王 浩

（中央民族大學 民族學與社會學學院，北京 100081）

中國（天津）自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱“天津自貿區(qū)”）作為國家首批掛牌成立的自由貿易區(qū)，也是中國北方最大、最早、最重要的自由貿易區(qū)。其地理位置位于華北平原東側，沿天津市的母親河——海河而建，東連渤海，西連首都北京，輻射華北乃至山西、內蒙古自治區(qū)，以天津市為依托，以北方最大港口——天津港為媒介，是“一帶一路”中陸海運輸?shù)闹匾B接點，也是京津冀協(xié)同發(fā)展的高水平對外開放平臺。天津自貿區(qū)的建設起到了推動京津冀一體化協(xié)同發(fā)展、服務華北、溝通東亞、東北亞的重要作用。自東向西天津自貿區(qū)由天津港東疆片區(qū)、濱海新區(qū)中心商務片區(qū)和天津機場片區(qū)三個部分組成，其中東疆港片區(qū)作為天津自貿區(qū)的最重要組成部分，是國務院所批復的北方國際航運中心核心功能區(qū)、國家租賃創(chuàng)新示范區(qū)和國家進口貿易促進創(chuàng)新示范區(qū)，在三個片區(qū)中占據(jù)了核心地位。

一、天津自貿區(qū)東疆片區(qū)的發(fā)展沿革與規(guī)劃

天津自貿區(qū)東疆港片區(qū)的前身是天津東疆保稅港區(qū)，位于天津市的濱海新區(qū)內。在地理位置上，東疆港區(qū)是在天津港原有的基礎上填海造陸而成，位于天津主航道東北方，呈長方形半島形（狀）。距天津市區(qū)56公里，距北京160公里，周邊有京津塘、京津、津濱、津晉等多條高速公路以及外圍高速公路、快速路與港區(qū)相連，陸路交通十分便利。為推動濱海新區(qū)的開發(fā)和開放，經(jīng)國務院批準，于2006年8月31日設立天津東疆保稅港區(qū)，面積為10平方公里。最初對其定位為“北方國際航運中心和國際物流中心核心功能區(qū)”。東疆保稅港區(qū)是繼上海的洋山保稅港區(qū)后設立的第二個保稅港區(qū)，是集保稅物流園區(qū)、保稅區(qū)和出口加工區(qū)功能于一體的多功能綜合性港區(qū)。在政策上，擁有與周邊的天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)等同等的優(yōu)惠政策，在通關、檢疫檢驗、稅收、口岸監(jiān)管、外匯管理等方面享受眾多優(yōu)惠政策。

天津東疆保稅港區(qū)一期于2007年12月封關，此后天津為打造國際自由貿易港區(qū)進行了不懈的努力。2013年6月，天津自貿區(qū)建立和發(fā)展方案由天津市政府上報到中央相關部門。與此同時，天津市啟動了東疆二島的規(guī)劃，計劃填海造地40余平方公里，為天津保稅港區(qū)向國際自由貿易港區(qū)轉變提供土地空間上的支持與保證。2014年12月12日，李克強主持召開國務院常務會，提出要依托現(xiàn)有新區(qū)、園區(qū)等資源，繼上海之后，要在廣東、天津、福建的特定區(qū)域再增設三個自由貿易園區(qū)，以上海自貿試驗區(qū)試點內容為主體，結合地方特點充實新的試點內容。2015年4月20日的《國務院關于印發(fā)中國（天津）自由貿易試驗區(qū)總體方案的通知(國發(fā)〔2015〕19號)》正式下發(fā)，天津自貿區(qū)正式確定設立。2018年5月24日，《國務院關于印發(fā)進一步深化中國（天津）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》的通知發(fā)布，在“一帶一路”倡議的大背景下，天津自貿區(qū)走上了加速發(fā)展的快車道。

