)督過程(抽查、巡查及竣工驗收等行為)提出詳細規(guī)定。在工程竣工驗收時,監(jiān)督單位重點對驗收的組織形式、評定標(biāo)準(zhǔn)等進行監(jiān)督,對有違法違規(guī)行為的責(zé)任單位實施處罰。

        通過研究 GB 50300-2013《建筑工程施工質(zhì)量統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)》[5],發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程驗收采用的是一種階段性的驗收方式,一是單位工程驗收的前提是分部工程的質(zhì)量必須驗收合格,質(zhì)量控制資料完整,感觀質(zhì)量符合要求,驗收時按主控項目和一般項目抽樣驗收,主控項目必須全數(shù)合格,一般項目按照采用基數(shù)抽樣(統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行),合格率應(yīng)符合相關(guān)驗收規(guī)范規(guī)定,不得有嚴(yán)重缺陷。二是對分項、分部工程的組織形式和驗收程序給出了具體要求,由監(jiān)理單位組織驗收,強調(diào)竣工驗收由建設(shè)單位組織監(jiān)理、施工、設(shè)計、勘察等單位項目負責(zé)人開展單位工程竣工驗收工作。

        3.2 消防工程驗收

        建設(shè)工程消防驗收的三種方式,一是特殊建設(shè)工程消防驗收;二是其他建設(shè)工程的消防驗收備案;三是在驗收備案項目中抽查一部分開展消防驗收工作?,F(xiàn)階段消防驗收還未實行項目全覆蓋現(xiàn)場評定驗收,特殊項目驗收方式是由建設(shè)單位組織竣工驗收后,再向消防審驗部門申請驗收,審驗部門對其進行現(xiàn)場評定,根據(jù)評定結(jié)果,并出具消防驗收意見;其他項目由建設(shè)單位組織驗收報主管部門備案,主管部門對備案工程按照相應(yīng)比例隨機抽查核實,出具備案憑證,抽查工作采取“雙隨機、一公開”形式。《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收工作細則〉和〈建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查文書式樣〉的通知》(建科規(guī)〔2020〕5 號)要求對是否符合國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文要求進行實測實量,評定工程建設(shè)、設(shè)備安裝、調(diào)試是否滿足要求,出具消防驗收意見。

        4 工程檔案與消防部門建立共享機制

        鑒于消防工程職能的特殊性,審驗職能屬于住建,管理職能屬于消防,住建與消防建立檔案共享機制成為必然。依據(jù) GB/T 50328-2014《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》、《建設(shè)工程管理條例》(國務(wù)院令第 714 號)等文件要求,建設(shè)主管部門建立專業(yè)的檔案管理機構(gòu),已形成一套成熟的工程檔案管理體系,消防檔案屬于建設(shè)工程檔案的一部分,待工程竣工后,建設(shè)單位應(yīng)及時收集工程檔案送交住建部門檔案管理機構(gòu)管理。住建部門及時將消防驗收、消防備案和抽查情況抄送消防部門,共享建筑總平面圖、建筑平面圖、消防設(shè)施平面布置圖、消防設(shè)施系統(tǒng)圖和與消防安全檢查和滅火救援有關(guān)的圖紙、資料等,充分發(fā)揮消防檔案資料的作用,實現(xiàn)建設(shè)過程可追溯,審驗有痕跡,管理有依據(jù)的總體目標(biāo)。

        5 房屋市政消防工程審驗問題分析

        消防職能劃轉(zhuǎn)住建以來,消防工程審驗及建設(shè)過程監(jiān)督工作一直處于完善階段,不少地區(qū)在探索成立新的部門,建立健全消防審驗管理機制。但從房屋市政項目性質(zhì)分析來看,應(yīng)不斷探索消防工程審驗、過程監(jiān)督與房屋市政工程管理程序、辦法及驗收方式一致問題,有利于節(jié)約行政管理成本,節(jié)約社會資源,優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境。

