賀雪峰 鄭曉園

(1.武漢大學(xué) 社會學(xué)院, 湖北 武漢 430072； 2.華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心， 湖北 武漢 430074)

農(nóng)村基層治理有兩個特點，一是情況復(fù)雜，二是事務(wù)瑣碎。情況復(fù)雜包括兩個方面：第一個方面是基層的事務(wù)往往都是糾纏在一起的，剪不斷，理還亂；第二個方面則是中國農(nóng)村不同地區(qū)差異很大，每個地區(qū)都有每個地區(qū)的特殊性，就使得整個中國農(nóng)村基層治理要面對各種復(fù)雜的情況。事務(wù)瑣碎是指，基層治理往往要與具體的人打交道，處理具體的事情，這些事情有很強的偶發(fā)性、特殊性、季節(jié)性以及臨時性，細(xì)小瑣碎，還可能很微妙，涉及情理法力、人情世故等各種難于言說的方面，與這些人和事打交道，往往需要一事一議，特殊處理。實際上，具體問題具體分析，特殊情況特殊處理，本應(yīng)就是基層治理的特點。

基層治理如何規(guī)范化和現(xiàn)代化？如何更加公正和治理有效？如何更能為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化奠定最基本的基礎(chǔ)，其中的一個重要措施就是監(jiān)督下鄉(xiāng)，從而將基層治理深度納入國家治理體系里面來。其結(jié)果就是監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇基層治理，并因此引發(fā)基層治理中的特殊難題。

本文擬通過五個部分來討論監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的難題。第一部分介紹監(jiān)督下鄉(xiāng)的概況，第二部分討論監(jiān)督下鄉(xiāng)的實質(zhì)，第三部分討論基層治理的特征，第四部分討論監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的內(nèi)在邏輯，最后是小結(jié)。

一、監(jiān)督下鄉(xiāng)的由來

檢查、監(jiān)督、考核，一直都是國家對基層進(jìn)行控制的主要手段。傳統(tǒng)時期，雖然有“皇權(quán)不下縣”的說法，基層社會自治程度很高，國家仍然要編戶齊民，不僅從農(nóng)村收取稅賦，而且要承擔(dān)對超出自治范圍事務(wù)的管理。近代以來，國家對農(nóng)村社會的汲取增加了，國家通過類似包稅制的方法來提取資源，之前農(nóng)村社會中的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)逐步被掠奪型經(jīng)紀(jì)所替代，國家對基層的監(jiān)督力所不及，基層治理出現(xiàn)了內(nèi)卷化。中華人民共和國成立以后，國家在農(nóng)村基層設(shè)立了完善的基層組織，人民公社時期更是建立了政社合一、三級所有、隊為基礎(chǔ)的基層治理框架。國家借人民公社體制從農(nóng)村獲取大量用于工業(yè)原始積累的資本，同時將農(nóng)民組織起來共同生產(chǎn)，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，通過民辦教師、赤腳醫(yī)生制度大幅度提高了農(nóng)村教育和醫(yī)療水平，改變了中華人民共和國成立前農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)的嚴(yán)重內(nèi)卷化。人民公社是自治的，又受到國家嚴(yán)格計劃控制，政治上和組織上的監(jiān)督是很嚴(yán)格的。分田到戶以后，人民公社解體，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)自主權(quán)，人民公社時期通過集體可以順利完成的國家汲取任務(wù)，變成村干部面對一家一戶分散農(nóng)戶的稅費收取，共同生產(chǎn)費用收取也變得困難，計劃生育工作更是困難，這個時期“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”成為“天下第一難”任務(wù)，國家對村干部的考核主要表現(xiàn)為村干部有沒有能力完成“天下第一難”的“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”任務(wù)。沒有能力完成任務(wù)的村干部被有能力且愿意完成任務(wù)的村干部所替代，這些有意愿且有能力完成任務(wù)的村干部往往是孔武有力的狠人，村莊治理也一度普遍出現(xiàn)了由“好人治村”向“狠人治村”甚至“惡人治村”的轉(zhuǎn)變，惡人希望借完成收糧派款任務(wù)來同時獲取個人利益，“惡人治村”在很短時間就造成了干群關(guān)系的全面緊張，村級債務(wù)的惡性膨脹和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的惡化，村級治理再次出現(xiàn)了中華人民共和國成立前的內(nèi)卷化①。

2006年國家取消了農(nóng)業(yè)稅，政策設(shè)計農(nóng)村公共品主要通過“一事一議”來供給，就是說，國家不再從農(nóng)村汲取資源，村級治理主要解決村莊公共品供給，維持基本生產(chǎn)生活秩序。國家與農(nóng)民之間的關(guān)系變得懸浮起來②。問題是，村莊內(nèi)生供給公共品實踐效果不好，全國僅有很少地方農(nóng)村可以真正開展“一事一議”來供給基本公共品③，農(nóng)村生產(chǎn)生活基本秩序維系變得困難。國家因此開始主要通過項目制向農(nóng)村提供基本公共品(基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù))。很快，得益于工業(yè)化的成功，國家向農(nóng)村輸入資源快速增長，最近幾年，國家每年惠農(nóng)資金已達(dá)2萬億。

