王樹青

(天?？h草原工作站，甘肅 天祝 733299)

我國擁有各類天然草原近4億hm2，占國土面積的41.7%，是全國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。草原長期以來都是作為畜牧業(yè)的飼草地進行管理，主要突出其生產(chǎn)功能。近年來，隨著生態(tài)環(huán)境整治力度的不斷加大，草原在生態(tài)功能方面的作用得到很大重視，各種保護性措施(如落實草畜平衡制度、實行禁牧、休牧等)相繼實施，取得了一定成效。但在禁牧措施實施中，部分地區(qū)禁牧效果不理想，甚至出現(xiàn)一定的負面作用。如何實現(xiàn)草畜平衡，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的問題。

1 禁牧和草畜平衡

導致草原退化、草地生態(tài)惡化的原因是對草原的過度利用和管理不當。隨著科技發(fā)展，人們提出季節(jié)畜牧業(yè)理論，進行劃區(qū)輪牧、以草定畜等。近年來草原禁牧被提上議程，各級政府紛紛實施禁牧措施，以期實現(xiàn)草原生態(tài)修復。全國政協(xié)草原生態(tài)保護建設(shè)問題提案推動了草原生態(tài)保護獎勵政策的實行，在2009年全國政協(xié)專項調(diào)研基礎(chǔ)上，2010年國務(wù)院決定建立以保護草原生態(tài)、促進牧民增收為目標的草原生態(tài)保護補助獎勵機制。2011年國家在內(nèi)蒙古、新疆、西藏等8個主要草原牧區(qū)省份率先實施，內(nèi)容包括草畜平衡獎勵、禁牧補助、良種補貼、家畜良種補貼、生產(chǎn)資料綜合補貼和績效獎勵。2016年，新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策啟動實施，政策內(nèi)容調(diào)整為草畜平衡獎勵、禁牧補助和績效獎勵。經(jīng)過兩輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施，禁牧制度的效果得到彰顯，牧草高度和密度都增加了，品種也增多了，禁牧地區(qū)草原植被有效恢復，草原生態(tài)有了明顯改善，促進了草原健康可持續(xù)發(fā)展。

2 問題

2.1 長期禁牧在生態(tài)上并未達到預(yù)期效果

經(jīng)圍封禁牧后的草原，起初2～3年內(nèi)牧草蓋度、產(chǎn)草量等生產(chǎn)力逐步恢復增加，但禁牧3～5年以后，草場反而退化了，優(yōu)良牧草明顯減少。草原長期不放牧，牧草數(shù)量逐年變少，有些牧草品種甚至消失，這種現(xiàn)象讓研究草原的學者也感到吃驚。

2.2 長期禁牧造成生態(tài)與生產(chǎn)失衡

草畜轉(zhuǎn)換(即允許牛羊吃草)，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品，是草地畜牧業(yè)的初衷，不僅是放牧家畜的需要，對牧草乃至整個草原生態(tài)系統(tǒng)均有好處。如何落實禁牧制度，把握好管理尺度，實現(xiàn)草食畜牧業(yè)健康發(fā)展與草原生態(tài)良性循環(huán)互相和諧、互促互進，而不再是矛盾。

2.3 完全性禁牧導致種種弊端

采取全年完全性的禁牧后，由于圍封禁牧草原得不到放牧和利用，牧草枯黃后枝葉蓄積，如不及時清理無法自然分解，對下年的新草生長造成影響，下繁草數(shù)量逐年稀少，枯草阻擋草籽落入泥土和生長所需的光合作用導致生長力下降，一方面引起原生植被退化，生物多樣性減少，另一方面植物枯死后造成易燃物增多，防火隱患增加。

2.4 過度禁牧危害生態(tài)

