〔摘要〕中國共產(chǎn)黨基層組織建設的基本經(jīng)驗，是將黨的組織建立到其他一切經(jīng)濟和社會組織的細胞中去。這一建黨原則在革命、建設、改革等歷史時期始終作為黨在城市工作中一以貫之的組織原則。隨著改革開放以來流動社會的出現(xiàn)，城市基層黨建開始從單一的職域黨建走向以單位黨建為基礎，同時注重以社區(qū)、樓宇、園區(qū)等為單元共同推進的新階段。區(qū)域黨建開始成為城市基層黨建中的新現(xiàn)象、新趨勢和新重點?；仡櫧h百年的歷史，黨的城市基層組織建設在組織、機制、功能、領域四個方面形成了以組織全覆蓋為基本要求，以“責任”“聯(lián)動”“兜底”“單位”等為機制，以“全域黨建”為特征的基本經(jīng)驗。

〔關鍵詞〕城市基層組織建設;職域黨建;區(qū)域黨建;全域黨建;百年中共

〔中圖分類號〕D267?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0051-10

“只許有兩種性質(zhì)之支部存在：（甲）工廠支部，農(nóng)村支部，或學校支部;（乙）街道支部或區(qū)域支部（即按居住址而分劃）”〔1〕，這是中國共產(chǎn)黨在1926年《組織問題決議案》中對基層支部類型的基本劃分。自建黨之日起，中國共產(chǎn)黨就清楚地認識到，黨的基層組織應有兩種類型：一是以產(chǎn)業(yè)和職業(yè)單位為界限，包括學校支部和工廠支部等;二是以地區(qū)范圍為界限，包括街道支部和農(nóng)村支部等。1945年，在新中國成立前期，黨的七大修改的《黨章》仍然以職業(yè)和地域為基層黨組織劃分的基本類型?！包h的組織，是按照地區(qū)或按照生產(chǎn)部門為標準建設起來的。在一個地區(qū)內(nèi)，管理全區(qū)黨的組織，對于該地區(qū)內(nèi)各個部分的黨的組織來說，是上級機關;在某一生產(chǎn)部門內(nèi)，管理全部門黨的工作的組織，對于該部門的各個部分黨的組織來說，是上級機關。”〔2〕

從組織的基本維度看，職業(yè)黨組織和地方黨組織是中國共產(chǎn)黨基層組織的兩種基本類型，職域建黨或區(qū)域建黨是黨的基層組織建設的兩種基本方略。所謂職域建黨，即按照生產(chǎn)單位為單元建立黨組織;所謂區(qū)域建黨，即按照居住位置為單元建立黨組織?！?〕自建黨之日起，這兩種策略在黨的城市工作中同時存在。但是，由于中國共產(chǎn)黨的階級性質(zhì)，在組織建設方面，黨始終將職域建黨作為主要組織發(fā)展策略。這一策略在之后的革命、建設和改革的歷史進程中不僅得到延續(xù)，并且在中國共產(chǎn)黨取得國家政權以后不斷得以強化。

一、單位制與職域建黨：社會主義建設時期的城市基層黨建

按生產(chǎn)單位建黨，也即職域建黨，創(chuàng)造了一種全新的基層組織模式。在黨的城市工作中，按生產(chǎn)單位建立基層組織在中國共產(chǎn)黨基層工作中具有更加顯要的地位。從1925年起，黨開始提出“工廠、礦山”中組織建設的重要性，并在中共五大通過的《組織問題議決案》中明確提出在生產(chǎn)單位中建設支部，要求“應該盡力使黨的基礎建立在產(chǎn)業(yè)支部上面，并使所有大工廠鐵路碼頭等都有我們的以支部為基礎的組織”〔4〕。之后，在城市的革命運動中，這一策略成為黨的組織建設的基本策略。1939年，劉少奇在《論組織民眾的幾個基本原則》中提出：“在各種組織中，產(chǎn)業(yè)組織與職業(yè)組織，是組織民眾最主要的方式?！薄?〕

對于這一組織方式，劉少奇在《論黨》一文中對此作了精辟總結：“黨章規(guī)定：黨的基礎組織，按照生產(chǎn)單位、工作單位來組織，這是我們黨的一個組織原則。這個原則，使我們黨的組織基礎放在社會組織的細胞中?！薄?〕在新中國成立以后，這一經(jīng)驗成為中國共產(chǎn)黨開展城市黨的工作，構建城市治理體系的重要組成部分。在革命時期，中國共產(chǎn)黨職域建黨的主要形式是產(chǎn)業(yè)支部，但在新中國成立以后，產(chǎn)業(yè)支部的模式逐步擴展到所有的職業(yè)領域，從而進一步擴展和強化為職業(yè)支部的基層組織模式?！?〕新中國成立以后，在生產(chǎn)單位中建黨，成為黨的城市工作的首要任務。

