林 震

（北京林業(yè)大學(xué) 生態(tài)文明研究院，北京 100083）

黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”列為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，指出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在2018年5月18日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，其中包括加快建立健全以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系。2018年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。黨的十九屆四中全會把“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”作為堅持和完善生態(tài)文明制度體系的一個重要組成部分。十九屆五中全會重申構(gòu)建生態(tài)文明體系，要求強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理；科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理；開展大規(guī)模國土綠化行動，推行林長制。

林長制是生態(tài)文明目標(biāo)責(zé)任體系的又一制度創(chuàng)新，全面推行林長制是提升我國生態(tài)文明領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2017年，江西武寧縣和安徽旌德縣相繼提出建立林長制；2018年，安徽、江西先后在全省推行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長制。全國各地已有超過半數(shù)的省份探索實施了全省或部分市縣的林長制。2019年底修訂的《中華人民共和國森林法》明確國家實行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，對各地完成森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)和森林防火、重大林業(yè)有害生物防治工作情況進(jìn)行考核，規(guī)定地方人民政府可以根據(jù)需要建立林長制。2020年11月2日，中央全面深化改革委員會第十六次會議審議通過了《關(guān)于全面推行林長制的意見》。各地在推廣實施林長制的過程中要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，因地制宜構(gòu)建和完善制度體系，不跑偏、不虛置，有監(jiān)督、有考核，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，達(dá)到預(yù)期治理效果，為早日建成美麗中國、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

1 治其然要知其所以然

林長制可以看作是源于上個世紀(jì)80年代的保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制的深化和創(chuàng)新。當(dāng)時，一方面因經(jīng)濟發(fā)展對林木資源超采、盜采的現(xiàn)象層出不窮，另一方面國土綠化和全民義務(wù)植樹的任務(wù)需要層層落實，一些地方開始探索將目標(biāo)責(zé)任制引入林業(yè)工作。1985年，廣西梧州市岑溪縣在縣、鄉(xiāng)、村各級領(lǐng)導(dǎo)班子中建立和推廣林業(yè)工作目標(biāo)責(zé)任制，并建立紅黃藍(lán)“三牌”考核制度，不僅提高了造林積極性，而且基本剎住了亂砍濫伐的歪風(fēng)，有效保護(hù)了森林資源。1987年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍亂伐的指示》，要求實行領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)、發(fā)展森林資源任期目標(biāo)責(zé)任制，將森林資源的消長納入縣領(lǐng)導(dǎo)政績考核。2003年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》提出要堅持并完善林業(yè)建設(shè)任期目標(biāo)管理責(zé)任制，各級地方政府對本地區(qū)林業(yè)工作全面負(fù)責(zé)，政府主要負(fù)責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的主要責(zé)任人；對林業(yè)建設(shè)的主要指標(biāo)，實行任期目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核、嚴(yán)格獎懲，并由同級人民代表大會監(jiān)督執(zhí)行。但在具體執(zhí)行過程中存在重視造林綠化目標(biāo)、忽視森林資源保護(hù)的情況，在落實黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、嚴(yán)格考核結(jié)果應(yīng)用等方面也差強人意。

2015年3月6日，習(xí)近平總書記囑托江西“走出一條經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的路子，打造生態(tài)文明建設(shè)的江西樣板”。2016年3月，江西省撫州市臨川區(qū)按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，結(jié)合全域封山育林，探索建立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)管山育林的“山長制”，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、全民參與的森林資源保護(hù)管理體系。2017年4月1日，江西省九江市武寧縣出臺《“林長制”工作實施方案》，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級林長體系，大力實施“增綠、用綠、護(hù)綠”三大工程。

2016年4月，習(xí)近平總書記考察安徽時叮囑“要把好山好水保護(hù)好，著力打造生態(tài)文明建設(shè)的安徽樣板，建設(shè)綠色江淮美好家園”。2017年3月28日，安徽省委書記提出要探索實行林長制，隨后合肥、安慶、宣城開始試點。6月2日，宣城市旌德縣率先出臺《關(guān)于全面推行林長制的意見（試行）》，明確縣、鄉(xiāng)、村三級林長任務(wù)，實現(xiàn)建（創(chuàng)造綠水青山）、管（守住綠水青山）、用（變成金山銀山）三大目標(biāo)。7月18日，安慶市印發(fā)《林長制工作方案》，啟動全市林長制改革，同時編制全國首個林長制實施規(guī)劃。

