王耀華（孝感市環(huán)建工程建設(shè)監(jiān)理有限責(zé)任公司， 湖北 孝感 432000）

2016 年，國(guó)家發(fā)展改革委第 31 號(hào)令廢止《關(guān)于頒發(fā)〈建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法〉的通知》等30 件規(guī)章和《關(guān)于試行加強(qiáng)基本建設(shè)管理幾個(gè)規(guī)定的通知》等 1 032 件規(guī)范性文件，《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)管理規(guī)定〉的通知》（發(fā)改價(jià)格 ［2007］670 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改價(jià)格 ［2007］670 號(hào)”）也在其中。涉及工程監(jiān)理計(jì)費(fèi)的文件廢止后，如何計(jì)取監(jiān)理費(fèi)，依照什么標(biāo)準(zhǔn)或者什么文件計(jì)算監(jiān)理費(fèi)，成為了工程參建主體（建設(shè)單位和監(jiān)理單位等）和各地各監(jiān)管部門(mén)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。建設(shè)單位特別是承接政府投資項(xiàng)目的單位對(duì)工程監(jiān)理費(fèi)的確定、財(cái)政部門(mén)對(duì)工程監(jiān)理費(fèi)的評(píng)審、審計(jì)部門(mén)對(duì)工程監(jiān)理費(fèi)在結(jié)算審計(jì)等，都沒(méi)有可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。

1 工程監(jiān)理費(fèi)的歷史文件及其適用時(shí)間

1.1 工程監(jiān)理的發(fā)展歷程

工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托，依據(jù)有關(guān)工程建設(shè)的法律與法規(guī)，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件和工程建設(shè)監(jiān)理合同，以及其他工程建設(shè)合同，代表建設(shè)單位對(duì)施工單位的工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)控的一種專業(yè)化服務(wù)活動(dòng)。我國(guó)的建設(shè)工程監(jiān)理制于 1988 年開(kāi)始試點(diǎn)，1992 年在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行。1997 年，《中華人民共和國(guó)建筑法》以法律制度的形式作出國(guó)家推行建筑工程監(jiān)理制度的規(guī)定，從而使建設(shè)工程監(jiān)理在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)入全面推行階段。自 1988 年實(shí)行工程監(jiān)理制度以來(lái)，我國(guó)工程監(jiān)理行業(yè)發(fā)展至今經(jīng)歷了試點(diǎn)、穩(wěn)步發(fā)展、全面推廣以及規(guī)范提升等幾個(gè)階段。

1.2 工程監(jiān)理費(fèi)計(jì)費(fèi)歷史文件規(guī)定

關(guān)于工程監(jiān)理費(fèi)計(jì)費(fèi)的最初文件由原國(guó)家物價(jià)局和原建設(shè)部于 1992 年印發(fā)的《關(guān)于發(fā)布工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)有關(guān)規(guī)定的通知》（價(jià)費(fèi)字［1992］479 號(hào)），自 1992年10 月1日起施行，規(guī)定工程監(jiān)理費(fèi)按照所監(jiān)理工程概（預(yù)）算的百分比計(jì)收或者按照參與監(jiān)理工作的年度平均人數(shù)計(jì)算：3.5 萬(wàn)元/人·年～5 萬(wàn)元/人·年。以上兩項(xiàng)規(guī)定的工程建設(shè)監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)性價(jià)格，由建設(shè)單位和監(jiān)理單位在規(guī)定的幅度內(nèi)協(xié)商確定。這是關(guān)于工程監(jiān)理費(fèi)的首個(gè)規(guī)范性文件。

發(fā)改價(jià)格 ［2007］670 號(hào)文對(duì)不同投資規(guī)模、不同專業(yè)工程和不同工程復(fù)雜程度的工程監(jiān)理費(fèi)計(jì)取比較完整、系統(tǒng)，計(jì)費(fèi)方法比較合理，得到各參建單位和各監(jiān)管部門(mén)的認(rèn)可并被長(zhǎng)期使用。該文件廢止后仍被多地方、多部門(mén)繼續(xù)使用，也是被引用最多的文件。