天津自貿區(qū)的發(fā)展目標，是立足于國家戰(zhàn)略對自貿區(qū)的定位和要求，進一步“擴大汽車進口、飛機組裝、船舶維修等高新技術制造業(yè)領域的發(fā)展和以銀行、保險、金融服務業(yè)為主的金融貿易領域的開放；以金融業(yè)務發(fā)展支持服務實體經(jīng)濟。進一步深化協(xié)作發(fā)展，建設京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。”[1]

二、“一帶一路”倡議背景下的發(fā)展現(xiàn)狀

在“一帶一路”倡議的背景下，天津港不只是天津市、環(huán)渤海地區(qū)，更是京津冀、華北及內蒙古、西北地區(qū)最便捷通暢的出?？?，同時也是中歐班列的東端陸路起點之一。根據(jù)天津統(tǒng)計局的數(shù)字，天津港70%的貨物吞吐量和50%以上的口岸進出口貨物總值來自天津之外的其他省、市、自治區(qū)。2019年，天津港的貨物吞吐量過5億噸，名列全球港口前十名。在京津冀協(xié)同發(fā)展的政策指引下，雄安新區(qū)建設也在如火如荼進行，濱海新區(qū)依托天津港，著力打造一個世界級的城市帶和首都的海上門戶通道。

現(xiàn)在的天津自貿區(qū)東疆片區(qū)面積為30平方公里，是天津自貿區(qū)的核心片區(qū)。其中保稅港區(qū)約10平方公里，配套服務區(qū)約20平方公里，兩片區(qū)域聯(lián)動實現(xiàn)港城一體化發(fā)展。保稅港區(qū)又可分為碼頭作業(yè)區(qū)、物流加工倉儲區(qū)。保稅港區(qū)的功能定位包括：由港口入境的境外貨物保稅；國內出口貨物的入?yún)^(qū)退稅；來料加工進料加工的免征增值稅、免進出口配額、許可證件管理；區(qū)內交易免征增值稅，消費稅等等。綜合配套服務區(qū)的功能定位包括：發(fā)揮臨海優(yōu)勢，大力發(fā)展濱海旅游業(yè)，以建設寫字樓、海景酒店、人工沙灘、國際郵輪母港、游艇、賽事專用碼頭等高端配套服務設施。綜合配套服務區(qū)服務于港區(qū)，用以解決港區(qū)功能單一模式多層次發(fā)展及勞動服務人員的配套生活設施的問題，并且成為集度假，購物休閑為一體的新的經(jīng)濟增長點，既以港區(qū)為服務對象，又獨立發(fā)揮功能作用。港區(qū)為貨物、服務的流動提供平臺和渠道，發(fā)揮投資和貿易進出口往來的主體作用。服務區(qū)與港區(qū)形成不可分割的聯(lián)動發(fā)展模式。

天津東疆港的建設，緩解了天津北疆港和南疆港的航運壓力，而且從建設規(guī)模與用途上，有著全新的定位。根據(jù)2015年天津自貿區(qū)總體方案和2018年深化自貿區(qū)改革方案，天津自貿區(qū)東疆港片區(qū)現(xiàn)以（已）形成三大業(yè)務，即航運服務，租賃業(yè)和國際貿易領域。保稅港區(qū)充分發(fā)揮著其國際航運中心和自貿試驗區(qū)的優(yōu)勢，吸引和聚集了一批國際和國內沿海航運企業(yè)，船員管理公司，船舶經(jīng)紀公司，航運保險，第三方船舶管理和經(jīng)營管理公司，航運基金等在此落戶。港口貨物吞吐量逐年攀升。2019年上半年的統(tǒng)計數(shù)字，東疆港區(qū)有10萬噸級保稅集裝箱泊位6個，10萬噸級散貨泊位2個，4萬噸級散貨泊位2個，客輪泊位2個。港口貨物吞吐量為4806萬噸，集裝箱吞吐量為353萬標箱。天津國際郵輪母港接待郵輪116艘次；接待出入境游客68.3萬人次。[2]

