楊四文 何永華

(香格里拉市林業(yè)和草原局，云南 香格里拉 674400)

為保護公益林資源，維護生態(tài)安全，2007年，財政部國家林業(yè)局印發(fā)《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》(財農〔2007〕7號)，中央財政安排專項資金建立中央財政森林生態(tài)效益補償基金，要求各級政府按照事權劃分建立森林生態(tài)效益補償基金。生態(tài)效益補償對象是承擔公益林保護管理的單位及公益林經(jīng)營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農個人等，補償范圍是重點公益林[1]。

自2009年香格里拉市啟動森林生態(tài)效益補償試點工作以來，市林業(yè)和草原局與財政及扶貧部門密切配合，切實加強森林生態(tài)效益補償資金使用和管理工作，提高森林生態(tài)效益補償資金使用和公益林管護工作效率，緊緊圍繞“生態(tài)受保護，林農得實惠”的目標，積極開展相關工作，監(jiān)督指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有林場(站)結合當?shù)貙嶋H劃定管護責任區(qū)、簽訂管護合同、組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林管護員積極開展巡山管護工作，為做好森林生態(tài)效益補償工作，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的主體功能和三大效益，維護生態(tài)安全，實現(xiàn)“管好公益林，用好補償金”及“生態(tài)扶貧，生態(tài)脫貧”的目標不懈奮斗。

1 森林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀及成效

1.1 補償面積及標準

2009年香格里拉市啟動森林生態(tài)效益補償試點工作，根據(jù)《2009年新增中央財政森林生態(tài)效益補償資金云南省香格里拉縣實施方案》，確定香格里拉縣公益林面積847773 hm2，其中：國家級公益林493367 hm2，省級公益林229633 hm2，縣級公益林124773 hm2；其中，當年納入補償范圍的生態(tài)公益林面積為140867 hm2，占本市生態(tài)公益林面積的16.6%，補償標準為5元/畝；2011年補償面積增加到399653.4hm2，占全市公益林面積的47.14%，補償標準提高到15元/畝。

目前，國家級公益林納入補償面積為304786.7 hm2，占國家級公益林總面積的61.8%；省級公益林納入補償面積為94866.7 hm2，占省級公益林總面積的41.3%。權屬為集體的國家級公益林以及省級公益林全部納入補償，權屬為國有的公益林將五境、上江、洛吉國有林場及碧塔海、哈巴雪山保護區(qū)的66666.7 hm2納入補償，縣級公益林未納入補償范圍。

1.2 資金使用管理

為嚴格落實國家和省級惠農政策，進一步規(guī)范森林生態(tài)效益補償資金兌現(xiàn)工作，減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)約工作成本，減輕林農負擔，保障補償基金及時足額發(fā)放到林農手中，有效預防截留、挪用生態(tài)公益林補償資金的違規(guī)行為，本市及時制定《香格里拉市森林生態(tài)效益補償資金使用管理實施方案》，經(jīng)市人民政府審查后，由市財政局、林業(yè)和草原局聯(lián)發(fā)行文將補償資金下達給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。公示無異議后，林農補償資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，通過“惠農一卡通”將資金兌現(xiàn)給林農；年底考核合格后，森林管護員管護勞務補助費也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，通過“惠農一卡通”兌現(xiàn)給森林管護員；市級統(tǒng)籌資金按照相關規(guī)定依法依規(guī)統(tǒng)籌使用。

1.3 落實管護責任

自實施森林生態(tài)效益補償以來，香格里拉市切實做好森林管護員選聘和生態(tài)公益林管理工作，積極開展業(yè)務培訓，不斷提高管護人員業(yè)務技能和知識水平，進一步加強森林生態(tài)效益補償資金的使用管理，確保全市生態(tài)公益林管理質量，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的多種功能和三大效益，維護國土生態(tài)安全，實現(xiàn)“管好公益林，用好補償金”的目標。以《迪慶州生態(tài)公益林管理和森林生態(tài)效益補償責任狀》為依據(jù)，市林業(yè)和草原局與11個國有林場(站)、哈巴雪山及碧塔海自然保護區(qū)管理所簽訂《香格里拉市生態(tài)公益林管理和森林生態(tài)效益補償工作責任狀》，國有林場(站)與管護點、職工簽訂管護責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會、村委會與森林管護員簽訂森林管護合同。把森林管護責任落實到山頭地塊，落實到責任人，管護責任落實率達到100%，初步建立了“全民參與，齊抓共管”的新體系。2011年至2019年，一共聘用森林管護員10576名，簽訂管護責任協(xié)議10576份。

