王燕麗（西京學(xué)院）

■引言

政府審計(jì)是否已經(jīng)全覆蓋？政府審計(jì)能否實(shí)現(xiàn)全覆蓋？政府審計(jì)如何做到全覆蓋？這些廣泛談?wù)摰膯栴}自從審計(jì)理論形成至今從未停止過。審計(jì)人員提供審計(jì)服務(wù)，而范圍的界定確是一直以來未曾徹底解決的問題，這一點(diǎn)著名審計(jì)學(xué)家莫茨和夏拉夫在1961年就曾提出過。最根本的原因是審計(jì)范圍的邊界持續(xù)在擴(kuò)大，進(jìn)而審計(jì)人員的審計(jì)職責(zé)也在不斷增加。近年來，隨著我國政府審計(jì)在國家治理中發(fā)揮的作用不斷增強(qiáng)，黨和國家反腐敗力度不斷加大，政府審計(jì)全覆蓋又成為熱門話題。從2014 年黨對(duì)審計(jì)全覆蓋提出總體要求到2018 年提出“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”的結(jié)構(gòu)改革決定。審計(jì)全覆蓋是我國新時(shí)代下審計(jì)發(fā)展的必然選擇。

■政府審計(jì)全覆蓋的含義

審計(jì)全覆蓋討論的就是政府審計(jì)的覆蓋范圍，審計(jì)范圍是一個(gè)涵蓋面十分廣泛的概念。審計(jì)范圍是指審計(jì)的工作范圍，而政府審計(jì)的全面覆蓋是從事審計(jì)工作的人員為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的審計(jì)目標(biāo)，再結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)與審計(jì)準(zhǔn)則的積累，最終進(jìn)行審計(jì)職業(yè)斷定，此外，在審計(jì)工作時(shí)還需考慮所有因素相加造成的影響最后形成的結(jié)果。理論界對(duì)政府審計(jì)全覆蓋的定義有諸多見解，也是因?yàn)榭紤]到審計(jì)范圍的構(gòu)成要素，而審計(jì)范圍的構(gòu)成要素又不盡相同。

政府審計(jì)全覆蓋離不開政府權(quán)力的全面執(zhí)行，審計(jì)貫穿權(quán)力的全過程。一方面是政府審計(jì)的開展環(huán)節(jié)，預(yù)算審計(jì)可以在計(jì)劃審計(jì)程序時(shí)開展，再有財(cái)務(wù)審計(jì)可以在執(zhí)行環(huán)節(jié)開展，此外績效審計(jì)可以在最終的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)展開。另一方面是責(zé)任人，針對(duì)責(zé)任人的履職情況可以開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。政府審計(jì)即可專項(xiàng)審計(jì)也可全過程跟蹤，說明審計(jì)覆蓋要求是重點(diǎn)和全面相結(jié)合。綜上所述，政府審計(jì)全覆蓋是指政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)全面覆蓋國家治理系統(tǒng)中的各個(gè)構(gòu)成要素，并全面貫穿徹底覆蓋到政府權(quán)力運(yùn)行中的決策、執(zhí)行、信息和評(píng)價(jià)等不同環(huán)節(jié)。

■審計(jì)全覆蓋的問題

（一）審計(jì)資源不足

目前而言，我國審計(jì)全覆蓋背景下主客體的力量相差懸殊，與實(shí)現(xiàn)制定的“全覆蓋”目標(biāo)還有所差距。審計(jì)全覆蓋工作需要對(duì)所有與審計(jì)有關(guān)的工作進(jìn)行審計(jì)，涵蓋所有的審計(jì)對(duì)象，這不僅使現(xiàn)有的審計(jì)人員工作大增，也會(huì)使得審計(jì)質(zhì)量下降，導(dǎo)致現(xiàn)有的審計(jì)人員無法有效率有質(zhì)量地完成工作。除此之外，審計(jì)信息資源的缺乏也是一大不足。審計(jì)信息資源需要對(duì)大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整合并分類，僅靠內(nèi)部審計(jì)信息已經(jīng)無法滿足當(dāng)前審計(jì)需求，必要時(shí)尋找外部審計(jì)資源是其解決方法之一。

（二）審計(jì)計(jì)劃管理不合理

我國審計(jì)現(xiàn)在采取地方審計(jì)計(jì)劃和中央審計(jì)計(jì)劃分開管理的模式，由審計(jì)署組織領(lǐng)導(dǎo)全國的審計(jì)工作和分配全國的審計(jì)資源，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前，審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃人員安排與繁重的任務(wù)之間存在矛盾，難以調(diào)和，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在人力資源方面尚有缺陷，加之審計(jì)署對(duì)地方?jīng)]有直接管控權(quán)，無法完全利用國家的審計(jì)資源，難以形成協(xié)同效應(yīng)。此外，由于雙重管理模式的限制，部分地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性較弱，容易受到當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門的控制，最終導(dǎo)致審計(jì)計(jì)劃制定的不合理。