村級治理中，當(dāng)國家主要通過村級組織來汲取資源，并主要依靠農(nóng)民內(nèi)生力量來維持村莊基本生產(chǎn)生活秩序時，村級組織與村民的關(guān)系就一定是焦點性的，因為無論是國家汲取的資源還是村莊公共品建設(shè)所需要的資源，都來自村莊內(nèi)部，都要由村民承擔(dān)。每個村民承擔(dān)多少？按什么規(guī)則來分擔(dān)？如何分擔(dān)？若有釘子戶不愿分擔(dān)怎么辦？貧困戶是否要減免？公共品供給順序如何？這些問題都會在村莊內(nèi)引發(fā)激烈討論，村干部必須要讓村民形成共識，因為沒有共識的強制難以在村莊熟人社會中持續(xù)。當(dāng)然，人民公社是一項特殊制度安排，這個制度的核心是通過將農(nóng)民組織起來，國家直接與集體打交道，從集體中提取糧食，雖然個別村莊也存在瞞產(chǎn)私分，絕大多數(shù)農(nóng)村集體卻不可能隱瞞得了。人民公社以外的任何時期，國家通過村級組織與一家一戶農(nóng)戶打交道，國家提取的資源及村莊建設(shè)所用公共事業(yè)經(jīng)費都要由農(nóng)民承擔(dān)，涉及農(nóng)民切身利益，農(nóng)民就必然會關(guān)切，就一定要有說法，就因此形成了基于農(nóng)民共識的自治，這個自治甚至可能還是民主的。實際上，民主就起源于納稅的同意權(quán)④。也只有絕大多數(shù)農(nóng)民都認(rèn)為繳納稅費是合理的，村干部才能和才敢借國家權(quán)力向試圖不繳納稅費的釘子戶采取強制措施，這樣的強制措施也才可能有效。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不僅不再向農(nóng)民收稅，而且向農(nóng)村轉(zhuǎn)移越來越多資源，其中大部分資源以項目制的形式由“條條”來建設(shè)?！皸l條”的項目最終要在村莊落地，如何讓項目順利落地，就需要有村干部協(xié)助，甚至需要村干部籌集部分項目配套資源。村干部工作情況好壞對于項目落地有直接影響。

除項目以外，國家還有大量惠農(nóng)資金轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，這些資金能否安全、有效、準(zhǔn)確、及時轉(zhuǎn)移到目標(biāo)人群，達(dá)到國家意圖，村干部作用就很大。搞不好，項目落地以及資源下鄉(xiāng)達(dá)不到應(yīng)有效果，反而引發(fā)輿情，其中最典型的是一個時期農(nóng)村低保亂象。實際上，由河南鄧州最早創(chuàng)造出的“四議兩公開”制度，其主要目的就是為了解決低保指標(biāo)分配、發(fā)展黨員和農(nóng)村危房指標(biāo)分配而來的。

大量國家資源下鄉(xiāng)了，這些資源使用是否到位，是否規(guī)范，是否有效，就需要有越來越多自上而下的監(jiān)督下鄉(xiāng)、檢查下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)和考核下鄉(xiāng)。伴隨著監(jiān)督下鄉(xiāng)，中國基層治理迎來了一個巨變時期。

二、監(jiān)督下鄉(xiāng)的表現(xiàn)

監(jiān)督下鄉(xiāng)一直有。傳統(tǒng)時期的監(jiān)督下鄉(xiāng)，主要是民不告官不究，基層治理不出事，上級一般不追查。當(dāng)前時期的檢查、監(jiān)督、考核，則成為基層治理的常規(guī)活動，深刻影響和塑造著基層治理的面貌。

最早的監(jiān)督下鄉(xiāng)試圖通過調(diào)動村莊內(nèi)部力量，對村級權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，主要表現(xiàn)有兩種：一種是河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開”，一種是浙江武義發(fā)明的“村務(wù)監(jiān)督委員會”。無論是“四議兩公開”還是“村務(wù)監(jiān)督委員會”，這種監(jiān)督都主要靠村莊內(nèi)生力量，通過規(guī)范程序與分權(quán)制衡來防止村級權(quán)力在分配資源上的濫用，而村級權(quán)力分配的資源主要是且越來越是國家轉(zhuǎn)移而來的資源，也正因此，國家也越來越多地介入到村級權(quán)力規(guī)范和程序的要求和對村級權(quán)力分權(quán)制衡的要求上來，其中影響比較大的是浙江寧?！按寮墮?quán)力清單36條”，對村級權(quán)力如何規(guī)范行使進(jìn)行了細(xì)致的程序規(guī)范。最重要的是，國家開始按規(guī)范對村級權(quán)力運轉(zhuǎn)提出要求，如果村級權(quán)力運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)問題，首先查規(guī)范與程序，程序違規(guī)，即使做好事也不行，一旦出問題，程序是要被追查的重點。

取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村公共品內(nèi)生供給基本解體，國家開始為農(nóng)村提供基本公共品，比如鄉(xiāng)村公路修建、土地整理、水利建設(shè)，其中一段時間搞過“以獎代補”，試圖調(diào)動村莊內(nèi)的資源，只是效果不好。隨著國家財政能力的迅速增強，國家對農(nóng)村的投入迅速增加，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，社會保障方面的投入也迅速增加，比如農(nóng)村低保制度的建立和完善，農(nóng)村新型合作醫(yī)療等制度的建立與完善，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村特困群體救助制度的逐步完善等，其中農(nóng)村低保支持力度由2008年大約每人每月50元，增加到現(xiàn)在的500元左右，農(nóng)村新型合作醫(yī)療加國家補助由2003年的每人補助10元增加到目前的520元。國家提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，進(jìn)一步加大了國家資源向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度。

在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的驅(qū)動下，以黨群服務(wù)中心建設(shè)為代表的各種公共服務(wù)向村莊延伸，農(nóng)村社會內(nèi)部的管理也越來越納入到國家層面，典型表現(xiàn)是網(wǎng)格下鄉(xiāng)和市長熱線下鄉(xiāng)。國家通過網(wǎng)格更細(xì)密地將觸角延伸到村莊，村民也可以通過市長熱線更便捷地向上級反映訴求。