2017年9月18日，《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于建立林長制的意見》印發(fā)，從2018年起全面推開林長制改革，建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為核心的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長體系。之后，江西、山東等地陸續(xù)全面開展林長制改革。2019年4月，國家林業(yè)和草原局致函安徽省政府，同意安徽省創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)，為全國提供可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗。截至2020年底，全國已有安徽、江西等7個?。ㄊ校┰谌蛲菩辛珠L制改革試點，廣西、廣東、福建、浙江等16 個地區(qū)出臺相關(guān)文件，在部分地縣開展試點。

2018年機構(gòu)改革之后，新組建的國家林業(yè)和草原局的主要職責(zé)為負(fù)責(zé)森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源的監(jiān)督管理，林草、濕地的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，國土綠化和荒漠化防治等。同時，全國各地根據(jù)資源的差異性開展因地制宜的改革，機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)范圍均有差異。因此，各地對林長制職責(zé)和任務(wù)的規(guī)定也不盡相同。有的聚焦于森林資源的保護(hù)和管理；有的把林草系統(tǒng)幾乎所有的職能都納入進(jìn)來，包括保護(hù)生態(tài)資源、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、擴大生態(tài)空間、提升生態(tài)質(zhì)量、防治生態(tài)災(zāi)害、嚴(yán)格生態(tài)執(zhí)法、促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟、繁榮生態(tài)文化等內(nèi)容。

我國仍是一個缺林少綠的國家，森林覆蓋率距離世界平均水平還有不小的差距，有必要構(gòu)建最嚴(yán)格的森林資源保護(hù)發(fā)展制度體系，最大程度地發(fā)揮林草、濕地等生態(tài)系統(tǒng)在應(yīng)對氣候變化、增進(jìn)生物多樣性、維護(hù)國家生態(tài)安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面的重要作用。各地林長制的設(shè)立可以有自己的特色，但都要生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，最終實現(xiàn)人與自然和諧共生。

2 治其然要達(dá)其所必然

生態(tài)文明建設(shè)要靠制度來保障，靠責(zé)任來落實。林長制在地方實踐中一般分為省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級，由黨政負(fù)責(zé)同志擔(dān)任林長，建立相應(yīng)的責(zé)任制度和工作協(xié)調(diào)機制。省、市、縣三級分別設(shè)立總林長和副總林長，負(fù)責(zé)研究部署重要工作，協(xié)調(diào)解決重大問題，以及監(jiān)督考核本級相關(guān)部門和下一級林長履職盡責(zé)情況；同級其他林長通常根據(jù)行政區(qū)域或重點生態(tài)區(qū)設(shè)立，分工負(fù)責(zé)相關(guān)區(qū)域的森林資源保護(hù)發(fā)展工作。省、市、縣三級主要依托林長會議制度，建立部門協(xié)作機制，體現(xiàn)齊抓共管的目標(biāo)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居、社區(qū)）林長和副林長負(fù)責(zé)組織實施本轄區(qū)森林資源保護(hù)發(fā)展工作，建立基層護(hù)林組織體系，確保專管責(zé)任落實到人。

林長制在實施過程中也存在其他目標(biāo)責(zé)任制經(jīng)常遇到的問題，如目標(biāo)確定及責(zé)任界定中的層級合理性，責(zé)任泛化、虛化及形式化問題；林長制運行中的橫向、縱向協(xié)調(diào)與資源整合問題；各級林長能否超越本位主義，把林業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的地位等。

針對這些問題，需要各級黨委和政府切實提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。一要統(tǒng)籌山水林田湖草，完善系統(tǒng)治理機制。應(yīng)由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)和自然資源情況，科學(xué)設(shè)計各林長的職責(zé)范圍和問責(zé)追責(zé)機制，全方位、全地域、全過程開展林草資源保護(hù)和發(fā)展。二要注重配套制度建設(shè)，完善綜合治理機制。建立健全林長巡林巡查、督查督辦、考核評價、信息通報等制度，在任務(wù)引導(dǎo)、項目支持、資金投入、輿論宣傳、督促檢查等方面形成合力，構(gòu)建黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、部門聯(lián)動、多方協(xié)同的治理格局。三要加強村級森林資源管護(hù)，完善源頭治理機制。應(yīng)以縣（市、區(qū)）為單位，按照網(wǎng)格化、規(guī)范化、信息化要求，開展林場、人員、資金等的整合，實行縣域全覆蓋網(wǎng)格管理。同時，加強基層林長和護(hù)林員組織培訓(xùn)，構(gòu)建森林資源源頭管理構(gòu)架，實現(xiàn)“山有人管、林有人造、樹有人護(hù)、責(zé)有人擔(dān)”。四要推進(jìn)林長制法治建設(shè)，完善依法治理機制。加強地方立法、行刑銜接、司法聯(lián)動，構(gòu)建“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的法治體系。

