袁瑞瑞（西京學(xué)院）

■引言

在新時(shí)代對(duì)自然資源資產(chǎn)的審計(jì)提出了新的要求：習(xí)近平生態(tài)文明思想是資源環(huán)境審計(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想，生態(tài)文明建設(shè)“三期疊加”是資源環(huán)境審計(jì)發(fā)展的時(shí)代背景，助力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是資源環(huán)境審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為資源環(huán)境審計(jì)發(fā)展提供制度支持。資源環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)發(fā)展的重大矛盾，增強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)的合理開(kāi)發(fā)及利用已迫在眉睫。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)深化改革的決定中指出，要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)損害的責(zé)任終身制。明確領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重要性，界定領(lǐng)導(dǎo)干部在資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)方面的責(zé)任，這是實(shí)現(xiàn)生態(tài)持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)和諧的要求。

■理論框架

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的含義

相關(guān)含義：該項(xiàng)審計(jì)工作主要是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部展開(kāi)的，對(duì)其任職前后所管理、開(kāi)發(fā)、利用自然資源資產(chǎn)以及與自然資產(chǎn)相關(guān)的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行的審計(jì)。該審計(jì)工作主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間取得的經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境效益等，促進(jìn)自然資源保護(hù)的全面有效履行，各級(jí)部門(mén)的執(zhí)法水平有效提升。審計(jì)的對(duì)象既包括地域領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人。與此同時(shí)，該項(xiàng)審計(jì)政策將作為領(lǐng)導(dǎo)干部的考核依據(jù)之一，以此決定是否任免和懲罰。對(duì)此審計(jì)類(lèi)型的完善，既能促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職前后合理開(kāi)發(fā)利用自然資源資產(chǎn)，避免領(lǐng)導(dǎo)干部唯利是圖，一味地注重任職期間績(jī)效的增長(zhǎng)，為了GDP 的光鮮而破壞生態(tài)環(huán)境，也能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)效益同步增長(zhǎng)的局面。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)產(chǎn)生的原因

1.生態(tài)文明建設(shè)的要求

我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，然而部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間為了地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及個(gè)人政績(jī)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，這些行為極可能給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境帶來(lái)?yè)p失。從廣義來(lái)說(shuō)，這屬于領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，然而現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更注重經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任履行的情況，審計(jì)過(guò)程中對(duì)自然資源資產(chǎn)的關(guān)注不夠，這些現(xiàn)實(shí)催生了此類(lèi)型審計(jì)的產(chǎn)生。

2.自然資源的外部性和領(lǐng)導(dǎo)干部的流動(dòng)性

隨著人們生活水平的提高，對(duì)生態(tài)環(huán)境更加重視，人們開(kāi)始更加關(guān)注環(huán)境資源。自然資源具有極強(qiáng)的外部性，再加上我國(guó)行政區(qū)域和自然生態(tài)功能區(qū)的劃分并不完全一致，這對(duì)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)來(lái)說(shuō)很困難。比如水和空氣都具有流動(dòng)性，一個(gè)地方的流域污染、空氣污染會(huì)影響及涉及到周邊地區(qū)。領(lǐng)導(dǎo)干部任職的變動(dòng)使得環(huán)境問(wèn)題難以追責(zé)，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)不愿意治理上任留下的污染問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境的治理過(guò)程本就是一個(gè)周期長(zhǎng)、不易見(jiàn)效的過(guò)程，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)也不愿意將治理成果“拱手相讓”給下任。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)及原則

1.目標(biāo)

在國(guó)家治理體系中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三位一體”的國(guó)家治理機(jī)制滿(mǎn)足現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)的需求。在公共權(quán)力的運(yùn)用中，被一些人用來(lái)謀私利，自然資源是否被壟斷，是否得到優(yōu)化配置，將關(guān)系到我國(guó)社會(huì)的發(fā)展。管理層對(duì)自然資源流失的審查是黨政領(lǐng)導(dǎo)的主要審計(jì)目標(biāo)，本類(lèi)型審計(jì)的目的是讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到自己對(duì)生態(tài)建設(shè)的責(zé)任。貫徹落實(shí)環(huán)境審計(jì)損害終身責(zé)任制，有助于推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，使我國(guó)以資源作為載體的發(fā)展實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)。

2.原則

在自然資源離任中，審計(jì)的過(guò)程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)遵循聯(lián)合審計(jì)與監(jiān)督合作的原則。這方面除了涉及審計(jì)方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和職業(yè)判斷，還涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。為了工作的順利完成，需要尋求環(huán)境保護(hù)方面專(zhuān)家的幫助，加入審計(jì)工作小組，進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)。因此在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)過(guò)程中，在符合基本審計(jì)準(zhǔn)則的前提下，要考慮審計(jì)項(xiàng)目以及各審計(jì)地區(qū)的特殊性。我國(guó)是一個(gè)多流域的國(guó)家，每個(gè)地方的水資源污染情況不同，上游的污染會(huì)沖到下游，導(dǎo)致中、下游污染。所以對(duì)于這些遷移性強(qiáng)、流動(dòng)性大的污染，需要做好審計(jì)責(zé)任劃分，明確區(qū)域責(zé)任，主張誰(shuí)污染，誰(shuí)治理。這就能夠有效地避免在職干部為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境為代價(jià)。