國家惠農(nóng)力度迅速增大，各種惠農(nóng)政策層出不窮，各種惠農(nóng)資金迅速增加，到目前為止，國家每年惠農(nóng)資金超過2萬億元，相當(dāng)于農(nóng)民人均三千元左右。最近全國正在推進(jìn)的農(nóng)村人居環(huán)境整治和改廁運動，不僅進(jìn)村而且已經(jīng)入戶，深深地介入到了農(nóng)村社會內(nèi)部。最大規(guī)模、最為深刻的國家行動則是持續(xù)多年的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，成為一個時期以來大部分中西部地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的主要工作，深刻地影響了地方治理和村級治理，甚至深刻地影響了農(nóng)村社會與治理生態(tài)。

隨著資源下鄉(xiāng)而來的必然是規(guī)范下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)。如前所述，監(jiān)督下鄉(xiāng)之初表現(xiàn)為“四議兩公開”和“村務(wù)監(jiān)督委員會”等村級權(quán)力運轉(zhuǎn)的規(guī)范化，很快，國家權(quán)力就更加全面、深刻、細(xì)密地介入到對村級治理的監(jiān)督中來。

傳統(tǒng)時期，村級治理能順利完成任務(wù)就可以了，監(jiān)督主要是對結(jié)果的監(jiān)督，對任務(wù)完成情況的監(jiān)督。隨著越來越多國家資源下鄉(xiāng)，國家對村級治理的監(jiān)督不僅包括結(jié)果的監(jiān)督，而且越來越要求資源落地和使用過程中的規(guī)范與程序，也就越來越變成對規(guī)范和程序的監(jiān)督。典型的監(jiān)督方式有如下幾種：

規(guī)范與程序。最典型也最重要的監(jiān)督是對規(guī)范和程序的要求，比如前述浙江寧海的“村級權(quán)力清單36條”，對幾乎所有涉及村級權(quán)力運用的規(guī)范和程序都進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，村級權(quán)力必須按此規(guī)范和秩序運作，否則就是違規(guī)。規(guī)范和程序要求當(dāng)然不只是形式，還要每一步都留下痕跡，即辦事留跡。當(dāng)然，也有簡化程序和規(guī)范的情況，但是，第一，如果出現(xiàn)爭議，凡是簡化的程序都會變成問題，第二，萬一權(quán)力行使出現(xiàn)偏差，若沒有辦法通過痕跡來證明權(quán)力是嚴(yán)格按程序和規(guī)范行使的，上級在追查責(zé)任時就會“罪加一等”。反過來，村級權(quán)力行使中，無論將來是否會有爭議或權(quán)力運作出現(xiàn)偏差，他們都會嚴(yán)格按程序和規(guī)范來行使，并盡可能留下痕跡，萬一出現(xiàn)問題，也可以以此證明自己是按規(guī)范辦事。出了問題，只要有一個步驟沒有按規(guī)范來，村級權(quán)力就會被“罪加一等”，為防止“罪加一等”，無論多么不合理，村級權(quán)力都會傾向在權(quán)力行使的每個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按要求來并且要留下證據(jù)，這個嚴(yán)格按要求來和留下證據(jù)，就會在很多具體事情的辦理上不合情理且不合時宜，大量資源都被耗在了其實無用的程序和留痕上了。

群眾滿意。國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量惠農(nóng)資源，目的是惠農(nóng)，惠農(nóng)的目的是提高農(nóng)民的獲得感，讓農(nóng)民滿意。如何讓農(nóng)民滿意？消極的農(nóng)民滿意是“大事、小事不出村”，村莊社會秩序良好，村莊有解決內(nèi)部問題的能力，其中典型是“楓橋經(jīng)驗”。一個村莊總有矛盾內(nèi)部不能解決，不斷有群眾到上級部門上訪告狀，這個村級治理肯定是問題很多的，群眾是不滿意的。積極的農(nóng)民滿意即村干部工作是否讓村民有獲得感以及是否滿意。比如，村干部是否有能力及意愿為村民服務(wù)，是否積極工作，是否關(guān)心群眾并解決群眾生產(chǎn)生活中的困難，是否熱心調(diào)解村莊糾紛，以及是否積極向上級爭取資源，積極發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，從而增加農(nóng)民的福利。

滿意度的監(jiān)督，除了上級部門通過各種方式直接考核村民滿意度以外，還有兩個常用的辦法：一是上級要求村一級建便民服務(wù)中心，為農(nóng)民提供各種便民窗口服務(wù)；二是通過市長熱線讓農(nóng)民反映訴求，解決問題。

廉政監(jiān)督員。當(dāng)前全國幾乎所有行政村都設(shè)立了村務(wù)監(jiān)督委員會，村務(wù)監(jiān)督委員會主任一般兼任村紀(jì)委委員，或一般由村紀(jì)委委員兼任監(jiān)督委員會主任。有的地方進(jìn)一步以村級廉政監(jiān)督員來代替監(jiān)督委員會。廉政監(jiān)督員與監(jiān)督委員會的主要差異在于，監(jiān)督委員會只是對村兩委權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制衡，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；廉政監(jiān)督員則變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在村一級的代表，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)來監(jiān)督村干部及所有黨員，從而真正做到了監(jiān)督“最后一公里”的全覆蓋。

村級巡視。為了解決巡視“最后一公里”的難題，全國巡視實踐也對村級權(quán)力進(jìn)行五年一次的巡視，以試圖及時通過巡視發(fā)現(xiàn)問題，再通過問題通報讓村級組織及時改正錯誤，解決問題。

千分制。當(dāng)前時期，國家對村級治理的監(jiān)督，除了諸如黨委和特定部門以外，幾乎所有部門都會安排任務(wù)到村，并對村級組織完成任務(wù)情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督、評級打分。嚴(yán)厲的檢查監(jiān)督是一票否決的，一票否決的項目很多，比如黨建、環(huán)保、信訪、扶貧、安全生產(chǎn)等，其他各個部門的工作也要安排到村并檢查、監(jiān)督、評級打分。目前比較流行的是千分制，幾乎所有上級部門都會想方設(shè)法在千分制里面留下打分權(quán)。筆者調(diào)研過的一個東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，千分制量表中共有36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門有單獨的打分項目和打分權(quán)，高的有幾十分，低的也有兩三分。