超載過牧可直接導致草原退化、生態(tài)災(zāi)難頻發(fā)。就當前而言，由于農(nóng)牧民對放牧的依賴程度較高，生態(tài)保護意識不強，禁牧是保護草原生態(tài)的措施之一。但實施中只是簡單地靠行政命令和禁罰手段來應(yīng)對草畜平衡，對禁牧與放牧的取舍徘徊在“一放就過、一管就死”的怪圈中，不敢放開禁牧的口子。在草畜平衡前提下適度放牧有益無害，過度放牧危害生態(tài)，卻忽略了過度禁牧對草原生態(tài)和優(yōu)良牧場也有危害。

2.5 過度禁牧造成草資源浪費

據(jù)測算，在畜牧業(yè)生產(chǎn)中飼草料約占養(yǎng)殖成本的70%，而草原的放牧利用則是飼草攝取中最經(jīng)濟、最實惠的方式。因未能解決好飼草料補給問題，我國草牧業(yè)養(yǎng)殖業(yè)成本高，效益低下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不好，畜產(chǎn)品在國際市場受進口同類產(chǎn)品沖擊大，競爭力不強。實施禁牧措施后，草原植被有效恢復，牧草品種增多了，草原生態(tài)步入良性循環(huán)，草原綜合生產(chǎn)力明顯增加，遺憾的是這些寶貴的牧草資源沒有得到利用而被浪費了。發(fā)展壯大草牧業(yè)，必須把適度利用豐富的天然草原資源和輔助人工種草、秸稈飼料化利用等措施有機結(jié)合起來。

2.6 發(fā)放禁牧補助的合理性有待商榷

一是監(jiān)管力量薄弱，私自放牧管理難度大。二是補助資金僅占牧民收入的10%～15%，遠不及牛羊數(shù)量增加獲得的收益，對牧民的激勵作用并不明顯。三是僅以草原面積和牲畜數(shù)量掛鉤為標準，核算標準單一，難以衡量生態(tài)質(zhì)量，因經(jīng)濟利益趨動造成部分牧民一邊領(lǐng)著獎補，一邊用部分獎補款購買牲畜，禁牧的草場質(zhì)量短期內(nèi)能得到好轉(zhuǎn)，不禁牧的草場會嚴重超載，惡性循環(huán)，保護草原生態(tài)的政策措施功效并未完全釋放，效果不明顯。

3 建議

草原作為資源，應(yīng)該為民生質(zhì)量的提升發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要平衡好既能夠保護生態(tài)環(huán)境，又能夠讓草原的資源價值得以發(fā)揮這個“度”，要統(tǒng)籌生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，二者不可偏廢。相關(guān)措施的實施要綜合研判，科學應(yīng)對，因地制宜、恰到好處，防止“過猶不及”。國家設(shè)立獎補機制并實施禁牧措施后，部分地區(qū)草原生態(tài)已經(jīng)恢復，如果仍然堅持禁牧，那就“過”了。

3.1 正確處理好生態(tài)保護和生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)系

草畜平衡強調(diào)的是遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律，允許在可持續(xù)發(fā)展前提下對草原最大限度地放牧利用，是生態(tài)與生產(chǎn)的平衡，是更有利于保障生產(chǎn)下的可持續(xù)健康發(fā)展。應(yīng)將草畜平衡落實狀況納入各級政府生態(tài)文明建設(shè)的考核指標進行約束性考核，建立目標責任制、問責制，并加強督促檢查。要強化地方政府責任，重視當前，著眼長遠，尊重和正視草原地區(qū)保護生態(tài)、發(fā)展生產(chǎn)這個客觀現(xiàn)實，切實解決好草原生態(tài)有效恢復和草原地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。教育引導群眾摒棄一切有悖于生態(tài)文明的生產(chǎn)方式和生活方式，用現(xiàn)代經(jīng)營理念發(fā)展草地畜牧業(yè)，達到牧業(yè)經(jīng)濟和草原生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.2 健全完善草畜平衡監(jiān)測措施