■領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）缺乏統(tǒng)籌整合

目前，審計(jì)自然資源和生態(tài)環(huán)境主要是領(lǐng)導(dǎo)干部資源離任審計(jì)和環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。在一些項(xiàng)目中，也會(huì)交叉著資源、環(huán)境相關(guān)的審計(jì)內(nèi)容。例如，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，有相關(guān)自然資源和生態(tài)建設(shè)的項(xiàng)目；扶貧審計(jì)中，存在生態(tài)綠色扶貧扶貧；金融審計(jì)中，綠色金融、綠色信貸等。

（二）缺乏“科技強(qiáng)審”

在自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)方面，普遍存在范圍大、覆蓋面積廣的特征，為了全面準(zhǔn)確的了解某一區(qū)域的情況，科學(xué)技術(shù)手段的審計(jì)無(wú)疑為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)帶來(lái)革命性變化。目前，地理信息系統(tǒng)在資源環(huán)境審計(jì)中發(fā)揮著重要的作用。要想實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)審，目前，在資源環(huán)境審計(jì)中仍面臨一些需要解決解決的問(wèn)題：一是，各地區(qū)建立數(shù)據(jù)庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn)不一，區(qū)域內(nèi)不同地方容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)矛盾現(xiàn)象；二是，由于一些地區(qū)缺乏技術(shù)支持，無(wú)法全面獲取基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，導(dǎo)致底子摸不清；三是，數(shù)據(jù)共享平臺(tái)沒(méi)有完全建立，數(shù)據(jù)分享不及時(shí)。

（三）缺乏高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化的審計(jì)隊(duì)伍

在生態(tài)文明建設(shè)處于“三期疊加”的重大戰(zhàn)略，專(zhuān)業(yè)化審計(jì)人員數(shù)量不夠、專(zhuān)業(yè)知識(shí)不充分，不能夠很好地服務(wù)目前的資源環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)要求審計(jì)人員的綜合性、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，要有專(zhuān)業(yè)的財(cái)經(jīng)類(lèi)知識(shí)，還要有自然資源環(huán)境的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。目前，首先是審計(jì)工作人員的實(shí)踐知識(shí)大多集中在財(cái)經(jīng)方面，比較缺乏資源環(huán)境專(zhuān)業(yè)背景；大多數(shù)審計(jì)人員的審計(jì)思路以資金審計(jì)和項(xiàng)目審計(jì)為主；其次，在農(nóng)業(yè)、資源、環(huán)境方面的審計(jì)人員較少，審計(jì)人員工作壓力大；尤其是在縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，相關(guān)人才資源方面較為短缺，少有對(duì)資源環(huán)境熟悉的專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員。

■完成此類(lèi)型審計(jì)工作的對(duì)策

（一）建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)

我國(guó)各個(gè)地區(qū)自然資源差異較大，在充分考慮自然資源的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)即將離任的領(lǐng)導(dǎo)干部，建立領(lǐng)導(dǎo)干部離任的自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)自然資源離任審計(jì)的全覆蓋。在數(shù)據(jù)庫(kù)中，把符合條件的審計(jì)對(duì)象全部納入。具體包括：審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限、任職地區(qū)；審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在區(qū)域自然資源優(yōu)勢(shì)、特色，資源環(huán)境現(xiàn)狀、資源環(huán)境存在的問(wèn)題；通過(guò)建立數(shù)據(jù)庫(kù)，可以摸清該審計(jì)區(qū)域自然資源現(xiàn)狀，便于領(lǐng)導(dǎo)干部離任做好交接工作；還可以為再次實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)提供重要參考，利于各部門(mén)的協(xié)作溝通。由于地方領(lǐng)導(dǎo)干部眾多，建立大規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)各級(jí)審計(jì)部門(mén)具有重要的價(jià)值，并且利于推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。

（二）加強(qiáng)“科技強(qiáng)審”和專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍培養(yǎng)

以習(xí)近平總書(shū)記提到的科技強(qiáng)審立身，以自身建設(shè)立信為指導(dǎo)。加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)信息化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。一是，充分利用現(xiàn)有的技術(shù)手段：衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等軟件，與審計(jì)相結(jié)合，服務(wù)自然資源離任審計(jì)；二是，與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等其他相關(guān)單位溝通，搭建自然資源審計(jì)數(shù)據(jù)中心。第三，以政治能力、專(zhuān)業(yè)能力、宏觀政策分析能力和審計(jì)信息化能力等四大能力為統(tǒng)領(lǐng)，在人員招錄、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等多個(gè)維度上予以?xún)A斜強(qiáng)化，建設(shè)資源環(huán)境審計(jì)的專(zhuān)門(mén)化高素質(zhì)隊(duì)伍，尤其加強(qiáng)地市及以下基層審計(jì)機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)，并且從機(jī)構(gòu)設(shè)置上保障隊(duì)伍配齊力量。

■結(jié)論

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是深化改革的重要舉措。此類(lèi)型審計(jì)，在于評(píng)價(jià)、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部在任職前后的責(zé)任履行情況。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任，有助于生態(tài)的治理。因此，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是非常有必要的。