1.4 生態(tài)受保護，林農得實惠

實施森林生態(tài)效益補償以來，本市生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，林地涵養(yǎng)水源、保持水土能力不斷增強，對自然災害發(fā)生頻率的降低和強度的下降起到積極作用。據(jù)云南省森林資源連續(xù)清查估算數(shù)據(jù)顯示：森林生態(tài)效益補償機制的建立和補償政策的落實，切實促進了本市生態(tài)公益林管護工作，對全省森林資源持續(xù)增長、生態(tài)功能不斷提升發(fā)揮了重要作用。

2009-2019年，香格里拉市累計投入森林生態(tài)效益補償資金67300.03萬元。其中：林農補償資金42799.66萬元，管護勞務費16459.39萬元，市級統(tǒng)籌7706.98萬元，公共管護334萬元。香格里拉市11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)65個村民委員會691個村民小組26979戶農戶118600人從林農補償資金中直接受益。截止2019年12月，全市林農戶均受益林農補償資金15864.1元，人均受益3608.7元。與此同時，10576位管護員參與森林管護工作，一共獲得管護勞務費收入15637.07萬元，人均受益14785.4元。上述兩個資金渠道，增加了當?shù)剞r民的收入，解決了森林管護經(jīng)費不足的問題。實現(xiàn)了農村剩余勞動力就近轉移就業(yè)，保障了林農的收益權，調動了林農愛林護林的積極性，促進了林區(qū)社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展，對“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)貧困人口脫貧致富提供了經(jīng)濟支撐。

1.5 森林資源數(shù)量增加、質量提升

通過不斷的探索與實踐，全市上下對森林生態(tài)效益補償工作認識到位、宣傳到位、工作扎實、措施有力、成效顯著，森林生態(tài)效益補償政策效應開始顯現(xiàn)。 嚴格的公益林管護，使本市森林資源得到有效保護，森林指標穩(wěn)步提升，積極有效地促進了森林資源保護工作。2019年本市林地面積為959908.22hm2，森林面積885992.19hm2，比實施前增加29786.79m2；森林覆蓋率達到77.60%，比實施前提高2.61%；森林蓄積138272726m3，比實施前增加13051686m3。

1.6 森林資源管理能力得到提升

森林生態(tài)效益補償機制的建立和補償工作的持續(xù)開展，加大了生態(tài)環(huán)境保護資金的投入，使巡護人員得到增加，基礎設施建設能力得以提升，加大了森林草原防火、有害生物防治、森草資源監(jiān)測、檔案管理等工作力度，林業(yè)防災減災能力大幅提升。

1.7 實現(xiàn)林業(yè)產業(yè)和農村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展

2011年以來，本市森林生態(tài)效益補償形成了長效機制，通過生態(tài)效益補償及管護勞務費兩個渠道惠農資金的連續(xù)投入，廣大林農從森林生態(tài)環(huán)境保護中不斷受益，農村產業(yè)結構從傳統(tǒng)農業(yè)生產方式向生態(tài)效益資金補償轉變，促進了香格里拉市農村社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2 存在的問題

2.1 森林生態(tài)效益補償標準偏低

香格里拉市屬于“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)貧困縣，財政收入很低，沒有能力實施綜合補償，森林生態(tài)效益補償資金來源只有中央及省級財政專項補償資金支持，現(xiàn)行補償標準(15元/畝·年)確實偏低。這種標準遠低于公益林的管理成本和其經(jīng)濟效益，嚴重地制約了森林生態(tài)效益提高[2]。林農雖然從生態(tài)效益補償中得到了一定的實惠，但是生態(tài)效益(付出)與經(jīng)濟效益(收益)不成正比，導致林農自覺參與保護森林資源的積極性不高。