截止到2020年初，自貿區(qū)深化改革方案的128項任務已完成123項，占總量的96%。天津自貿試驗區(qū)累計實施了432項制度創(chuàng)新措施，累計向國務院和部際聯(lián)席會議辦公室總結上報了233項試點成果和創(chuàng)新實踐案例，向全國復制推廣了27項試點經(jīng)驗和實踐案例，向全市和相關區(qū)域復制推廣了328項經(jīng)驗案例，發(fā)布了9批72個金融創(chuàng)新案例，有力地發(fā)揮了國家制度創(chuàng)新“試驗田”作用。①2020年7月9日，東疆保稅港區(qū)獲得國務院批準，轉型升級為綜合保稅區(qū)。以此為契機，一大批新項目紛至沓來，讓這里成為天津港功能延伸的重要陣地，擴大了天津的城市影響力和經(jīng)濟對外輻射作用，進一步提升了天津港的國際話語權。在“一帶一路”倡議背景下，天津港處于環(huán)渤海發(fā)展區(qū)域的中心，是在“一帶一路”建設中具有海陸交匯區(qū)位優(yōu)勢的通道和支點。天津港的“一帶一路”建設，將傳統(tǒng)的海運進出口轉向海陸聯(lián)運。例如，由天津港始發(fā)的中蒙俄經(jīng)濟走廊國際班列的運營，拓展了蒙古國、俄羅斯以及中亞內陸地區(qū)發(fā)展的通道，實現(xiàn)了地區(qū)貨物和服務的跨境交流，以實質性經(jīng)貿往來提升了“一帶一路”倡議的國際影響。

三、天津自貿區(qū)東疆港片區(qū)現(xiàn)階段存在的問題

首先，天津自貿區(qū)的發(fā)展亟需母城市更多的支持。相較于北京，天津市的經(jīng)濟總量和規(guī)模較小，對周邊地區(qū)的經(jīng)濟輻射和產(chǎn)業(yè)拉動能力不足。天津市作為天津港乃至濱海新區(qū)發(fā)展的基石，其城市的經(jīng)濟狀況和發(fā)展質量，對整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展起著至關重要的作用。天津港的發(fā)展作為天津市對外交流的主要通道和門戶，同時天津市也要以自身的發(fā)展為天津港提供良好的財政支持和智力保證。天津市的發(fā)展目標是建設北方國際航運中心、國際物流中心和國際貿易中心。而國務院對濱海新區(qū)明確了功能定位，即“依托京津冀、服務環(huán)渤海、輻射‘三北’、面向東北亞，努力建設成為我國北方對外開放的門戶、高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經(jīng)濟繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的宜居生態(tài)型新城區(qū)?！盵3]就現(xiàn)階段的發(fā)展狀況而言，天津市在城市發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)轉型方面，與國家級開發(fā)區(qū)域應當發(fā)揮的支撐帶動作用相比，都還存在較大差距。依據(jù)輻射效應理論，“輻射作用將沿著天津自貿區(qū)—京津冀腹地的路徑進行，隨著制度與體制障礙逐漸消除，區(qū)位優(yōu)勢較低區(qū)域的自然資源、勞動力和市場將沿著京津冀腹地—天津母城—天津自貿區(qū)的路徑回流，形成互動循環(huán)積累的效應。”[4]天津市正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，大量外來人口進入中心城區(qū)、濱海新區(qū)及城市周邊地區(qū)。相比于天津市，濱海新區(qū)的人口偏少，為自貿區(qū)所提供的智力和勞務資源相對有限。濱海新區(qū)相比于天津市區(qū)，開發(fā)時間晚，開放程度低，人口流動量相對較小，早期濱海新區(qū)的發(fā)展主要倚仗于天津市的財政補貼和整體規(guī)劃，商業(yè)聚集區(qū)和生活設施等硬件條件的不足、高等學校的缺乏、工廠數(shù)量眾多，天津市特殊的歷史和文化原因造成天津本地人不愿意向濱海新區(qū)移動，使得天津市區(qū)人口的壓力增大，市區(qū)與濱海新區(qū)人口不均衡，引起區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調。