3 治其然要順其所自然

生態(tài)治理要遵循自然規(guī)律。中國傳統(tǒng)生態(tài)智慧告訴我們，種樹之道在于順木之天。《管子·八觀》中提到“山林雖廣，草木雖美，禁發(fā)必有時?！泵献釉诮o魏惠王建言富民強國之道時指出，“不違農(nóng)時，谷不可勝食也；數(shù)罟不入洿池，魚鱉不可勝食也；斧斤以時入山林，林木不可勝用也。谷與魚鱉不可勝食，材木不可勝用，是使民養(yǎng)生喪死無憾也?！碧扑伟舜蠹抑坏牧谠谄涿斗N樹郭橐駝傳》中寫道，“橐駝非能使木壽且孳也，能順木之天，以致其性焉爾?！?/p>

在植樹造林、保護(hù)林草資源的過程中，要避免重建輕管、年年在同一個地方種樹，從而導(dǎo)致人為造成資源浪費的現(xiàn)象；也要避免大樹進(jìn)城、填平濕地種樹、外來物種入侵等問題。在生態(tài)建設(shè)方面，不應(yīng)按照主觀意愿以及個人喜好去改變自然生態(tài)，應(yīng)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。在新修訂的《森林法》中明確規(guī)定“保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則。”

森林、草原還是重要的碳匯資源，在保護(hù)生物多樣性和應(yīng)對氣候變化中發(fā)揮著重要作用。我國提出了努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，保護(hù)和發(fā)展森林草原等生態(tài)資源是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措。這也是聯(lián)合國倡導(dǎo)的基于自然的解決方案的重要途徑。根據(jù)規(guī)劃，到2030年，我國森林蓄積量將比2005年增加60 億m3；根據(jù)《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021 — 2035年）》，到2035年，全國森林覆蓋率達(dá)到26%，森林蓄積量達(dá)到210億m3，草原綜合植被蓋度達(dá)到60%，森林草原的碳匯功能將得到極大提升，美麗中國的建設(shè)目標(biāo)將基本實現(xiàn)。

習(xí)近平總書記在2019年中國北京世界園藝博覽會開幕式上的講話中著重指出“我們應(yīng)該追求科學(xué)治理精神。生態(tài)治理必須遵循規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，打造多元共生的生態(tài)系統(tǒng)。只有賦之以人類智慧，地球家園才會充滿生機活力。生態(tài)治理，道阻且長，行則將至。我們既要有只爭朝夕的精神，更要有持之以恒的堅守?！备骷壛珠L在守護(hù)和增加林草資源的過程中要掌握和尊重自然規(guī)律，順天應(yīng)時，不應(yīng)拔苗助長，過多地人工干預(yù)；同時，注重發(fā)揮自然的生態(tài)功效，減緩氣候變化，促進(jìn)生物多樣性保護(hù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善。

廣西是我國重要的林業(yè)省份，森林覆蓋率和人工林面積均較高。2006年，全球第一個按照《京都議定書》清潔發(fā)展機制（CDM）規(guī)則的造林再造林碳匯項目落戶廣西。廣西的林長制試點始于2018年，河池市、崇左市、玉林市容縣、來賓市金秀瑤族自治縣被列為第一批試點單位。2019年4月，自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《廣西林長制擴大試點工作方案》，明確新增南寧市武鳴區(qū)、橫縣，柳州市鹿寨縣，桂林市興安縣等11個縣（區(qū)）開展林長制試點。同時，除河池市和崇左市外，未列為試點單位的縣（市、區(qū)）要選取1 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點。2020年3月，自治區(qū)林業(yè)局牽頭草擬了《全面實施林長制的意見》和《全面實施林長制工作方案》，并向社會公眾公開征求意見。如今，國家已明確要全面推行林長制。因此，在“十四五”期間，廣西應(yīng)加快推進(jìn)林長制的落地生效，用制度保障各級林長有名有實，促進(jìn)全區(qū)森林、濕地和草原生態(tài)系統(tǒng)功能顯著增強，實現(xiàn)2025年全區(qū)森林覆蓋率提高至62.6%以上的目標(biāo)，為美麗新廣西的建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

（該文為作者在首屆廣西“兩山”發(fā)展論壇上的發(fā)言，部分內(nèi)容發(fā)表于2020年12月28日的《學(xué)習(xí)時報》）