1956年三大改造完成以后，在經(jīng)濟領域形成了以生產(chǎn)資料公有制為基礎的計劃經(jīng)濟體系，在社會領域形成了“政社合一”的單位制結構。在社會主義建設時期，與社會管理中的單位制相配合，黨的基層組織建設主要依照職域黨建的策略推進，職域黨建和職業(yè)支部構成了黨在城市中的工作基礎。路風指出，在高度單位化的社會中，單位組織不僅具有一般社會分工性質(zhì)上的功能性組織的特征，而且由于與黨的組織和國家行政組織密切結合，因而具有統(tǒng)治和整合社會政治統(tǒng)治功能的特征。〔8〕田毅鵬等指出，單位制塑造了“國家——單位——個人”的縱向一體化社會聯(lián)結模式，體現(xiàn)了將人民“組織起來”的社會整合模式。在這一模式中，單位構成了國家與個人之間的中間組織，國家通過單位將個人組織起來。〔9〕

單位制形成了高度組織化的社會體系，而這種高度組織化的社會體系，首先是通過職域建黨的模式得以實現(xiàn)的。在1951年開始的整黨工作中，中央提出“在已經(jīng)完成土地改革的新區(qū)農(nóng)村和工廠、礦山、企業(yè)、機關和?？埔陨蠈W校中，黨的組織必須有領導、有計劃地采取慎重的方針來發(fā)展黨員;目前應該先著重在產(chǎn)業(yè)工人中吸收新黨員和建立黨的組織。”〔10〕

當社會的每一個單位都建有基層黨組織后，黨在城市中的主要工作任務就由職域建黨轉變?yōu)槁氂螯h建。所謂職域黨建，即黨的工作重心從建立黨組織開始轉移到如何保證黨組織的領導地位，如何發(fā)揮黨組織的政治作用等重要問題上。在單位體制下，通過職域黨建加強基層黨組織的領導地位的主要經(jīng)驗是“黨政合一”，不僅把黨組織嵌入到職業(yè)單位中去，使黨組織與職業(yè)單位同構;而且使黨組織掌握基層單位的行政權力，借助職業(yè)組織中的科層制和管理權鞏固黨組織地位和政治作用?！?1〕1962年通過的《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》規(guī)定，“國營工業(yè)企業(yè)中的黨組織，必須實行集體領導和分工負責相結合的制度，在工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)行政上，實行黨委領導下的廠長負責制”。同時在《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》中規(guī)定，“國營、公私合營商業(yè)、飲食業(yè)、服務業(yè)和功效合作社企業(yè)中的黨委、總支部和支部，是黨在國營、公私合營商業(yè)和供銷合作社企業(yè)中的基層組織，是黨聯(lián)系群眾的基本紐帶，是黨的戰(zhàn)斗堡壘”。〔12〕

那么，在職域黨建的范疇中，黨組織通過何種機制來發(fā)揮自身的政治功能呢？從社會主義建設時期的歷史經(jīng)驗看，主要機制是四個方面。第一，黨的基層組織建設與生產(chǎn)單位中各個維度的基層領導體制密切結合。黨的基層組織不僅是整個單位的領導機構，同時也是所在工廠、車間、班組等基層單位的領導核心。第二，黨的基層組織與黨員群眾之間具有一種“溫情的父愛主義”。一方面，基層黨組織要關心黨員群眾生活，既要承擔全方面的福利體制，為黨員群眾提供全方位的生活和福利保障;另一方面，黨組織不僅關心在職職工，而且必須照料到職工家屬。在日常運行中，對黨員群眾及其家庭的困擾都有責任去關懷和回應?！?3〕第三，具有嚴格的黨員、干部管理制度，并要求保持黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，黨員干部發(fā)揮好先鋒模范作用，在日常工作中常常通過評比競賽和發(fā)動群眾運動的方式加強基層黨組織建設。第四，在單位黨建中，黨組織特別重視針對基層黨組織和黨員的政治學習和思想教育，在社會主義建設時期，開展了多次經(jīng)常性教育活動，同時也進行了多次群眾性整黨運動。

二、職域與區(qū)域并重：改革開放時期城市基層黨建的發(fā)展

改革開放為中國社會帶來了重要變化。一方面，單一的計劃經(jīng)濟體系解體，在既有的公有制經(jīng)濟體系外，逐步發(fā)育起愈來愈豐富的非公經(jīng)濟部門。職業(yè)領域也因此發(fā)生巨大變化，開始出現(xiàn)了個體經(jīng)濟、外資經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等多元化的體制外經(jīng)濟組織的生產(chǎn)與就業(yè)。在這一背景下，從政社關系變化的層面講，原有的職域建黨不得不開始面對非公經(jīng)濟和社會組織建黨、私營企業(yè)主入黨、流動黨員管理等一系列全新的問題。另一方面，原有的公有制單位本身也發(fā)生重要變化。從單位內(nèi)部結構的層面看，單位不再是政治、經(jīng)濟、社會一體化的全能單元，也不再承擔“包下來”的社會福利體制。“單位辦社會”開始轉變?yōu)椤吧鐣k社會”，單位不再承擔家庭、教育、居住、養(yǎng)老等社會功能。這都進一步影響了黨在城市中的基層組織建設，單位中的基層黨組織無法再像社會主義建設時期一樣，實現(xiàn)“父愛主義”和普遍福利的政治和社會回應，原先黨組織與黨員群眾之間固定的強組織聯(lián)系開始減弱。