其次，東疆港片區(qū)規(guī)劃建設與功能發(fā)展有待進一步合理化。原天津港北疆港區(qū)位于在海河入?？诓⒊蕩罘植?，海河向渤海灣注入大量泥沙，使得疏浚清沙作業(yè)成為天津港的一項必不可少重要支出。東疆港片區(qū)處在天津港主航道和永定新河口之間的區(qū)域，一方面，東疆港的建設分流了北疆港碼頭泊位的貨運壓力；另一方面，船舶運輸和周圍泥沙對東疆港配套區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成一定影響。隨著自貿區(qū)人口不斷增加、發(fā)展規(guī)模逐步擴大、經(jīng)濟總量快速增長，資源和環(huán)境面臨的壓力越來越大。環(huán)境資源保護和港區(qū)的進一步規(guī)劃在一定程度上制約著東疆港片區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。這也造成了對資源環(huán)境壓力，空間布局、開發(fā)強度、開發(fā)使用效率提出了更高的要求。隨著自貿區(qū)工業(yè)化進程的加速以及大規(guī)模基礎設施的建設，對原有建設用地需求產(chǎn)生了進一步的刺激。在東疆東側規(guī)劃為沙灘度假休閑區(qū)，在東疆西側則為貨輪泊位，堆場，倉庫。由于東疆島的形狀呈南北長東西窄的特點，雖然有隔離帶和自貿區(qū)海關、辦事大廳的行政部門作為緩沖，但東疆沙灘度假與生活休閑區(qū)距離港口作業(yè)區(qū)過于緊密，造成一定的環(huán)境和生態(tài)壓力。雖然在東疆港片區(qū)規(guī)劃形成了功能清晰的空間布局，但如何兼顧東疆港發(fā)展、海洋環(huán)境治理，協(xié)調營造東疆沙灘度假區(qū)與大型集裝箱泊位等方面，即在有限空間造成的兩種功能的發(fā)展矛盾，是東疆港港區(qū)發(fā)展與規(guī)劃需要面對的重要問題。

其三，過度依賴外商投資，本土造血能力不足。按照國際貿易比較優(yōu)勢理論，比較成本的差異造成了資本與生產(chǎn)的流動?？鐕酒毡閷⒗麧櫬瘦^低、勞動密集型的制造業(yè)項目投放到海外生產(chǎn)。自貿區(qū)相對優(yōu)惠的稅收和投資政策，吸引了跨國公司來此投資設廠，造成了自貿區(qū)對外資的依賴程度較高。在權衡知識產(chǎn)權保護與投資國法律之間，跨國公司傾向于將核心業(yè)務放在其國外的母公司或總部。跨國公司對所投資區(qū)域的忠誠度較低，當其他區(qū)域有更優(yōu)惠的政策，或者比較優(yōu)勢更加明顯，或者國際經(jīng)濟形勢發(fā)生波動，跨國公司更容易以關閉海外工廠、轉移資產(chǎn)或變更投資目的國等手段來實現(xiàn)降低投資風險，最大化投資利潤的目的。給自貿區(qū)帶來的后果便是投資減少、稅收不穩(wěn)定、建設項目擱淺等等外部風險。因此，作為對于國際政治、經(jīng)濟形勢的變化比較敏感的自貿區(qū)，尋求長期穩(wěn)定的發(fā)展要進行發(fā)展模式的變化和增加抗風險的能力。另一方面，由于發(fā)展中國家在國際貿易分工處于相對不利的地位，因此本土企業(yè)在資金、營銷網(wǎng)絡、國際戰(zhàn)略中的競爭力不夠，發(fā)展力度欠缺，無法真正完全享受自貿區(qū)的優(yōu)惠與便利。本土企業(yè)的匱乏，不利于區(qū)域經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展， 本土企業(yè)的優(yōu)勢在于，對于國家經(jīng)濟的發(fā)展可以提供實質性的貢獻，而且忠誠度較高，優(yōu)秀企業(yè)在自貿區(qū)的長期發(fā)展對其他企業(yè)有帶動和示范效應。