所有這些進(jìn)入千分制的部門每年都會布置任務(wù)，提出要求，進(jìn)行檢查，然后評級打分。有的部門要求比較虛，但村部必須要有標(biāo)牌，有場所，有活動記錄，不然就是想打分也沒有依據(jù)。因此，在村部辦公室掛著各種招牌，村干部必須制造出各種記錄。還有一些雖然是虛的，部門卻會提出很實的任務(wù)，比如共青團(tuán)要求村部每個月都組織全村團(tuán)員進(jìn)行線上學(xué)習(xí)，不僅要線上學(xué)習(xí)，還要打卡，還要完成作業(yè)，做好記錄。在村莊年輕人都已外出，村級團(tuán)組織活動虛化的情況下面，村干部就只能每月安排專人代替團(tuán)員打卡學(xué)習(xí)。上級團(tuán)委為防止村干部作弊，就會設(shè)置各種防作弊的辦法，村干部為了得分，也就只能斗智斗勇，花費更多時間精力來應(yīng)付上級團(tuán)委要求。再比如婦聯(lián)要求每年有多少婦女培訓(xùn)任務(wù)，也是要進(jìn)行檢查的，村部也就只能應(yīng)付。

千分制中，除了常規(guī)任務(wù)以外，還有創(chuàng)建任務(wù)，獲得上級部門表彰的創(chuàng)建是加分項。為獲得上級部門表彰，村級組織就要想方設(shè)法去迎合上級，與上級有關(guān)部門共同攜手做一些形式主義的“創(chuàng)建”工作。

對于一票否決的項目，村一級應(yīng)對上級監(jiān)督檢查就更是如臨大敵，每個細(xì)節(jié)都不敢馬虎。

這樣一來，在當(dāng)前基層治理中，許多部門都有權(quán)向村部布置任務(wù)，進(jìn)行檢查、監(jiān)督、評級打分，甚至一票否決。上級部門為了顯示部門重要性和推卸責(zé)任，所有任務(wù)的布置都會提高要求，所有懲罰措施都最嚴(yán)格，所有監(jiān)督檢查即使搞形式也是頂格要求，村級組織就必須將所有注意力集中到迎合上級上來，他們依據(jù)上級頂格要求來做工作，做材料，這些工作是否合乎本村實際則不重要。至于本村真正重要的工作，只要上級不考核、監(jiān)督、檢查，村干部就不愿意也沒有時間、精力去管。他們甚至沒有時間去了解村民意愿和與群眾打交道。

村干部不了解村民訴求，群眾不滿意，這也是不行的。因此，千分制中專門留出200分來考核群眾滿意度，由第三方測評。這樣一種第三方對群眾滿意度的測評看起來將村民當(dāng)作了主體，實際上卻是讓農(nóng)民成了被服務(wù)的客體、村級治理中的客體，這是本末倒置了。第三方測評的農(nóng)民滿意度往往不準(zhǔn)確，偏差很大，關(guān)鍵是往往只是表面訴求而未能真正將農(nóng)民當(dāng)作自己建設(shè)自己美好生活的主體。

無處不在、頂格要求、所有部門同時進(jìn)行、硬軟兼施的對村級治理的監(jiān)督，是與取消農(nóng)業(yè)稅后國家大量惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)同時發(fā)生的，并深刻地影響了當(dāng)前的村級治理，也造成了當(dāng)前村級治理與傳統(tǒng)時期的根本性差異。

對村級權(quán)力的監(jiān)督并非現(xiàn)在才有。只要是權(quán)力，就一定會有監(jiān)督，不然權(quán)力就會膨脹、出問題。不過，當(dāng)前的監(jiān)督下鄉(xiāng)與傳統(tǒng)時期的是根本不同的。簡單小結(jié)幾點如下：

傳統(tǒng)時期，國家對村級治理的要求主要是完成特定的、有限的任務(wù)，并且往往是通過運動式的方式來調(diào)動村級組織完成有一定難度的上級任務(wù)。當(dāng)前則是村部幾乎所有事務(wù)甚至便民服務(wù)都是由國家要求且必須按國家規(guī)定的程序和規(guī)范去做。傳統(tǒng)時期村級組織只完成有限任務(wù)，而當(dāng)前時期村級組織幾乎要完成無限任務(wù)，且大量國家布置下來的任務(wù)甚至村民滿意度都是有一票否決的。傳統(tǒng)時期相對單純的國家任務(wù)與當(dāng)前幾乎無限的國家任務(wù)形成了鮮明對照。

傳統(tǒng)時期，國家主要要求基層完成國家硬任務(wù)尤其是收糧派款的汲取任務(wù)，當(dāng)然也有階段性的比如“計劃生育”任務(wù)等，現(xiàn)階段國家則要求村級治理完成各種相對較軟任務(wù)，比如黨建、團(tuán)建，再比如便民服務(wù)等。硬任務(wù)相對比較容易考核，軟任務(wù)主要看文字材料；表面上看硬任務(wù)更難完成，實際上軟任務(wù)更難達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)、高要求。傳統(tǒng)時期國家向村級下達(dá)任務(wù)僅僅是通過一個相對集中的權(quán)力部門，現(xiàn)在國家向村級組織下達(dá)任務(wù)，幾乎每個權(quán)力部門都去下達(dá)，且因為監(jiān)督、檢查、評級打分權(quán)分散在各個部門，各個部門都可以安排任務(wù)甚至可以一票否決。