在這一過程中，一個更重要的變化是流動社會的出現(xiàn)，正是“流動”使得地域空間在現(xiàn)代社會治理中變得特別重要?！?4〕也正是流動社會到來帶來了職業(yè)共同體和生活共同體在物理范圍上的分離?！?5〕“白天在單位、晚上在社區(qū)”成為一種全新的生活模式，社會中大多數(shù)個體都開始擁有單位角色和社區(qū)角色的雙重身份，在職業(yè)地和生活地等不同空間中反復流動，這也從根本上改變了黨組織和基層黨員之間的連接和組織方式。在職業(yè)共同體中，黨組織仍然可以延續(xù)既有的單位黨建工作方式，通過“條”的黨組織體系開展工作;而在生活共同體中，由于居住地實際上是一個以地域為邊界特征的單元，在這一單元中原有的黨建工作體系不再適應，黨組織不得不思考和創(chuàng)新以“塊”為主的黨建工作體系。正是深刻意識到這一變化，黨在城市工作中開始積極地探索基層組織建設的轉型?！八兄平Y構日趨多元，經(jīng)濟關系深入調(diào)整，社會結構深刻變化，原來螺絲釘式的‘單位人‘企業(yè)人逐漸變成自由流動的社會人，按行政層級、以部門條線為主體的城市基層黨建體系，不適應持續(xù)快速發(fā)展的客觀實際”，“必須改變長期存在的以條為主、自上而下的城市基層黨建格局，逐步建立健全以塊為主、條塊結合、重心下沉的城市基層黨建體系”?！?6〕

因此，在改革開放以后的黨的城市基層組織建設中，特別20世紀90年代末以來，社區(qū)黨建在城市基層黨建中具有極其重要的地位。一方面，隨著住房貨幣化改革的推進，城市中開始出現(xiàn)大量與企業(yè)、機關、事業(yè)單位等職業(yè)組織在物理空間上相分離的區(qū)域，即城市基層社區(qū)。這個區(qū)域作為一個相對獨立的空間單元開始成為城市黨建關注的重點。另一方面，與職業(yè)共同體不同，社區(qū)作為生活共同體，由于居民之間沒有職業(yè)聯(lián)系，黨組織不能再依靠職業(yè)組織和行政組織發(fā)揮作用，傳統(tǒng)的單位黨建工作機制開始失靈，出現(xiàn)了黨的組織難建立、黨員活動難開展、黨的功能難發(fā)揮等一系列問題。

城市黨建工作的變化，與社會的整體轉型有關，也與黨建工作必須不斷面對新情況、新挑戰(zhàn)、新問題的政治使命有關。因此，隨著社區(qū)概念的引入，1986年開始，社區(qū)黨建已經(jīng)成為城市基層黨建的關注重點。1996年9月，中央組織部下發(fā)了《關于加強街道黨的建設工作的意見》;2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》;2004年，中共中央辦公廳進一步轉發(fā)了《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見》。隨著中央和地方這一系列文件的下發(fā)，城市社區(qū)黨建工作全面拉開了轉型發(fā)展的序幕。

城市黨建的工作重點從單位黨建向社區(qū)黨建的轉變，意味著黨的組織建設開始經(jīng)歷重要轉型。與傳統(tǒng)的職域黨建不同，社區(qū)黨建不再是以職業(yè)組織為范圍的黨建，而是以社區(qū)這一地域和物理空間為范圍的黨建。換言之，社區(qū)黨建不按生產(chǎn)單位為單元建黨，而是按居住地域為單元建黨。這一模式，從黨的基層組織覆蓋的角度，可以稱為區(qū)域建黨，從黨的工作機制創(chuàng)新和發(fā)展的角度，可以稱為區(qū)域黨建。值得指出的是，區(qū)域黨建的內(nèi)涵與當前城市黨建工作中“區(qū)域化黨建”的概念不同?！?7〕區(qū)域黨建是指黨的基層組織建設以區(qū)域為單元，社區(qū)黨建和樓宇黨建都是區(qū)域黨建的表現(xiàn)形式;而“區(qū)域化黨建”是指不同單位、不同類型黨組織進行黨建聯(lián)建、互聯(lián)互動、共建共享的具體工作機制。

新世紀以后，社區(qū)黨建逐漸成為城市基層黨建的前沿和重點，主要是由于兩個方面的原因。第一，從加強城市治理的方面來說，盡管社區(qū)不是城市功能分區(qū)中的唯一形態(tài)〔18〕，但社區(qū)確實是城市功能分區(qū)中與傳統(tǒng)單位（公有制組織）聯(lián)結最少的區(qū)域。因此，社區(qū)是城市治理轉型的前沿陣地，它擁有的治理資源最少，出現(xiàn)的治理難題最多，它整體上經(jīng)歷著城市管理、基層治理和社會參與體系的調(diào)整和重構。第二，從黨建工作本身來說，社區(qū)黨建也是城市基層黨建布局的前沿和重點。一方面，作為民主集中制政黨，中國共產(chǎn)黨的組織體系具有典型的同心圓結構，無論是從中央、省市、區(qū)縣、街道再到社區(qū)，還是從黨委、黨工委、黨總支再到黨支部，隨著黨組織管理臂距的延伸〔19〕，越是到組織體系的基層，就越容易出現(xiàn)基層組織虛化、弱化和邊緣化的問題。另一方面，隨著城市治理經(jīng)歷了從單位制向街居制的轉型，黨建工作也要經(jīng)歷從單位黨建向“單位+區(qū)域”黨建的轉型。與傳統(tǒng)的單位黨建不同，區(qū)域黨建需要在缺少單位組織支撐的條件下，探索一種在地理空間和物理空間基礎上的新的黨建模式。〔20〕

