謝靜，李淼

（1.中社科（北京）城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院）

1 引言

近幾年來，大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等逐漸走進(jìn)人們的生活之中，改變了人們傳統(tǒng)的生活模式，也為我國國土空間規(guī)劃工作帶來了全新的契機(jī)。2017年，由國務(wù)院牽頭印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》，首次提出了應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動智慧國土資源整合、開發(fā)、保護(hù)以及分類工作，2019年，中央全面深化發(fā)改委第六次全體會議通過《國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，要求全國地方政府建立統(tǒng)一的國有信息資源平臺，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)，2020年7月28日，全國自然資源與國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會成立，進(jìn)一步加強(qiáng)了對國土空間規(guī)劃工作的技術(shù)支撐。在政策的引導(dǎo)下，智慧國土空間規(guī)劃正在逐步替代傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃工作，引領(lǐng)著我國在大數(shù)據(jù)時代的新發(fā)展。

2 智慧國土空間規(guī)劃的治理框架分析

2.1 治理理念

1）智慧高效治理理念

智慧國土空間規(guī)劃工作是倡導(dǎo)地方政府使用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)以及發(fā)展理念，對國有土地資源進(jìn)行有效整合，從傳統(tǒng)的空間條塊分割變成線上跨地區(qū)、跨時空、跨層次的業(yè)務(wù)協(xié)同工作，保障地區(qū)人民土地登記權(quán)益的更新，利用數(shù)字影像、衛(wèi)星遙感、人工智能技術(shù)成立數(shù)字化交流平臺，讓線上數(shù)據(jù)與線下內(nèi)容實時同步，并確保相關(guān)工作的科學(xué)開展、及時反饋與信息公開。在大數(shù)據(jù)時代背景下，各地方政府開展規(guī)劃工作不再是“各自為戰(zhàn)”，更加傾向于“協(xié)同作戰(zhàn)”，各政府部門、各地區(qū)之間通過數(shù)據(jù)的連接，實現(xiàn)了更為便捷、迅速、高質(zhì)量的協(xié)同高效治理[1]。

2）多規(guī)融合治理理念

由于我國地域遼闊、人口眾多，各個地區(qū)地方政府都擁有一套屬于自己的國土治理方案，方案政策質(zhì)量存在一定的差異，也正因為地區(qū)政策的差異性，國土資源開發(fā)合作難免會陷入僵局之中[2]。同時，由于各個地區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、現(xiàn)狀資源摸查深度不一，不同部門之間編制的各類規(guī)劃文件，從數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑到編制依據(jù)，再到規(guī)劃層面都存在著各種沖突，為后期規(guī)劃實施與管理帶來很大難度，對城市發(fā)展建設(shè)帶來不利影響。所以，若想實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的目標(biāo)，各地區(qū)各部門之間必須進(jìn)行深化合作，實施智慧的國土空間規(guī)劃，統(tǒng)一基礎(chǔ)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)多規(guī)融合。

2.2 框架體系

智慧國土空間規(guī)劃作為一種可以自我學(xué)習(xí)、自我分析、自我提升的工具手段，其主要框架包括主體層、業(yè)務(wù)層、技術(shù)層。

主體層是智慧國土空間規(guī)劃的組織者、倡導(dǎo)者、制定者的總稱，他們的具體職責(zé)是通過不斷的技術(shù)優(yōu)化，保障國土空間規(guī)劃工作順利的進(jìn)行，一般為地方政府、國有企業(yè)、集體公民[3]。

業(yè)務(wù)層是智慧國土空間規(guī)劃所有數(shù)據(jù)的總稱，智慧發(fā)展背景下數(shù)據(jù)的真實性與可靠性是影響線上規(guī)劃平臺建設(shè)成效的基本點(diǎn)。簡單來說，信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)都需要大量的數(shù)據(jù)對某項事物進(jìn)行仿人腦處理，若數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題，再高超的科學(xué)技術(shù)也會失去效果[4]。

技術(shù)層是智慧國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，主要包含了RFID、識別器、傳感器、云計算、攝像頭以及監(jiān)控設(shè)備等等。技術(shù)層為各地方政府提供線上優(yōu)化的基礎(chǔ)，幫助各個地方政府完成資源鏈接的重要任務(wù)。

2.3 存在問題

“智慧治理”相關(guān)概念源于上世紀(jì)90年代末的西方國家，伴隨大數(shù)據(jù)技術(shù)、云技術(shù)發(fā)展，以及人工智能技術(shù)得以快速推廣，最初只是國外學(xué)者在理論層面上解決城市部分問題，取得了較為良好的治理效果，后期開始被西方國家大力推廣。而我國開展智慧國土設(shè)計時間較短，沒有相關(guān)優(yōu)化經(jīng)驗，在設(shè)計過程中容易出現(xiàn)兩大問題。

1）國家層面信息不統(tǒng)一

智慧國土設(shè)計最為重要的前提是信息內(nèi)容的統(tǒng)一，可以保障相關(guān)設(shè)計能夠符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，但是由于我國地域遼闊，各級直轄市過多，很難在短時間內(nèi)做到信息統(tǒng)一。