（三）審計(jì)信息化建設(shè)需要完善

我國政府審計(jì)信息化建設(shè)的過程中仍有部分問題尚未解決：一是信息化審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。政府審計(jì)的開展是參照有關(guān)法律法規(guī)，再結(jié)合實(shí)際工作而進(jìn)行，然而，審閱審計(jì)法及實(shí)施條例等各項(xiàng)法律法規(guī)，就能發(fā)現(xiàn)我國審計(jì)信息化的標(biāo)準(zhǔn)尚未完全明確。盡管我國政府已經(jīng)公布了部分和政府審計(jì)相關(guān)的文件，但還不夠完善、具體，缺乏時(shí)效性；二是審計(jì)人員對(duì)于信息化相關(guān)的知識(shí)并不熟悉，未能全面掌握運(yùn)用。政府審計(jì)在信息化的運(yùn)用中仍屬于事后監(jiān)督，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的不能控制，在事前的預(yù)防和事中的控制作用較弱。

■解決審計(jì)全覆蓋問題的對(duì)策

（一）整合審計(jì)資源

審計(jì)資源如何整合以發(fā)揮協(xié)同作用，也是當(dāng)前審計(jì)全覆蓋的一大難題。考慮到政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)，還有社會(huì)審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)上有一定的相通性和相似性，最終也能形成一致的目的。另外，在審計(jì)的程序和方法上，可以互相借鑒學(xué)習(xí)，而資源的共通性，又能相互補(bǔ)充。因此，將政府審計(jì)結(jié)合內(nèi)審與社會(huì)審計(jì)的方法落到實(shí)處十分必要。一是政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)。利用途徑主要有兩種：一種是聘請(qǐng)公司內(nèi)審人員參與審計(jì)工作，另一種是在內(nèi)審工作的最終成果上實(shí)施審計(jì)。二是政府審計(jì)與社會(huì)審計(jì)。西方國家在這方面也有值得我國借鑒的地方，例如，聯(lián)合審計(jì)：一是將政府審計(jì)服務(wù)外包。很多國家的政府將公共服務(wù)外包給私人機(jī)構(gòu)并應(yīng)用于多方領(lǐng)域，這種方法在美國、英國同樣普遍；二是利用社會(huì)審計(jì)的成果。對(duì)于一些上市的大型國有企業(yè)而言，不僅要接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督，也需要專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)幫助，為投資者提供相關(guān)報(bào)告?？紤]到審計(jì)成本支出的有效性和資源的有限性，對(duì)國家審計(jì)機(jī)構(gòu)來說，直接使用社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的信息是一種有效的方法。

（二）建立問責(zé)機(jī)制

考慮到當(dāng)前的審計(jì)計(jì)劃管理模式，可以從審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員兩方面入手，建立健全有效的問責(zé)機(jī)制，促使審計(jì)單位自覺地遵守相關(guān)規(guī)定，審計(jì)人員自覺地遵守職業(yè)操守。第一，擴(kuò)大問責(zé)范圍。審計(jì)問責(zé)在管理和事前決策方面基本不追究或追究不到位，使受托責(zé)任的執(zhí)行效果受到影響。第二，問責(zé)信息加大公開化力度。問責(zé)信息是否公開取決于政府部門，政府部門全權(quán)決定問責(zé)信息的公開情況，因迫于輿論和社會(huì)的種種影響因素，部分審計(jì)機(jī)關(guān)考慮到審計(jì)結(jié)果帶來的負(fù)面影響而采取不公開信息。但在公民享有的知情權(quán)和參與權(quán)的情況下，審計(jì)結(jié)果的公布合情合理，讓大眾進(jìn)行監(jiān)督，打造違法必究的審計(jì)監(jiān)督環(huán)境，保證問責(zé)制度全面執(zhí)行。

（三）完善審計(jì)信息化建設(shè)

如何完善信息化建設(shè)也是需要考慮的一個(gè)方面，可以從以下三個(gè)方面著手：第一是完善法律法規(guī)，明確相關(guān)審計(jì)人員進(jìn)出信息系統(tǒng)的權(quán)力與責(zé)任，及數(shù)據(jù)收集和采集的跟蹤系統(tǒng)是否規(guī)范合理，及審計(jì)工作在實(shí)施審計(jì)程序時(shí)的合法步驟；第二是建立完整有效的審計(jì)信息化體系。審計(jì)工作的實(shí)施需要規(guī)范而標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)指南，在審計(jì)工作的實(shí)際運(yùn)用中，審計(jì)信息化的完善與建設(shè)必不可少；第三個(gè)層面是完善審計(jì)技術(shù)規(guī)范。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及審計(jì)全覆蓋的要求下，人才是無價(jià)的，大數(shù)據(jù)審計(jì)離不開計(jì)算機(jī)人才的輔助。傳統(tǒng)審計(jì)的模式更需要建立大數(shù)據(jù)思想，組建大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍，尋找熟悉審計(jì)軟件的人才進(jìn)行輔助，必要時(shí)可以加大相關(guān)投資吸引這方面的人才加盟，共同進(jìn)行審計(jì)分析模型的研究與開發(fā)。

■結(jié)論

審計(jì)全覆蓋的有效實(shí)施是國家開展政府審計(jì)工作的初衷，政府審計(jì)產(chǎn)生于國家治理系統(tǒng)，其職能就是對(duì)國家治理系統(tǒng)中的其他控制要素及其權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行再控制。同時(shí)，對(duì)于政府審計(jì)的局限性和存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，又必須考慮審計(jì)全覆蓋的度，從而更好地實(shí)施審計(jì)工作。依法審計(jì)，依規(guī)審計(jì)，明確審計(jì)全覆蓋范圍，整合資源，注重人才培養(yǎng)建設(shè)，才能更好更快的實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，發(fā)揮審計(jì)全覆蓋在政府審計(jì)中的作用。