社區(qū)黨建正是基層黨建和區(qū)域治理兩個方面重點的疊加，它既需要在微觀上解決基層黨組織虛化、弱化、邊緣化的實際問題，也需要在宏觀上探索城市治理和黨的組織形態(tài)的轉型路徑。由此，社區(qū)黨建在城市基層黨建體系中特別重要，甚至在過去相當長的一個時期內(nèi)，城市基層黨建的內(nèi)涵和外延基本上等同于社區(qū)黨建。時任上海市委書記韓正在介紹上海城市基層黨建的基本經(jīng)驗和布局時，明確指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)是市民共同生活居住區(qū)、商務商辦集中的樓宇街區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)高度集聚的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，既是人們居住生活的落腳點，也是各種經(jīng)濟組織、社會組織的立足處，是融合人們生產(chǎn)、生活和社會交往的重要平臺和地域性載體。加強城市基層黨建，重心在社區(qū)、關鍵在社區(qū)、難點在社區(qū)、成效也在社區(qū)?！薄?1〕

不過，社區(qū)黨建又不完全是所謂的小區(qū)黨建或居民區(qū)黨建，而實際上是街道和居民區(qū)區(qū)黨建的泛稱。“社區(qū)”概念于20世紀30年代由費孝通和吳文藻從英文“community”翻譯而來，最初指公社、村社、集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、群落、社群等，實際上指的是人與人之間通過血緣和交往等自然產(chǎn)生紐帶而形成的地方性共同體，其文化意義和社會意義超過了地域特征，本質(zhì)上社區(qū)指的是一種社會學意義上的鄰里關系。〔22〕但是在改革開放以后，“社區(qū)”概念的含義發(fā)生了轉化。在實踐中，社區(qū)所指的不再是一種天然的鄰里關系共同體，而是國家進行社會管理的基本單元，其政治意義和地域特征超過了其文化意義。因此，社區(qū)概念在中國具有很強的行政屬性，屬于地方政府轄區(qū)的基礎單元?！?3〕也正因為如此，所謂的社區(qū)黨建實際上包含有兩個方面的內(nèi)容：一是以推動居民自治為主要內(nèi)容的居民區(qū)的黨建;二是以加強黨建工作領導和整體推進為主的街道黨建。1997年上海市《關于加強和改進社區(qū)黨的建設的工作的若干意見》第一次提出“社區(qū)黨建”概念時，就明確指出“社區(qū)黨建工作是以街道黨工委和居民區(qū)黨支部為主體的，由街道轄區(qū)內(nèi)各機關、企業(yè)、事業(yè)單位基層黨組織共同參與的區(qū)域性黨建工作，是街道黨建工作的延伸與拓展?！薄?4〕更精確地說，社區(qū)黨建是“街道—社區(qū)”黨建。這也為新時期社區(qū)黨建的進一步擴展奠定了基礎。

而且，社區(qū)黨建并不構成改革開放以后城市基層黨建內(nèi)容的全部。在城市中，國企、集體經(jīng)濟、機關、事業(yè)單位、學校等職域黨建仍然是城市基層黨建工作的重要內(nèi)容。同時，在體制外經(jīng)濟組織和社會組織中，也開始推進“兩新”組織黨建。這都屬于新的時期職域黨建的內(nèi)容。但是，相較于社會主義建設時期，改革開放以來的職域黨建在領域、內(nèi)容和功能方面都在收縮。第一，在國有企業(yè)等經(jīng)濟組織中，黨政合一的領導體制被打破，黨的基層組織作為政治核心發(fā)揮作用。第二，單位基層黨組織的功能開始更多地強調(diào)學習、示范、服務而非領導和管理。第三，強調(diào)基層黨組織的功能轉型，服務型黨組織建設成為城市基層黨建工作的重要方向。第四，各級黨和政府開始強調(diào)充分發(fā)揮單位黨組織的政治和資源優(yōu)勢，加強對城市社區(qū)治理的支持和幫助。

改革開放以來的城市基層黨建，就是從單一的職域黨建向職域與區(qū)域并重的基層黨組織建設轉型的過程。職域黨建是城市基層黨建的基礎，區(qū)域黨建是城市基層黨建的前沿。職域黨建與區(qū)域黨建有完全不同的發(fā)展邏輯：職域黨建以職業(yè)為依托，區(qū)域黨建以生活為依托;職域黨建覆蓋職業(yè)時間、區(qū)域黨建覆蓋業(yè)余時間;職域黨建面對的組織關系相對固定，區(qū)域黨建面對的組織關系更加多元流動。