2011年3月16日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于降低部分建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范收費(fèi)行為等有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格［2011］534 號(hào)）中規(guī)定，工程監(jiān)理收費(fèi)，對(duì)依法必須實(shí)行監(jiān)理的計(jì)費(fèi)額在 1 000 萬(wàn)元及以上的建設(shè)工程施工階段的收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按發(fā)改價(jià)格［2007］670 號(hào)文件的規(guī)定執(zhí)行；其他工程施工階段的監(jiān)理收費(fèi)和其他階段的監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，即依法必須監(jiān)理的 1 000 萬(wàn)元以下工程監(jiān)理費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。該通知自 2011年5月1日起執(zhí)行。

2014年7月10日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于放開(kāi)部分建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格［2014］1573 號(hào)）中規(guī)定，“放開(kāi)除政府投資項(xiàng)目及政府委托服務(wù)以外的建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢、工程勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理等 4 項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。采用直接投資和資本金注入的政府投資項(xiàng)目，以及政府委托的上述服務(wù)收費(fèi)，繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理，執(zhí)行規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)……”，即放開(kāi)政府投資項(xiàng)目或政府委托服務(wù)以外的 4 項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（包括工程監(jiān)理費(fèi)），實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。該通知自 2014年8月1日起執(zhí)行。

2015年2月11日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步放開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格［2015］299 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改價(jià)格［2015］299 號(hào)文”）。該通知自 2015年3月1日起執(zhí)行。該通知規(guī)定“在已放開(kāi)非政府投資及非政府委托的建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格的基礎(chǔ)上，全面放開(kāi)以下實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理的建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”，其中包括“（四）工程監(jiān)理費(fèi)……”，即自 2015年3月1日起，工程監(jiān)理執(zhí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，遵守價(jià)格法；還規(guī)定“此前與本通知不符的有關(guān)規(guī)定，同時(shí)廢止”，即以前關(guān)于工程監(jiān)理費(fèi)的文件同時(shí)廢止（不再有效）。

2016年1月1日，國(guó)家發(fā)展改革委令第 31 號(hào)決定廢止《關(guān)于〈建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法〉的通知》等 30 件規(guī)章和《關(guān)于試行加強(qiáng)基本建設(shè)管理幾個(gè)規(guī)定的通知》等 1 032 件規(guī)范性文件，其中包括發(fā)改價(jià)格［2007］670 號(hào)文。

2 地方制定監(jiān)理費(fèi)計(jì)取方法分析

2.1 發(fā)改價(jià)格［2015］ 299 號(hào)文件的局限性

根據(jù)以上關(guān)于工程監(jiān)理費(fèi)歷史文件的規(guī)定，目前工程監(jiān)理費(fèi)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循發(fā)改價(jià)格［2015］299 號(hào)文和《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》的相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定都未明確具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，只是要求按照服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量等實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)制度。由于每個(gè)工程項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍和工程難易程度不一樣，監(jiān)理單位無(wú)法執(zhí)行統(tǒng)一的明碼標(biāo)價(jià)，建設(shè)單位無(wú)法預(yù)算工程監(jiān)理費(fèi)，財(cái)政部門(mén)無(wú)法按照以上文件確定投資估（預(yù)）算中的監(jiān)理費(fèi)，審計(jì)部門(mén)無(wú)法對(duì)政府投資項(xiàng)目工程監(jiān)理費(fèi)結(jié)算的合理性進(jìn)行審計(jì)。為此，有的部門(mén)仍然執(zhí)行或參照（使用）發(fā)改價(jià)格［2007］670 號(hào)文，有的地方政府或者地方政府有關(guān)部門(mén)制定了一些地方性規(guī)定，以規(guī)范政府投資項(xiàng)目的監(jiān)理費(fèi)計(jì)取/結(jié)算方法。值得注意的是，有些規(guī)定不符合項(xiàng)目實(shí)際情況，有些規(guī)定直接以廢止文件為標(biāo)準(zhǔn)或者引用廢止文件，有些規(guī)定在政府相關(guān)部門(mén)之間互不認(rèn)可（如財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)各自發(fā)文，方法標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一）。由于工程監(jiān)理費(fèi)計(jì)取與結(jié)算沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可依，有些針對(duì)工程監(jiān)理費(fèi)的規(guī)定或文件又相互抵觸，各參建單位和有關(guān)管理部門(mén)長(zhǎng)期為工程監(jiān)理計(jì)費(fèi)問(wèn)題而爭(zhēng)論不休，耗時(shí)費(fèi)力，而最終利益受損最多的是監(jiān)理單位。