傳統(tǒng)時期國家主要關(guān)心村級治理完成國家任務(wù)的結(jié)果，只要沒有出現(xiàn)嚴(yán)重問題，村級治理通過何種方式方法完成任務(wù)則不是很重要?，F(xiàn)在國家不僅要求村級治理完成任務(wù)，而且要求完成任務(wù)時講程序、按規(guī)范，過程很重要，每個步驟辦事留痕同樣重要。如前已述，在當(dāng)前國家要求村級治理按程序、講規(guī)范時，村干部為了避責(zé)，任何事情，無論是否合乎村莊實際，他們都傾向于嚴(yán)格按程序辦理。這樣一旦出現(xiàn)問題，上級追責(zé)，他們就可以以此避責(zé)。為了避責(zé)，村級治理就會盡可能在所有可能出問題環(huán)節(jié)進(jìn)行責(zé)任規(guī)避及留下痕跡。結(jié)果，村級治理事務(wù)中大量無關(guān)緊要的瑣碎事務(wù)卻耗費了村干部大量時間、精力和村莊資源。

進(jìn)一步說，當(dāng)前時期國家對基層治理的監(jiān)督，采取的是“有罪推定”模式，一旦出現(xiàn)問題，村干部必須要自證清白。任何一個問題，若有一個環(huán)節(jié)不能自證清白，就可能被追責(zé)。傳統(tǒng)時期采取的更多是“無罪推定”，即只要村干部工作中沒有被抓住確鑿錯誤的證據(jù)，就可以認(rèn)為村干部是沒有問題的，可以不被追責(zé)?！坝凶锿贫ā笔且詫Υ甯刹坎恍湃螢榍疤岬?，“無罪推定”則是以對村干部信任為前提的。

我們將傳統(tǒng)時期國家與村級治理的關(guān)系，和當(dāng)前時期國家與村級治理的關(guān)系做簡要對比，詳見表1。

表1 傳統(tǒng)時期和當(dāng)前時期國家與村級治理的關(guān)系對比

三、基層治理的特征

村莊是國家與農(nóng)民對接的地帶，村級治理是中國最基層的治理，是直接面對群眾、做群眾工作的治理，村級治理因此與國家其他層面的治理具有十分不同的特征。正是村級治理的獨特性，使得監(jiān)督下鄉(xiāng)后會產(chǎn)生基層治理中若干需要討論的獨特性。

村級治理要直接與農(nóng)民打交道，要接觸具體的人，要做人的工作，所以村級治理具有高度的具體性，要針對不同的人采取不同的方法開展工作。

村級治理是最低一級的治理，村級治理所面對的事務(wù)必然都是細(xì)小瑣碎的事務(wù)，這些細(xì)小瑣碎事務(wù)往往具有很強的不確定性、突發(fā)性。

村級治理事務(wù)不僅細(xì)小瑣碎，而且往往具有很強的地方性知識，不規(guī)則，標(biāo)準(zhǔn)化程度低，難以量化，不規(guī)則性是村級治理事務(wù)的重要特點。村級治理中的各種細(xì)小瑣碎事務(wù)往往相互關(guān)聯(lián)，牽一發(fā)而動全身，具有高度的綜合性和復(fù)雜性。

村級治理往往還有很強的季節(jié)性、階段性、偶發(fā)性。村級治理一般只有很有限的人、財、物資源可以調(diào)用，因此存在資源有限性的特點。

村級治理不僅具體、瑣碎，而且不同地區(qū)村級治理差異往往十分巨大，比如東部沿海城市帶的農(nóng)村治理與中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村治理就可能面臨完全不同的村情，也就會有完全不同的治理訴求。這也就是村級治理的特殊性。

因此，我們將村級治理的特性概括為以下六性，即具體性、瑣碎性、不規(guī)則性、復(fù)雜性、偶發(fā)性和特殊性。

(一)治理對象的具體性

村級治理是最基層的治理，直接與村民打交道，要直接回應(yīng)村民訴求，解決村民問題，動員村民參與到村莊公共事業(yè)中來。村民都是具體的，每個村民都有自己的個性特點，村級治理不同于窗口服務(wù)，必須要了解人心人情，要具體了解每個人，掌握做人的工作的方法與技巧，要一把鑰匙開一把鎖，充分了解村民、理解村民，并有能力將村民動員到村級治理事務(wù)中，成為村級治理最為基本、寶貴、重要的資源。村民不僅是村級治理的服務(wù)對象，而且是村級治理所必須要依托的治理資源。離開具體的人，村級治理就不僅會失去服務(wù)對象，也喪失了可以調(diào)用的村莊中最為寶貴的人力資源。解決群眾問題，滿足群眾訴求，動員群眾自己參與創(chuàng)造屬于他們自己的美好生活，都是村級治理最為關(guān)鍵的工作。村級治理的核心不是要回應(yīng)上級的要求，而是要滿足群眾訴求，因為當(dāng)前時期國家要求村級治理的核心就是讓群眾滿意。問題還在于讓群眾滿意并非僅僅做群眾訴求的“尾巴”，還要積極引導(dǎo)群眾，動員群眾，激發(fā)群眾主動性，建立群眾主體性，讓群眾自我教育、自我管理和自我服務(wù)。

村級治理還要對群眾進(jìn)行分析。當(dāng)前時期，農(nóng)村村莊邊界開放了，大量農(nóng)村青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)民家庭收入來源多樣化，村級組織不僅要認(rèn)識到每個農(nóng)民的特殊性，而且要認(rèn)識到農(nóng)民群體的一般性，要將村莊中的“中堅農(nóng)民”和“負(fù)擔(dān)不重的人”充分調(diào)動起來，成為村級治理中最為重要和活躍的力量。