在過去二十年中，走向“職域與區(qū)域并重”的城市黨的基層組織建設成績斐然，在多個方面形成了值得稱道的經(jīng)驗和成效。除了各市、各區(qū)、各街道各有自身特色的理念、品牌、項目方面的創(chuàng)新組合外，今天黨的城市基層組織建設開始具備了比較完善和多元的黨建要素和載體。一是資源豐富，在黨建和社會治理層面整合了更加豐富的治理資源;二是主體多元，黨組織、群團組織、社區(qū)自組織、專業(yè)社會組織和居民個人構成了黨建引領社會治理的多元參與主體;三是平臺豐富，在黨組織的引領和支持下形成了各種各樣的黨建和治理平臺;四是項目落地，不同地區(qū)、城市中基層街道和社區(qū)都形成了自己有特色的治理項目;五是陣地支撐，建設了黨群服務中心、社會組織孵化中心、社區(qū)生活服務中心、新時代文明實踐中心等多層次體系化的實體陣地;六是制度成型，在基層黨建方面形成一定的較為規(guī)范定型的、成體系的基本制度;七是機制有效，形成了一系列切實有效的黨建工作機制;八是文化培育，各地都形成或正在努力形成一定的具有自身特色的黨建文化;九是方法創(chuàng)新，各地都在自身特點基礎上不斷探索并創(chuàng)新基層黨建工作的方法和策略。值得指出的是，這些實踐和做法盡管主要是在社區(qū)黨建領域中探索形成，但有許多經(jīng)驗實際上可以被復制和推廣，并應用到城市中其他的黨建領域。更重要的是，上述這些相對完備的載體和要素，開始需要進一步整合提升為城市基層黨建的格局和體系。當我們考慮到在整個城市范圍內(nèi)建立系統(tǒng)的黨建體系時，社區(qū)黨建的概念就需要進一步突破，上升到城市基層黨建的新高度。

三、“黨領導一切”的全域黨建：新時代城市基層黨建的拓展與升級

隨著中國特色社會主義建設進入新時代，黨對城市基層組織建設提出了新的更高要求。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理體系和制度體系成為新時代中國特色社會主義建設的主要內(nèi)容?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“到2020年，要在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，……形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”〔25〕

中國特色社會主義制度的最本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨的領導。加強治理體系和制度體系的建設需要直面黨的基層工作的問題和挑戰(zhàn)，更加重視黨的基層組織建設，不斷“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！薄?6〕在這一背景下，城市基層黨建必須有更高的站位、更全面的覆蓋、更有效的機制、更系統(tǒng)的體系和格局。從客觀條件上看，城市基層黨建也需要進一步向前推進。隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和城市化程度的加深，社區(qū)作為封閉空間的限制和邊界開始模糊，逐漸和周邊的街道、馬路、商圈相融合。社區(qū)治理也開始突破居民區(qū)的邊界，向周邊區(qū)域延伸和輻射。城市發(fā)展過程中新形態(tài)的社區(qū)融合已經(jīng)到來，城市治理必須開始考慮社區(qū)、商區(qū)、市場、園區(qū)、工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)等不同功能區(qū)的聯(lián)動，城市黨建也必須開始考慮單位黨建、社區(qū)黨建、“兩新”黨建等不同領域的聯(lián)動。既有的以社區(qū)黨建為主的城市黨建體系需要覆蓋面更廣，需要更具有包容性，需要進一步探索整體性的黨建工作體系。

在這一背景下，城市基層黨建開始進一步突破以街道和居民區(qū)為重點和前沿的社區(qū)范疇，從更高更系統(tǒng)的角度構建城市基層黨建的體系與格局。

第一，城市基層黨組織建設進一步走向全域黨建。一直以來，黨的基層組織建設的最大特征是“分域黨建”，即按照職域、區(qū)域分類將社會整體分為不同領域，逐步推進黨建工作的覆蓋和拓展?！?7〕黨的十九大報告指出，“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的”，這是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。在新的歷史條件下，隨著對“黨領導一切”原則的強調(diào)，城市中黨的基層組織開始進一步推進到城市工作的全部領域，橫向包括機關、事業(yè)單位、國企、學校、社區(qū)、新經(jīng)濟組織和新社會組織、互聯(lián)網(wǎng)等等;縱向包括中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和社區(qū)等等?？梢哉f，“全域黨建”已成為新時代黨的城市基層組織建設的重要特征。

第二，城市基層黨組織建設開始構建整體性的黨建格局。改革開放以來，城市基層黨建一直關注城市治理的重點和前沿問題，特別是重點關注以社區(qū)為核心的區(qū)域黨建的發(fā)展。進入新時代，在國家制度和國家治理體系更加成熟、更加定型的背景下，城市基層黨建開始構建整體性、系統(tǒng)性的工作體系和工作格局。新時代黨的城市基層組織建設開始更加重視職域黨建和區(qū)域黨建的整合聯(lián)動，更加重視不同領域黨建工作的融合發(fā)展，更加重視實現(xiàn)黨的全面領導，更加重視黨的組織在職域、區(qū)域兩個維度的全覆蓋，更加重視黨建工作體系的拓展與提升。