2）政府管理人員缺乏科學(xué)發(fā)展理念

部分農(nóng)村地方政府缺乏科學(xué)發(fā)展理念，對國家智慧國土治理工作并不重視，無法保障相關(guān)規(guī)劃戰(zhàn)略得到貫徹落實。

3 大數(shù)據(jù)時代智慧國土空間規(guī)劃發(fā)展的策略

3.1 進(jìn)一步完善頂層設(shè)計

若想完成智慧國土空間規(guī)劃工作，就需要完成頂層設(shè)計，為線上國土空間規(guī)劃工作提供法律及政策保障。首先，中央政府部門需要對我國國土資源線上整合活動提供有效幫助與指引，出臺行之有效的文件、意見、綱要以及法律法規(guī)，指導(dǎo)地方政府重視在大數(shù)據(jù)時代背景下完成空間規(guī)劃發(fā)展整合。其次，中央政府需要建立智慧國土空間規(guī)劃管理機(jī)制，保障各個地區(qū)政府、各個地區(qū)部門能夠協(xié)調(diào)工作，促使智慧國土空間規(guī)劃發(fā)展順利進(jìn)行[5]。再次，以“一張圖”為基礎(chǔ)，建立智慧國土空間規(guī)劃頂層信息平臺至關(guān)重要，它將是開展智慧規(guī)劃體系工作的起點(diǎn)。

3.2 加快智慧化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加快對國土資源現(xiàn)狀進(jìn)行感知、監(jiān)測的網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備建設(shè)，通過科技手段實現(xiàn)對現(xiàn)有資源客觀地分析評估；不斷推進(jìn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，吸納不同領(lǐng)域?qū)＜乙庖姡茖W(xué)建設(shè)智慧國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，有效保障規(guī)劃編制、監(jiān)測、評估和預(yù)警等規(guī)劃體系的實施；充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)時代優(yōu)勢，探索不同層面智能APP等支撐應(yīng)用建設(shè)，提升國土空間規(guī)劃資源共享與公眾參與效能。

3.3 推進(jìn)數(shù)據(jù)和規(guī)劃深度融合

智慧國土空間規(guī)劃發(fā)展是依托科學(xué)技術(shù)實現(xiàn)線上整合發(fā)展工作，它最大的優(yōu)勢就是可以消除空間與時間的限制，讓各個地區(qū)國有土地情況及時實現(xiàn)線上多角度分享，而它最大的缺點(diǎn)就是過度依賴科學(xué)技術(shù)的輔助。國土資源整合工作需要建立大量的模型、測試大量的數(shù)據(jù)內(nèi)容，而這些工作若依靠人工完成，時間長度則無法被估量，若通過衛(wèi)星遙感技術(shù)，那么地區(qū)政府部門，必須加大投入地區(qū)狀態(tài)檢測設(shè)備，配合我國衛(wèi)星完成快速掃描，以及地區(qū)狀態(tài)實時監(jiān)控等工作，進(jìn)而滿足線上工作對于實時數(shù)據(jù)的依賴[6]。同時，各地方政府還需要聯(lián)合建立信息內(nèi)容分享平臺，將自身地域信息內(nèi)容及時分享給他人，做到信息內(nèi)容的統(tǒng)一。

3.4 培養(yǎng)復(fù)合型技術(shù)人才

人才可謂是智慧國土空間規(guī)劃開展的核心，只有在相關(guān)人才的帶動下，線上智慧國土空間規(guī)劃平臺建設(shè)才能得到實踐應(yīng)用。針對“智慧國土空間規(guī)劃”綜合型人才的培養(yǎng)，我國現(xiàn)階段各大高校尚處于起步階段，這就要求人才培養(yǎng)計劃必須由地方政府牽頭，對相關(guān)工作人員、專業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)全面的教育培訓(xùn)，以此滿足智慧國土空間規(guī)劃發(fā)展的需求。同時，上級政府還需要加強(qiáng)對地方政府的教育培訓(xùn)，使其能夠認(rèn)識到智慧國土相關(guān)政策的重要性，將相關(guān)工作貫徹落實。

3.5 加強(qiáng)各部門協(xié)同合作

地方政府在實施智慧國土空間規(guī)劃時，必須認(rèn)識到自己原有各項規(guī)劃存在的問題，承擔(dān)起相關(guān)規(guī)劃責(zé)任，放開部分國土空間規(guī)劃單位的工作權(quán)限，使其能夠積極主動地與其他地區(qū)單位進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，保障智慧國土空間規(guī)劃發(fā)展能夠得到地方政府部門的大力支持。此外，在涉及資源整合、利益分配、人口遷徙等問題時，要盡量用發(fā)展的眼光看待問題，從根本上保障人民群眾的基本利益。

4 結(jié)語

總而言之，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步，地方政府應(yīng)該巧用智慧國土空間規(guī)劃策略，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，完成各地區(qū)資源整合、保護(hù)與開發(fā)活動，在提升工作效率的同時，堅持以人民為中心，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障人民群眾利益，利用大數(shù)據(jù)時代優(yōu)勢，走智慧化的國土空間保護(hù)與開發(fā)之路。