2.2 納入生態(tài)補償?shù)墓媪置娣e小

香格里拉市納入補償范圍的生態(tài)公益林面積僅為399653.3hm2，占全市公益林面積的47.14%，其中：國家級公益林納入補償面積為304787 hm2，占國家級公益林總面積的61.8%；省級公益林納入補償面積為94866.7 hm2，占省級公益林總面積的41.3%，縣級公益林納入補償。權屬為集體的公益林已全部納入補償，國有林公益林僅納入66666.7 hm2。

2.3 補償制度不健全，補償模式單一

國內許多專家學者在探討我國生態(tài)效益補償存在的問題時提出：中國森林生態(tài)效益補償制度存在的問題表現(xiàn)為補償支付主體單一、補償對象及范圍界定不明、補償模式單一、補償標準不科學以及缺乏多元化補償資金來源[3]。香格里拉市生態(tài)效益補償也存在上述亟待解決的問題。

2.4 林權糾紛導致生態(tài)效益補償資金沉淀

2011年，香格里拉市完成全市11個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 65個村委會691個村民小組26443戶林農集體林權制度主體改革，共確權到戶集體林地面積407800hm2，涉及林地14124宗，發(fā)放林權證11094本，集體林權制度主體改革取得了圓滿成功。本市三壩鄉(xiāng)安南村中心水磨房村民小組、小中甸鎮(zhèn)團結村尼細布細村民小組及聯(lián)合村諾南保村民小組部分山林存在林權糾紛，多次調解未能達成一致，至今難以確權，未能發(fā)放林權證，所涉及村民小組的林農補償資金無法兌現(xiàn)，造成財政涉農資金沉淀。

3 相關對策和建議

3.1 提高森林生態(tài)效益補償標準

合理的補償標準有利于維護林權所有者的合法權益，提高廣大林農愛林護林的積極性，確保森林生態(tài)保護成效。長江下游發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟水平完全能承載上游森林生態(tài)效益補償標準的提高，從而盡量滿足長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的需求程度，實現(xiàn)國民經(jīng)濟與森林生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。建議將補償標準從現(xiàn)在的每畝15元提高到300元以上，讓邊遠山區(qū)真正實現(xiàn)“生態(tài)受保護、農民得實惠”的目標。

3.2 增加公益林補償面積

本市地處長江上游，是長江流域重要的生態(tài)屏障，保護好本市生態(tài)環(huán)境對長江中下游地區(qū)生態(tài)平衡至關重要。從國土生態(tài)安全及國家戰(zhàn)略層面增加香格里拉市森林生態(tài)效益補償面積十分必要，應該在統(tǒng)籌兼顧的原則下，區(qū)分輕重緩急，充分考慮生態(tài)區(qū)位重要性，建議將本市生態(tài)公益林全部納入補償范圍內，進一步加大生態(tài)效益補償力度。

3.3 建立生態(tài)效益補償制度，建立多元化補償機制

國外森林生態(tài)效益補償?shù)慕?jīng)驗主要有生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹潭雀摺⒊浞职l(fā)揮政府和市場的互補作用、注重私有林的補償、補償標準公平合理、補償資金來源多元化。因此，中國森林生態(tài)效益補償制度的完善應當從補償支付主體的多元化、明確界定補償范圍及對象、制定科學的補償標準、補償資金籌集方式多元化等方面努力[3]。

3.4 加大林權糾紛調處力度，解決資金沉淀問題

將林改遺留的林權糾紛調處納入地方政府工作重點及議事日程，進一步加大林權糾紛調處力度，解決林權糾紛、核發(fā)不動產證，盡快兌現(xiàn)沉淀在財政賬戶的林農補償資金，徹底解決惠農資金沉淀問題。