        經(jīng)過上述剖析,總結(jié)了現(xiàn)階段房屋市政與消防工程審驗及監(jiān)管還存在以下四點分歧。一是驗收程序不同,房屋市政工程采用建設(shè)單位組織責(zé)任主體單位驗收,監(jiān)督機構(gòu)對建設(shè)單位及責(zé)任主體單位的驗收程序及評定過程進行監(jiān)督。而消防工程采用建設(shè)單位組織工程驗收后,再申請建設(shè)主管部門驗收,消防工程驗收合格與否,主管部門起主導(dǎo)作用,驗收主體成為建設(shè)主管部門。但從 GB 50300-2013《建筑工程施工質(zhì)量統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定條文進行剖析,其實房屋市政工程消防驗收已包含在統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定驗收范疇。二是驗收工程范圍不同,建設(shè)主管部門實施房屋市政工程驗收是按照《建設(shè)工程管理條例》(國務(wù)院令第 714 號)要求實施監(jiān)督的項目實行全覆蓋監(jiān)督驗收,而消防工程驗收采用的是特殊工程實行現(xiàn)場評定驗收,其他項目備案、抽查(部分驗收,部分備案、抽查)。三是同屬于建設(shè)主管部門,房屋市政消防工程監(jiān)督管理方式不同,消防工程強調(diào)的是審和驗,施工過程缺失監(jiān)管,待工程竣工時,審驗機構(gòu)直接開展驗收工作。而房屋市政工程強調(diào)的是對工程分部驗收,強化竣工驗收的方式,對參驗單位質(zhì)量行為和驗收程序進行監(jiān)督。四是驗收評定標(biāo)準(zhǔn)不同,房屋市政工程驗收主要依據(jù)是 GB 50300-2013《建筑工程施工質(zhì)量統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)》條文及相關(guān)規(guī)范、規(guī)程進行驗收,而消防工程驗收依據(jù) GA 1290-2016《建設(shè)工程消防驗收評定規(guī)則》[6]《消防法》《建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收管理暫行規(guī)定》(建設(shè)部令第 51 號)、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收工作細則〉和〈建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查文書式樣>的通知》(建科規(guī)〔2020〕5 號)等文件、規(guī)范、規(guī)程指導(dǎo)驗收。

        6 對房屋市政消防審驗的建議

        6.1 統(tǒng)一設(shè)計及驗收管理評定標(biāo)準(zhǔn)

        伴隨消防審驗職能轉(zhuǎn)交,房屋市政工程與消防工程同屬于一個主管部門,執(zhí)行兩套審驗標(biāo)準(zhǔn),兩種方式,增加了企業(yè)及行政負擔(dān),導(dǎo)致行政復(fù)議風(fēng)險高。建議組織專家形成課題研究,吸取各部門規(guī)范、規(guī)程、規(guī)章精華,形成一套適合消防和建設(shè)工程都使用的驗收標(biāo)準(zhǔn)。

        6.2 再探索“多審合一”模式

        繼續(xù)優(yōu)化房屋市政審查要點與消防工程審查要點,審查時以強制性條文為主,少量與強制性條文密切相關(guān)條文,又對結(jié)構(gòu)和使用功能有影響的列入審查范圍,統(tǒng)一施工圖審查合格標(biāo)準(zhǔn),技術(shù)審查交給市場,探索“多審合一”模式,強化主管部門的監(jiān)管職責(zé)。

        6.3 強化消防工程施工過程監(jiān)管

        消防工程缺少監(jiān)督機構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督,工程在實施過程中責(zé)任主體單位質(zhì)量行為得不到落實,消防施工單位質(zhì)量行為及消防檢測行為得不到有效監(jiān)管及指導(dǎo),加之建設(shè)單位技術(shù)力量有限,形成一個缺乏行政監(jiān)管的真空,待建設(shè)單位申請驗收時,驗收通過率低,違反條文整改難度大,甚至不可整改的現(xiàn)象。導(dǎo)致社會矛盾突出,同時工程質(zhì)量得不到保障,消防設(shè)備使用功能得不到有效發(fā)揮,滅火功能不可靠。

        將消防工程監(jiān)管列入建設(shè)工程監(jiān)督管范疇,按照建設(shè)工程監(jiān)督管理條例監(jiān)督管理。因建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管是職能部門的監(jiān)督,同時伴有技術(shù)指導(dǎo)的性質(zhì),在工程實施過程中不但可以有效貫徹落實建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章及文件精神,還能促使消防工程順利完成,通過驗收,提高工程驗收通過率,節(jié)約社會資源。

        6.4 統(tǒng)一驗收模式、實行綜合驗收

        建議修改 GB 50300-2013《建筑工程施工質(zhì)量統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)》使其與《消防法》、GA 1290-2016《建設(shè)工程消防驗收評定規(guī)則》、《建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收管理暫行規(guī)定》(中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第 51 號)、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收工作細則〉和〈建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查文書式樣>的通知》(建科規(guī)〔2020〕5 號)規(guī)定兼容,實現(xiàn)消防工程驗收程序及驗收評定標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)工程施工統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)一致,實現(xiàn)一個項目一個部門綜合驗收,統(tǒng)一驗收組織程序,一套標(biāo)準(zhǔn)評定,開展一次驗收,實現(xiàn)出具綜合驗收意見的總體目標(biāo),即節(jié)約社會資源,較少行政成本,又減少了行政審批事項,提高辦事效益,優(yōu)化了營商環(huán)境。

        7 結(jié)語

        將現(xiàn)階段消防與房屋市政工程施工圖審查、過程監(jiān)督、驗收及檔案管理分別進行對比分析,要實現(xiàn)建設(shè)工程施工圖審查“多審合一”,實現(xiàn)建設(shè)工程質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)督,推行項目實施綜合驗收,實現(xiàn)一套檔案資料建立多部門共享有效機制,還有很長的路要走,還需要進一步完善機制,不斷深化工程建設(shè)體制改革。Q

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