要制定以草原健康狀況為核心的草畜平衡監(jiān)測指標和技術(shù)規(guī)程，建立草畜平衡大數(shù)據(jù)平臺，實行智能化管理，增強載畜能力監(jiān)測的時效性和精準度。根據(jù)草原植被生態(tài)狀況和生產(chǎn)能力，因地制宜，靈活取舍，精準實行草畜平衡管理。將完全禁牧改變?yōu)閲栏癖O(jiān)管之下的適度利用，向監(jiān)督管理要效益。依據(jù)草原監(jiān)測綜合數(shù)據(jù)和草場恢復狀況，進行以草定畜，把放牧強度限制在輕度和中度利用(中度利用屬草畜基本平衡狀態(tài))的范圍內(nèi)，確保草地生態(tài)良好。加強草原監(jiān)管機制和監(jiān)管隊伍建設(shè)，提升監(jiān)管效率，杜絕禁牧不嚴、休牧不實、越界放牧、夜間偷牧等現(xiàn)象。

3.3 進一步完善草原生態(tài)補獎?wù)?/h3>

開展本地草原資源普查，摸清草原資源現(xiàn)狀，分類分級制定政策實施的內(nèi)容和標準。研究制定草畜平衡及自然保護區(qū)功能區(qū)生態(tài)補償政策，提高補償標準，建立補獎資金與生態(tài)修復成效密切掛鉤的有效機制，探索建立政府主導、社會參與的多元化補償機制，鼓勵合作社、企業(yè)等多元化社會主體多形式參與草原生態(tài)修復工作。建議變補獎為補償，相關(guān)部門要盡快形成一套科學的草原生態(tài)質(zhì)量恢復評價標準，由專業(yè)人員對草場生態(tài)質(zhì)量進行評估，確定恢復的標準及年限，在規(guī)定的時間達到規(guī)定的標準，發(fā)放補償款，否則不予發(fā)放。

3.4 積極探索完善禁牧相關(guān)措施

因地制宜制定科學有效的禁牧管控措施，多渠道探索合理利用草原的方式，積極研究解決禁牧所帶來的生態(tài)保護負面效應(yīng)，更好地促進生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展。

3.5 大力推進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變

加快草原畜牧業(yè)由生產(chǎn)粗放型、數(shù)量增長型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，大力推進人工飼草基地建設(shè)，通過補飼生產(chǎn)，保證草畜平衡；促進畜群結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過加快家畜出欄和提高繁活率，獲得預(yù)期的草畜平衡；大力發(fā)展草原旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，扶持一批優(yōu)勢特色草產(chǎn)業(yè)，積極引導牧民群眾由傳統(tǒng)放牧轉(zhuǎn)為從事二三產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)牧民就地轉(zhuǎn)產(chǎn)，保證轉(zhuǎn)移出的人口能夠有穩(wěn)定的收入來源。

4 結(jié)語

草原作為復雜的復合生態(tài)系統(tǒng)，僅靠單個政策解決不了牧區(qū)所有的問題。圍封禁牧可恢復草原生態(tài)系統(tǒng)，提高草原生產(chǎn)能力，但長期禁牧也顯現(xiàn)出許多問題，甚至帶來對草原生態(tài)系統(tǒng)的負面影響。放牧牲畜起著維持生態(tài)平衡的作用，只要數(shù)量適宜對草原是有益的，忽略其在生態(tài)中的作用是不合理的。單純強調(diào)禁牧，不僅造成植物群落單一、優(yōu)良牧草比例下降、放牧家畜生長生產(chǎn)受到抑制、養(yǎng)殖成本增大等，還可導致草原在保持水土、防風固沙、涵養(yǎng)水源、美化環(huán)境、保護生物多樣性等方面重要生態(tài)功能的正常發(fā)揮，引發(fā)生態(tài)災(zāi)難?？茖W評判放牧與禁牧，就要清醒掌握禁牧與放牧的終極目標，多方施策，打好政策組合拳。要全面落實草畜平衡制度，適度放牧利用，充分實現(xiàn)草原資源的生態(tài)功能和經(jīng)濟價值，以生態(tài)文明成效促進草畜產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。