村級治理中還要對不講道理的“釘子戶”具體分析。有些村民對利益特別敏感，總想“搭便車”，提出各種不合理訴求，村級治理不能只是滿足這些不合理訴求，而應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)甚至通過各種方式來拒絕，最好的辦法是讓村莊積極分子主導(dǎo)形成關(guān)于村莊公益的共識，約束少數(shù)村民的不合理訴求。村級治理中每一次對不合理訴求的滿足，都是對村民集體感情的傷害，都可能激發(fā)更多村民提出不合理要求，長此以往，村級治理就難以持續(xù)。

了解群眾，動員群眾，組織群眾，服務(wù)群眾，讓群眾自己成為自己的主人，自己建設(shè)自己的美好生活，這是村級治理的根本與關(guān)鍵。村級治理不同于窗口服務(wù)，不能只是被動地等群眾來提訴求然后滿足群眾訴求，而要積極主動地面對每個具體村民，引導(dǎo)積極分子，將村民組織起來，形成村級治理生動活潑的局面。這樣的村級治理才是有效的，有活力的。

(二)治理事務(wù)的瑣碎性

村級治理所面對的事務(wù)大都細(xì)小瑣碎，事情很多，每件事情都不大，往往還具有很強的突發(fā)性、偶發(fā)性和季節(jié)性。季節(jié)性是說，在一年的不同時期，村級治理事務(wù)完全不同。

之前，村級治理事務(wù)的季節(jié)性主要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性有關(guān)，而當(dāng)前時期，除與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)以外，每年春節(jié)外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)也成為周期性的工作重點。

突發(fā)性是指村莊事務(wù)發(fā)生時往往沒有預(yù)期，突然發(fā)生，村級治理必須要隨時應(yīng)急。因此，村級治理是不分上班下班，而是隨時有事隨時應(yīng)對的。

偶發(fā)性是指村莊中有些事情只是偶然發(fā)生，很多年只發(fā)生一起，比如百年不遇的天災(zāi)、精神病人肇事肇禍等。因為偶發(fā)，就很難提前預(yù)防。從全國來看，每天都在發(fā)生的事情，具體到一個一個村莊卻可能很少發(fā)生。偶發(fā)性下面還要專門講。

村級治理事務(wù)的細(xì)小瑣碎、季節(jié)性、突發(fā)性和偶發(fā)性，就使得村級治理必須要有高度的靈活性去應(yīng)對。正規(guī)權(quán)力很難應(yīng)對村級治理中的瑣碎事務(wù)。

(三)治理事務(wù)的不規(guī)則性

村級治理事務(wù)不僅細(xì)小瑣碎而且不規(guī)則，很難標(biāo)準(zhǔn)化。這種不規(guī)則不僅表現(xiàn)在每件事情都很具體、不同，而且因為每件事往往都涉及具體人，涉及情理法力，涉及特定的地方性知識，而使村級治理事務(wù)很難標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。也是在這個意義上講，基層治理的重點往往是解決問題而不只是落實規(guī)則，不是規(guī)則之治，是事本主義導(dǎo)向的而非規(guī)則導(dǎo)向的。就事論事，合情合理，是村級治理的重要特點。

村級治理的不規(guī)則性還表現(xiàn)在村級治理事務(wù)相互關(guān)聯(lián)的特點上。村級治理事務(wù)往往牽一發(fā)而動全身。各種細(xì)小瑣碎和不規(guī)則的事務(wù)相互關(guān)系、牽扯，村級治理因此具有綜合性、復(fù)雜性。村莊是一個熟人社會，村民長期在一個地方共同生產(chǎn)生活，相互參加人情往來，具有特殊的社會關(guān)系，這就使得村級治理事務(wù)往往具有高度感情色彩，也使得基層治理具有標(biāo)準(zhǔn)化程度低、事務(wù)難以量化的特點，因此，村級治理很難標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化。

(四)事件發(fā)生的偶發(fā)性

村級治理事務(wù)的偶發(fā)性是指有相當(dāng)一部分事務(wù)的發(fā)生具有偶然性，重復(fù)性差。大量小概率事件使得村級治理很難有完備應(yīng)對措施，如果要對每一件小概率事件做好預(yù)案，村級治理就會無法應(yīng)對。因此，對于村級治理來講，防萬一的主要辦法是提高一般性的治理能力，小概率事件發(fā)生了，就一件一件去應(yīng)對。所有事情要預(yù)防準(zhǔn)備，對村級治理來講是不可能的。

中國幅員遼闊，基層又很復(fù)雜，全國基層每時每刻都在發(fā)生各種小概率事件，如果為防萬一，對每個地區(qū)發(fā)生的每個小概率事件的預(yù)防都提出要求，要求所有村莊提前進(jìn)行預(yù)防，僅靠村級治理的有限資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也是不現(xiàn)實的。不現(xiàn)實的事情非要村級組織去做，村級組織就只可能用形式主義去應(yīng)對。明明村級組織不可能做到，上級各部門卻屢屢安排村級組織去做，其中一個原因是上級部門的官僚主義和卸責(zé)邏輯。

(五)治理資源的有限性

村級治理的一個重要特點是治理資源十分有限，人、財、物資源相當(dāng)薄弱，甚至村干部本來就是只拿誤工補貼的不脫產(chǎn)人員，其身份并非干部而是地地道道的農(nóng)民，他們的主要收入也是家庭農(nóng)業(yè)收入，村干部誤工補貼一般無法支持家庭再生產(chǎn)。

村級治理不僅人力有限，而且基本上沒有財力。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可能因為村莊中有二、三產(chǎn)業(yè)，村集體有一定收入；而在絕大多數(shù)中西部農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”大量存在，要完成上級任務(wù)，除了上級財政補貼以外，村集體往往還要負(fù)債。對于村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城中村、城郊村，村級治理資源相對豐富，村級治理更有能力回應(yīng)農(nóng)民向往美好生活的需求，而一般農(nóng)村村級治理大多只能滿足農(nóng)民最基本的生活生產(chǎn)需求，且往往還需要有國家財力的支持。