第三，開始系統(tǒng)總結建黨以來黨的城市基層組織建設的工作經(jīng)驗和方法。城市基層黨組織建設在各個方面取得了重要成績，既在黨的傳統(tǒng)工作領域積累了許多經(jīng)驗，同時在解決城市治理的前沿問題上進行了許多創(chuàng)新探索。在此基礎上，在十九屆四中全會強調(diào)全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強調(diào)堅持和完善中國特色社會主義制度之際，各領域、各地方、各層級的基層黨組織開始系統(tǒng)總結建黨100年以來黨的城市基層組織建設的基本規(guī)律和經(jīng)驗。

對城市黨建工作體系的探索、社區(qū)融合中黨建實踐工作的發(fā)展以及城市黨建對“全域黨建”布局的考慮，使得城市黨建必須從社區(qū)黨建上升到整體的“城市基層黨建”。所謂城市基層黨建，“說到底，就是以街道社區(qū)黨組織為核心，有機聯(lián)結單位、行業(yè)及各領域黨組織，實現(xiàn)組織共建、資源共享、機制鏈接、功能優(yōu)化的系統(tǒng)建設和整體建設。與街道社區(qū)黨建相比，城市基層黨建的內(nèi)涵和外延，都有極大豐富和拓展，更加注重全面統(tǒng)籌，更加注重系統(tǒng)推進，更加注重開放融合，更加注重整體效應”。〔28〕這從整體上對黨建工作者提出了更高的要求，今天的城市基層黨建工作，需要從城市中園區(qū)、產(chǎn)區(qū)、社區(qū)、商區(qū)等不同功能區(qū)的系統(tǒng)治理來思考;需要從單位、社區(qū)、“兩新”等不同黨建領域的整體布局來思考;需要從正本清源，全面系統(tǒng)地總結黨的執(zhí)政規(guī)律，完善黨組織的政治和社會功能，發(fā)揮黨的工作優(yōu)勢等方面來思考;需要從黨建工作應對社會轉型和基層治理的需要，實現(xiàn)組織形態(tài)和黨建模式的轉型方面來思考。

四、建黨百年來中國共產(chǎn)黨城市基層組織建設的基本經(jīng)驗

從職域黨建到區(qū)域黨建，再到新時代的城市基層黨建，黨的城市基層組織建設遵循不同的策略與特點。革命時期，“到工廠去、到礦山去”以及“支部建在連上”的建黨經(jīng)驗，為中國共產(chǎn)黨以職域為基礎建設民主集中制政黨提供了基礎。社會主義建設時期的職域黨建，其基本特征是黨的組織建設與基層單位的領導體制相結合，單位體制和單位黨建相互支撐、相互促進。改革開放以來新出現(xiàn)的區(qū)域黨建，其基本特征是黨的基層組織建設與城市的治理議題相結合，并在此基礎上形成了“職域與區(qū)域并重”的黨建工作經(jīng)驗。中國特色社會主義建設新時代的城市基層黨建，開始構建全領域覆蓋、全方位領導、全系統(tǒng)推進的城市基層黨建新格局。從“支部建在連上”、職域黨建，到“職域與區(qū)域并重”的黨建，再到“黨領導一切”的全域黨建，黨的城市基層組織建設經(jīng)歷了十分重要的傳承和發(fā)展。正因為如此，在回顧城市基層黨建工作的歷史邏輯的基礎上，我們可以對建黨100年以來城市基層黨建工作基本經(jīng)驗做一個提綱挈領的總結。

（一）構建了“一縱一橫”全覆蓋的組織網(wǎng)絡

建黨以來，經(jīng)過100年的建設，黨的基層組織在城市中已經(jīng)形成了由“一縱一橫”構成的組織網(wǎng)絡。從縱向層面來看，黨的組織在城市中由省市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)四級體系構成。在新時代的城市基層黨建工作中，要求“強化市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動，逐級明確黨建工作職責任務，市委抓好規(guī)劃指導，協(xié)調(diào)解決重大問題;區(qū)（縣、市、旗）委提出思路目標，具體指導推動，發(fā)揮‘一線指揮部作用;街道黨（工）委抓好社區(qū)黨建，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各領域黨建工作，整合調(diào)動各類黨建資源，強化‘龍頭帶動;社區(qū)黨組織落實上級黨組織部署的各項任務，兜底管理轄區(qū)內(nèi)小微企業(yè)和社會組織黨建工作”。〔29〕此外，在部分城市，社區(qū)黨組織還明確下設住宅小區(qū)和院落一級的黨組織。〔30〕從橫向層面看，黨的組織在城市形成了機關、事業(yè)單位、國企、學校、“兩新”組織、社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)等七個領域。這“一縱一橫”構成的黨的基層組織網(wǎng)絡，在城市中形成了廣泛、全面、系統(tǒng)的組織體系，基本實現(xiàn)了對黨的城市工作各個領域的全覆蓋。這一組織體系，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的根本特點，鞏固了黨在城市中的執(zhí)政基礎;也正是這一組織體系，為“黨政軍民學、東西南北中，黨領導一切”奠定了組織基礎。