2.2 地方制定有關(guān)工程監(jiān)理規(guī)定的限定條件

從法規(guī)效力上看，無(wú)論是時(shí)間效力，還是層級(jí)效力，各地方政府部門(mén)繼續(xù)使用或者引用發(fā)改價(jià)格［2007］670號(hào)文，均不具有法律效力。2017年10月23日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（發(fā)改價(jià)監(jiān)［2017］1849 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改價(jià)監(jiān)［2017］1849 號(hào)文”），其中第三章第十七條規(guī)定：“（三）不得超越定價(jià)權(quán)限進(jìn)行政府定價(jià)，包括但不限于：1.對(duì)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的商品、服務(wù)進(jìn)行政府定價(jià)；2.對(duì)不屬于本級(jí)政府定價(jià)目錄范圍內(nèi)的商品、服務(wù)制定政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)；3.違反《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》等法律法規(guī)采取價(jià)格干預(yù)措施。（四）不得違法干預(yù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平，包括但不限于：1.制定公布商品和服務(wù)的統(tǒng)一執(zhí)行價(jià)、參考價(jià)；2.規(guī)定商品和服務(wù)的最高或者最低限價(jià)；3.干預(yù)影響商品和服務(wù)價(jià)格水平的手續(xù)費(fèi)、折扣或者其他費(fèi)用?！睆脑撘?guī)定可以看出，國(guó)家深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，要求地方政府或相關(guān)部門(mén)不能對(duì)已實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的商品或服務(wù)進(jìn)行政府定價(jià)或者干預(yù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。因此，地方政府或相關(guān)部門(mén)繼續(xù)使用或者引用已經(jīng)廢止的文件，或者針對(duì)工程監(jiān)理費(fèi)制定新政策，或者干預(yù)已放開(kāi)的政策，都是不符合法律規(guī)定的。

3 如何制定合理的工程監(jiān)理費(fèi)計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)

按照法律規(guī)定，國(guó)家或行業(yè)主管部門(mén)廢止某個(gè)文件，都會(huì)相應(yīng)發(fā)布新文件來(lái)取代它。在實(shí)施新文件后，按新文件執(zhí)行，以前發(fā)布的文件同時(shí)廢止。目前，工程監(jiān)理費(fèi)應(yīng)當(dāng)適用發(fā)改價(jià)格［2015］299 號(hào)文。

由于發(fā)改價(jià)格［2015］299 號(hào)文對(duì)建設(shè)單位、監(jiān)理單位、財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)等缺乏可操作性，各地針對(duì)工程監(jiān)理費(fèi)制定的地方性規(guī)定既背離了國(guó)家深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策，也不符合發(fā)改價(jià)監(jiān)［2017］1849 號(hào)文的規(guī)定。另外，按照法律法規(guī)的時(shí)間效力和層級(jí)效力來(lái)解釋，這些地方性規(guī)定均是無(wú)效的。

按照法律規(guī)定，若沒(méi)有相關(guān)國(guó)家規(guī)定，則按照行業(yè)規(guī)定執(zhí)行。監(jiān)理行業(yè)協(xié)會(huì)可以根據(jù)市場(chǎng)調(diào)查結(jié)果，同時(shí)征求各參建單位意見(jiàn)和有關(guān)專家意見(jiàn)，兼顧各方利益，并結(jié)合工程規(guī)模、工程專業(yè)類別和工程復(fù)雜程度等，依照發(fā)改價(jià)格［2015］299 號(hào)文的規(guī)定，制定工程監(jiān)理中介服務(wù)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，行業(yè)協(xié)會(huì)制定的工程監(jiān)理費(fèi)計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)比較符合市場(chǎng)實(shí)際，也能夠滿足建設(shè)單位、監(jiān)理單位、財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)等的監(jiān)管要求，同時(shí)還符合發(fā)改價(jià)格［2015］299 號(hào)文和發(fā)改價(jià)監(jiān)［2017］1849 號(hào)文等有關(guān)規(guī)章的規(guī)定。因此，監(jiān)理協(xié)會(huì)制定的工程監(jiān)理費(fèi)計(jì)取參考標(biāo)準(zhǔn)符合有關(guān)法規(guī)政策的規(guī)定，既可以滿足各參建方的需要，也可以滿足有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的需要，是規(guī)范監(jiān)理市場(chǎng)最合理、最有效的方法。