在人、財、物資源十分有限的情況下，指望村級治理高度規(guī)范、正式、高效且可以無處不在、無所不能地防萬一，是不切實際的。

(六)基層治理的特殊性

村級治理的特殊性不僅是指每個村的每件事務(wù)都是具體的、特殊的，更是指不同地區(qū)不同村莊的情況也都十分不同，因此每個地方甚至每個村莊的治理都是特殊的。尤其是在當(dāng)前時期，中國不同地區(qū)發(fā)展差異極大，其中最重要的差異，是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)很多農(nóng)村早在20世紀(jì)末就已經(jīng)完成工業(yè)化，成為沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)在組成部分，村莊中二、三產(chǎn)業(yè)繁榮，村民不僅可以在家門口就業(yè)，而且很多村民都有產(chǎn)業(yè)，大量外來人口流入也使村莊治理變得復(fù)雜。相對來講，大部分中西部農(nóng)村仍然以農(nóng)業(yè)為主，年輕人外出務(wù)工經(jīng)商，留在村莊的多是留守老年人。因此，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的村級治理與中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)村級治理，無論是面對的村情還是治理目標(biāo)都有巨大差異，治理模式不可能完全一樣。

不僅東部與中西部地區(qū)村級治理是不同的，而且同一地區(qū)內(nèi)也存在著極其巨大的差異。蘇南農(nóng)村村集體資源越多，國家就在村莊中有越大的滲透和影響力，因為集體經(jīng)濟(jì)掌握在集體手中。珠三角則反過來，村集體經(jīng)濟(jì)資源越多，國家越是難以向村莊滲透，村莊越是具有“土圍子”的特點，因為珠三角的集體經(jīng)濟(jì)具有很強的股份合作的特點，佛山南海區(qū)稱他們的集體經(jīng)濟(jì)為股田制，農(nóng)民認(rèn)為集體不過是由農(nóng)民入股形成的。所以同樣是東部沿海地區(qū)，蘇南農(nóng)村和珠三角農(nóng)村的村級治理是完全不同的⑤。

村級治理的特殊性使得村級治理中應(yīng)當(dāng)允許因地制宜，讓村級治理有更強的自治性，允許村干部一定的自由裁量權(quán)。精準(zhǔn)治理的核心在于真正針對村級治理的具體事件進(jìn)行治理，而不是按上級統(tǒng)一要求進(jìn)行治理。

大體來講，村級治理具有以上一些特性，正是這些村級治理的獨特性，使得監(jiān)督下鄉(xiāng)會有村級特殊性。

四、監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇村級治理

借資源下鄉(xiāng)，國家權(quán)力深刻、全面地滲透到了鄉(xiāng)村社會的各個方面。監(jiān)督下鄉(xiāng)之初的目標(biāo)可能僅僅是為了監(jiān)督國家下鄉(xiāng)資源的使用，很快，國家對村級治理的監(jiān)督乃至塑造就變得全面而徹底起來。監(jiān)督大概包括三個方面的主要內(nèi)容：一是結(jié)果監(jiān)督，即村級治理必須達(dá)到預(yù)期結(jié)果；二是過程管理，即村級治理必須講程序、按步驟進(jìn)行；三是村級治理必須要按上級規(guī)范進(jìn)行，不能違規(guī)。監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇村級治理，形成了一系列的反應(yīng)，擇要來講有以下諸端。

第一，監(jiān)督本身要求村級治理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，但不同地區(qū)村級治理所面對的村情和所要解決的問題并不相同，良好村級治理必須以因地制宜為前提。因地制宜就是每個村都可以依據(jù)村情制定出本村的治理方案，回應(yīng)本村村民的主要訴求。全國村莊的特殊性和因地制宜的內(nèi)在要求與全國村級治理規(guī)范的統(tǒng)一性產(chǎn)生矛盾。全國村級治理規(guī)范的一個核心內(nèi)容是標(biāo)準(zhǔn)化，是不能隨便講條件的，這與因地制宜、具體問題具體分析、特殊情況特殊對待的村級治理特性存在矛盾。

第二，監(jiān)督成本問題。村級治理面對的大都是細(xì)小瑣碎事務(wù)，且這些細(xì)小瑣碎事務(wù)大都是不規(guī)則的，要對如此之多細(xì)小瑣碎且不規(guī)則的難以標(biāo)準(zhǔn)化的村級治理事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，成本必然高到無法承受。

第三，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化的問題。要監(jiān)督普遍有效，就需要被監(jiān)督事項黑白分明，對錯一目了然。如果村級治理中的諸多事項本身就很復(fù)雜，事情的是非曲直難以判斷，監(jiān)督下鄉(xiāng)非得判斷對錯，就要么會放過壞人，要么委屈好人。若允許村級組織面對監(jiān)督時申明村級治理本身的復(fù)雜性，上級能具體問題具體分析，在監(jiān)督中相對變通，則這樣的變通就可能成為常規(guī)，因為幾乎所有村級治理中出現(xiàn)的問題都是事出有因。若不接受變通，村級治理中的很多事情就變得不合情理。村級巡視“最后一公里”，巡視組向村級報告巡視結(jié)果，大都是一些泛泛而論的結(jié)果，這樣的巡視不可能解決任何問題。

第四，小概率事件如何監(jiān)督。村級治理中有大量極小概率發(fā)生的事件，這些事件很難預(yù)期，責(zé)任也很難劃分，這些小概率的偶發(fā)性事件如何監(jiān)督？更重要的是，幾乎所有上級部門都會向村級下達(dá)任務(wù)、提出要求、進(jìn)行監(jiān)督，雖然大概率不會發(fā)生意外，村干部若不回應(yīng)上級要求，上級就可能追責(zé)。若所有要求都回應(yīng)，村級治理所需要的人、財、物又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第五，上級部門為了減少出現(xiàn)事故時的責(zé)任，一般都會傾向于層層加碼向村級下達(dá)任務(wù)，并進(jìn)行嚴(yán)厲的監(jiān)督，一旦出事，上級部門可以將責(zé)任推卸到基層。這種卸責(zé)式監(jiān)督會極大地加重村級治理的負(fù)擔(dān)。上級并非只有一個部門而往往是幾十個部門，所有部門都進(jìn)行卸責(zé)式監(jiān)督，村級治理必然吃不消，也就只可能以形式主義來應(yīng)付。