四、天津自貿區(qū)東疆港片區(qū)發(fā)展對策及展望

第一，加快天津市的城市發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)功能的轉移。天津自貿區(qū)的發(fā)展和天津港口建設離不開天津市的大力支持。國務院對天津市的發(fā)展提出的總體規(guī)劃，要求天津市盡快落實與完善城市定位。天津市定位為北方航運中心，金融中心和國際貿易中心?？梢钥闯?，對天津市的定位基本上是以天津港為發(fā)展核心。相比于濱海新區(qū)的發(fā)展，天津市區(qū)的發(fā)展速度相對放緩，在新建工程和項目建設方面速率明顯放緩。濱海新區(qū)的快速發(fā)展對于人力、資金、技術的需求增加。天津市需要加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，將原有的工業(yè)進行淘汰升級和產(chǎn)業(yè)重新規(guī)劃，優(yōu)化城市的空間布局。例如，東麗區(qū)處在中心城區(qū)與濱海新區(qū)核心區(qū)之間，起到了承接兩地港城的中介作用，東麗區(qū)現(xiàn)有東麗開發(fā)區(qū)，天津開發(fā)區(qū)西區(qū)，天津自貿區(qū)空港片區(qū)等主要產(chǎn)業(yè)園區(qū)，可以適當增加新的建設空間，推進產(chǎn)業(yè)的帶狀分布和功能互補性發(fā)展。在政策方面，進一步以優(yōu)厚條件吸引人才來此落戶定居，增強天津市凝聚人才和智力創(chuàng)新的能力。進一步發(fā)揮北方經(jīng)濟中心的服務和輻射帶動作用。打造天津中心城區(qū)—東麗區(qū)—濱海新區(qū)的發(fā)展快速走廊和橋梁經(jīng)濟帶，成為京津冀一體化區(qū)域發(fā)展框架內的天津市內部一體化，增進天津市的綜合實力，縮短京津冀一體化過程中三地的經(jīng)濟差距，形成統(tǒng)籌一體協(xié)調發(fā)展的格局。圍繞天津市的城市定位和區(qū)域內部的分工格局，天津市應將濱海新區(qū)和自貿區(qū)的發(fā)展作為戰(zhàn)略思維轉變的重點，即將地理區(qū)位因素的優(yōu)勢轉變?yōu)楣δ芑s化發(fā)展的優(yōu)勢，將自貿區(qū)的發(fā)展作為天津市協(xié)同發(fā)展的代表，同時為天津提供新的經(jīng)濟增長點，帶動和促進天津市區(qū)產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟發(fā)展模式的轉變，有助于在“一帶一路”的宏觀背景下打造京津冀世界級城市群。

第二， 對天津自貿區(qū)東疆港片區(qū)的建設進行更加合理的規(guī)劃與高效利用。天津東疆島的建設，將陸地國土空間向海洋延伸，利用了港口便利的地理條件，同時也拓展了經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展空間。同時隨著天津自貿區(qū)東疆港片區(qū)的發(fā)展和建設速度的加快，如果以現(xiàn)有的東疆港片區(qū)來看，開發(fā)經(jīng)營的規(guī)劃模式應當從擴展土地的外延擴張轉為調整和優(yōu)化經(jīng)濟空間結構。在發(fā)展東疆港口功能的同時，合理控制工業(yè)設施的建設空間，提高空間利用效率，控制開發(fā)強度，推進空間集約發(fā)展。按照天津自貿區(qū)東疆港片區(qū)的規(guī)劃藍景（圖1），東疆島還要向東填海擴陸，增加新的功能區(qū)和配套硬件設施建設。如何在實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的同時，遵循“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展要求，將大規(guī)模的填海造地對海洋環(huán)境造成的影響降低到最小，將陸地空間與海洋空間兼顧發(fā)展而又保持相對獨立性，使陸地空間開發(fā)與海洋空間開發(fā)相協(xié)調是自貿區(qū)建設者需要考慮的問題。另一方面，加強生態(tài)資源保護和建設，港口的建設和臨港工業(yè)發(fā)展要做到節(jié)能減排，嚴格控制污染物和廢水排放；加強海河等河流流域的污染整治力度，從源頭上減少向渤海的污染擴散；合理開發(fā)和利用沿海區(qū)域，嚴格實行休漁期禁捕政策，保護渤海的海洋生態(tài)系統(tǒng)。