（二）黨的基層組織形成了多個維度的組織類型

在“一縱一橫”的組織網(wǎng)絡下，我們基本可以對黨的基層組織作兩個角度的類型學劃分。第一，黨的組織總體上可以分為地方黨組織、單位黨組織、區(qū)域黨組織三種類型。所謂地方黨組織，指在一定地區(qū)內(nèi)有領導權的黨組織，如省委、市委、縣委等等。在《黨章》中，黨的地方組織和黨的基層組織在內(nèi)涵和外延上是分開的，但街道黨工委明顯地具有地方黨組織的特征。地方黨組織領導著區(qū)域內(nèi)的所屬單位黨組織和區(qū)域黨組織。所謂單位黨組織，包括機關事業(yè)單位中的黨組和基層支部，國有企業(yè)、學校等職業(yè)組織中黨的領導組織和黨的支部。所謂區(qū)域黨組織，主要指以地區(qū)空間或物理空間為單元的黨組織，包括社區(qū)黨組織、樓宇黨組織、馬路黨組織等等。這三種組織構成了黨的組織的基本類型，有著不同的黨建傳統(tǒng)和黨建規(guī)律，共同構成了城市基層黨建的中心內(nèi)容。不過，在實踐中還有許多復雜情況，有的黨組織具有兩種類型的復合特征。如有的城市社區(qū)具有高度行政化特征，在人員、資源和管轄權方面都類似于一個“小街道”，因此不能再被成為區(qū)域黨組織，而是具有地方黨組織的部分特征;有的樓宇黨支部，主要是依托商務樓宇內(nèi)某一大型企業(yè)組建，因此具有單位黨組織的特征;有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由于其管理方是地方政府的派出機構，因此也具有地方黨組織的部分特征。

第二，黨的基層組織還可以分為領導行政組織的黨組織、行政組織支持的黨組織和無行政組織支持的黨組織三種類型。所謂領導行政組織的黨組織，指黨的組織具有領導行政組織的職能，除地方黨委外，在基層黨組織中包括街道黨工委、社區(qū)/居民區(qū)黨總支、機關事業(yè)單位和國有企業(yè)中的黨委和黨組。所謂行政組織支持的黨組織，指在職業(yè)組織中與行政組織同構，但并不具有行政組織領導權的黨組織，包括機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、學校、“兩新”組織中的基層黨支部，這些組織在職業(yè)組織中具有管理黨員的職能但并不能領導行政組織。所謂無行政組織支持的黨組織，既包括社區(qū)黨支部、園區(qū)黨支部、馬路黨支部等區(qū)域黨組織，它們不與職業(yè)組織同構所以無法獲得職業(yè)組織支持的黨組織，也包括設置在非公企業(yè)和社會組織中但無法獲得“兩新”組織領導層支持的黨組織?；鶎狱h建工作在地方黨組織、單位黨組織和區(qū)域黨組織中呈現(xiàn)出不同的組織特點和工作規(guī)律。在領導行政組織黨組織、行政組織支持黨組織和無行政組織支持的黨組織中，黨建工作的基礎不同，獲得的資源和支持也不同，這三種類型影響著黨建工作的落實程度和最終成效。

（三）城市基層黨建方面存在“責任”和“聯(lián)動”機制

過去二十年的城市基層黨建取得了豐富的成績，但總體上來說表現(xiàn)為“雙黨建”機制。城市基層黨建工作中的兩個機制至關重要，機制之一是“責任”，即“一級抓一級，層層抓落實”。從黨的組織自身來說，所謂抓黨建就是抓好基層黨組織和黨員的政治建設。反映在現(xiàn)實的黨建工作中，就是通過黨員干部的責任機制，進一步強調(diào)民主集中制，強調(diào)政治紀律，強調(diào)黨建引領和率先垂范，同時加強各種類型的資源支持，推動基層黨員干部在城市工作中建功立業(yè)?！?1〕機制之二是“聯(lián)動”，即“各領域黨組織互聯(lián)互動”。由于黨組織的廣延性特征，基層黨組織可以充分發(fā)揮點多、線長、面廣的優(yōu)勢，推動不同類型、不同領域、不同層級、不同地區(qū)的基層黨組織之間黨建聯(lián)建和互幫互助，從而實現(xiàn)整合資源和推動基層工作的目標。所謂“區(qū)域化黨建”，是基層黨建發(fā)揮聯(lián)動機制的顯著成果。

（四）黨建引領社會治理方面存在“兜底”和“單位”機制

反映在社會治理的層面，黨建引領的社會治理也總體上呈現(xiàn)出典型的“雙治理”機制。城市基層治理的核心機制之一是“兜底責任”，即在城市中街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級的政府，對黨建工作、社會服務、社區(qū)治理、社會穩(wěn)定等工作承擔總的兜底責任?！?2〕在這一背景下，街道黨工委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也開始通過“網(wǎng)格化管理”的機制和平臺提升城市基層管理的精細化程度和水平。城市基層治理的核心機制之二是“單位治理”，特別是在社區(qū)、住宅小區(qū)等重要區(qū)域的治理上，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨組織和政府部門努力通過區(qū)域化黨建等機制，推動駐區(qū)單位的資源和力量參與周邊區(qū)域的治理，解決一系列基層治理的重點和難點問題。所謂單位治理，即基層政府在進行城市社會治理時，更注重整合和調(diào)動體制內(nèi)單位的資源和力量，而整合的方式主要是通過發(fā)揮黨建聯(lián)建的機制和作用?！?3〕