第六，基層事務(wù)本身十分復(fù)雜，如果監(jiān)督時允許村級組織就被監(jiān)督事項說明事出有因之因，允許具體問題具體分析，允許特殊情況特殊對待，上級的監(jiān)督就會變得比較虛，村級治理工作好壞到底還是上級一句話；若監(jiān)督時不允許村級治理特殊情況特殊處理，只要出現(xiàn)問題一律按規(guī)范進(jìn)行處分，又顯得不近情理且不符合實際。

第七，上級對村級治理的監(jiān)督，很重要的一環(huán)是出現(xiàn)事故后追究責(zé)任。追究責(zé)任時，村干部必須要自證清白，尤其是要符合上級按高要求提出的工作規(guī)范、程序和標(biāo)準(zhǔn)。如果村級治理一切都有據(jù)可查有規(guī)可循，村級治理的責(zé)任就比較小。一旦有一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，村干部就要擔(dān)全責(zé)。村干部在日常工作中，為了防止出現(xiàn)事故時被追責(zé)，他們就必須要嚴(yán)格按程序、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)來辦事，且要辦事留痕，即使這樣辦事不符合實際情況，他們也不敢變通。因為監(jiān)督下鄉(xiāng)，村級組織的主要工作因此變成按上級要求的程序、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范辦事，村級治理盡可能標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、規(guī)范化，盡可能文牘化，辦事留痕。這樣一來，在監(jiān)督下鄉(xiāng)的壓力下，村干部的主要工作就變成了坐班做文字材料，就變成主要是應(yīng)對上級檢查，就變成以形式主義來應(yīng)對官僚主義。甚至對上級要求村級治理必須要為群眾服務(wù)，要為農(nóng)民提供便民服務(wù)，要增加村民獲得感和提高村民滿意度，村級組織也是為了回應(yīng)上級監(jiān)督為主，而不是真正要去滿足村民的需要。為回應(yīng)上級監(jiān)督的為村民服務(wù)，形式上看起來很完美，實質(zhì)上卻幾乎是有形無實，基本無效。

也正因此，監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇村級治理時，村干部所有工作都變成了迎接上級檢查和迎合上級監(jiān)督，哪怕是便民服務(wù)也是如此。在上級卸責(zé)式監(jiān)督和求全責(zé)備中，村級組織為了應(yīng)付監(jiān)督和避責(zé)，不得不花費大量時間去應(yīng)付，形式主義因此產(chǎn)生了。村級組織為了在萬一出事時可以避責(zé)，只能不顧實際地按程序、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)辦事，只能辦事留痕以作為免責(zé)的證據(jù)。而村級治理中最為重要的了解群眾，動員群眾，做群眾工作，讓群眾來建設(shè)自己美好生活的事項，村干部卻沒有時間和心思去做了，村干部與群體打成一片越來越難，村干部成了一切按規(guī)范辦事，不懂得因地制宜，只為村民提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的基層行政官僚。這樣一來，村級治理也就走向反面了。

五、村級治理如何突圍

當(dāng)前村級治理存在的相當(dāng)一部分問題都是與監(jiān)督下鄉(xiāng)有關(guān)的，筆者以為，村級治理的改善可以從以下一些方面做工作：

第一，要限制上級各個部門無序向基層布置任務(wù)、提出要求、進(jìn)行監(jiān)督，不能事事都變成中心任務(wù)，每件事情都頂格管理。在縣鄉(xiāng)兩級要形成一個時期的中心任務(wù)。要區(qū)分中心工作與一般工作，對一般工作的要求與中心工作要有差異。

第二，要信任基層，變事前、事中監(jiān)督為事后監(jiān)督，出一起問題查處一起。先信任基層，對于基層工作中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，有一起查處一起，這樣的查處可以起到震懾作用。

第三，要有一定的容錯機制，對基層干部不應(yīng)過于求全責(zé)備。

第四，要允許村級治理中出現(xiàn)萬一，意外和不確定性應(yīng)當(dāng)是基層工作內(nèi)在組成部分，以防一萬的辦法來防萬一，是不可能長期堅持的，也必然會導(dǎo)致形式主義重災(zāi)區(qū)的形成。

第五，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)基層實際，其中最重要的是監(jiān)督要有彈性，不應(yīng)過度追求精準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化。

第六，村級治理是國家與農(nóng)民對接地帶，必須要有一定程度的自治，而不能完全行政化。國家即使有能力為農(nóng)民提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)，國家也只可能提供均等的基本公共服務(wù)，超出基本公共服務(wù)的美好生活還需要由農(nóng)民群眾自己來創(chuàng)造。村級治理的一項重要內(nèi)容就是動員組織村民群眾自己建設(shè)自己的美好生活。國家行政要有邊界，基本公共服務(wù)和建設(shè)美好生活也應(yīng)當(dāng)分開。

注釋

①賀雪峰：《試論20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的邏輯》，《中國鄉(xiāng)村研究》2007年第1期。

②周飛舟：《從汲取型政權(quán)到‘懸浮型’政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。

③田孟：《發(fā)揮民主的民生績效——村級公共品供給的制度選擇》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第7期。

④王紹光：《公共財政與民主政治》，《戰(zhàn)略與管理》1996年第2期。

⑤賀雪峰：《沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村國家與農(nóng)民關(guān)系》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2017年第9期。