圖 1 東疆島未來規(guī)劃設計圖[5]

第三，在自貿區(qū)大力培植和發(fā)展本土企業(yè)，加強自貿區(qū)周邊建設。本土企業(yè)競爭力的增加對國家經(jīng)濟競爭力的提升有重要的作用。在自貿區(qū)發(fā)展上，一方面要促進跨國公司的總部、研發(fā)中心到自貿區(qū)投資；另一方面，在注重引進外資的同時也要吸引大型國企、央企、市屬企業(yè)集團以及優(yōu)秀大型私營企業(yè)將區(qū)域的總部在此落戶。大力扶植和培育本土的優(yōu)秀企業(yè)參與自貿區(qū)的發(fā)展和建設，以增強區(qū)域的經(jīng)濟競爭力和穩(wěn)定性。

同時還應該看到，以中小私營企業(yè)為代表的本土企業(yè)是解決就業(yè)的主力軍，也是保持區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要動力。政府在招商引資的過程中要制定長期發(fā)展規(guī)劃，扶植并給予本土企業(yè)更多的關注和支持，幫助優(yōu)秀的本土中小企業(yè)做大做強。要切實幫助解決中小企業(yè)發(fā)展所面臨的土地、稅收及融資等方面的問題。國家設立的鼓勵中小企業(yè)專項發(fā)展的資金要向有發(fā)展前景、成長性好的企業(yè)傾斜轉移。同時要做好相關的配套服務工作，在硬件上和軟件上給予中小企業(yè)成長關懷，使其形成與大企業(yè)協(xié)作配套的合作機制。例如，將組裝配套的零件、服務、代工等供應鏈生產(chǎn)以分包采購形成，圍繞核心企業(yè)進行規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)鏈調整。既可以發(fā)揮政策方面的優(yōu)勢，又可享受便捷的交通倉儲物流服務，形成產(chǎn)業(yè)與行業(yè)間共同持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。

綜上所述，作為天津自貿區(qū)核心的東疆港片區(qū)，拓展了傳統(tǒng)港口的陸地空間，減輕了天津港的航運壓力并實現(xiàn)了天津港的國際化升級改造。在自貿區(qū)成立五年多的時間里，東疆港區(qū)加速發(fā)展，取得了舉世矚目的變化，在“一帶一路”倡議的背景下，自貿區(qū)東疆港片區(qū)利用自身的地理區(qū)位、政策扶植等優(yōu)勢促進了京津冀一體化區(qū)域外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也成為了輻射華北、西北，溝通蒙古、俄羅斯、中亞等周邊國家和地區(qū)的一條面向國際的陸海聯(lián)運通道。天津自貿區(qū)東疆港片區(qū)作為國家級的改革試驗區(qū)和創(chuàng)新示范區(qū)，在改革發(fā)展中應當積極面對機遇與挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮優(yōu)勢，成為中國經(jīng)濟發(fā)展與溝通世界的代表。

注釋：

① 統(tǒng)計數(shù)字來源：天津自貿試驗區(qū)新一批制度創(chuàng)新成果介紹——天津自貿試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新發(fā)展新聞發(fā)布會（2020年1月9日）。