（五）職域黨建和區(qū)域黨建之間具有“補給”和“支持”機制

在城市基層黨建的歷史經(jīng)驗中還可以發(fā)現(xiàn)典型的“補給”和“支持”機制。在城市基層黨建以社區(qū)黨建的中心內(nèi)容時，由于社區(qū)黨組織自身具有的資源較少，因此街道黨工委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委努力整合和推動單位黨組織履行社會責任并參與社區(qū)治理，這實際上可以總結為以單位黨建補給社區(qū)黨建。而今天“兩新”黨建開始成為城市基層黨建中新的重點領域時，由于“兩新”黨建缺乏人員、場地等基本的黨建基礎，因此今天城市的黨建工作又呈現(xiàn)出以社區(qū)黨建補給“兩新”黨建的特點，具體表現(xiàn)為社區(qū)黨建通過黨員服務中心、黨建指導員等形式推動“兩新”黨建工作等。在此基礎上，對于城市中任何一個區(qū)域黨組織來說，在實際工作中所能獲得的支持主要來自四個方面：一是上級黨組織的政治支持;二是政府職能部門的行政支持;三是體制內(nèi)單位通過黨建聯(lián)建給予的資源支持;四是通過社會動員和整合得到的群團組織、專業(yè)社會組織、社會自組織、居民個人等社會支持。

五、結語

城市基層黨建的基本經(jīng)驗，從黨的組織體系看，具有“一縱一橫”的組織結構;從基層黨建和社會治理的制度和機制看，具有“雙黨建”和“雙治理”的核心機制;從黨建工作的重點和資源分配看，還具有三重“補給機制”和四維“支持機制”。這些經(jīng)驗今天已經(jīng)成為城市基層黨建的基本規(guī)律，并成為未來城市基層黨建工作的基礎。

內(nèi)涵擴展了的新時代城市基層黨建，強調(diào)的是駐區(qū)單位黨建、社區(qū)黨建和“兩新”黨建之間的“三建融合”。這個“三建融合”與過去二十年城市社區(qū)黨建的歷史經(jīng)驗相傳承，仍然以“街道社區(qū)黨組織”為核心，“以黨建引領基層治理為抓手，以解決突出問題為突破口，推進街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互動，擴大商務樓宇、各類園區(qū)、商圈市場、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)等新型領域黨建覆蓋，健全市區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動體系，提高城市基層黨建工作整體效應，為建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市提供堅強組織保證?！薄?4〕

具體的看，在這個以“融合”為整體性要求的黨建工作中，我們基本上可以勾勒出城市基層黨建工作的四個主要領域。一是單位黨建，即事業(yè)單位、學校、國企等體制內(nèi)單位的黨建，既包括行業(yè)黨建，也包括駐區(qū)單位黨建。在這一領域中，如何發(fā)揮基層黨委的領導核心作用，如何解決基層支部的虛化、弱化、邊緣化問題是主要的工作內(nèi)容。二是社區(qū)黨建，主要是居民區(qū)、住宅小區(qū)等區(qū)域的黨建，這一領域要求在延續(xù)既有黨建工作成果的基礎上，進一步探索和創(chuàng)新，通過黨建引領實現(xiàn)更有效的社區(qū)治理。三是“兩新”組織黨建，主要是非公經(jīng)濟、社會組織等新興領域黨建，這一領域首先要求黨組織全覆蓋，其次要求基層黨組織通過黨建工作更有效地發(fā)揮作用。四是街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建，主要指街道黨工委/鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為基層黨建工作的兜底責任部門，如何領導區(qū)域內(nèi)的“三建融合”，如何全面構建基層黨建工作體系并實現(xiàn)良性發(fā)展。更加簡單地說，就是街道黨建抓責任、單位黨建抓聯(lián)動、社區(qū)黨建抓區(qū)域（既要關注區(qū)域黨組織建設，也要推進區(qū)域治理）、“兩新”黨建抓覆蓋，但不論如何，“無論是大機關還是小單位，都要在街道社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，共商區(qū)域發(fā)展，共抓基層黨建，共育先進文化，共同服務群眾，共建美好家園”?！?5〕

我們可以看到，在提出和推動城市基層黨建工作的過程中，基層黨建實踐已經(jīng)開始在上述四個領域有了進一步的發(fā)展。在街道層面開始推動街道管理體制的改革，更加強調(diào)街道的社會治理職能;在“兩新”黨建層面，各地都通過各種方式不斷推進黨組織的“兩個覆蓋”工作;在社區(qū)黨建方面，開始出現(xiàn)了網(wǎng)格黨建、街區(qū)黨建、黨建服務中心建設等多個維度的創(chuàng)新;在駐區(qū)單位黨建方面，學校、國有企業(yè)基層黨建工作全面加強，駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建的機制和方法繼續(xù)優(yōu)化。而黨的城市基層組織建設在各方面的全面發(fā)展，進一步為堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎。

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