●蔣明亮

2020年1月19日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2020〕101號(hào)）（以下簡稱20版）。該辦法修改完善了2016年版《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2711號(hào)）（以下簡稱16版）部分條款，進(jìn)一步提高對(duì)省級(jí)電網(wǎng)的監(jiān)管力度。從2020年以來實(shí)施情況看，筆者認(rèn)為20版仍存在進(jìn)一步完善的空間，本文針對(duì)投資約束、電價(jià)調(diào)整等方面問題進(jìn)行探討。

一、關(guān)于投資約束

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個(gè)版本規(guī)定。16版規(guī)定，規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額，按照有權(quán)限的政府主管部門預(yù)測的、符合電力規(guī)劃的電網(wǎng)投資計(jì)劃，并根據(jù)固定資產(chǎn)投資增長應(yīng)與規(guī)劃電量增長、負(fù)荷增長、供電可靠性相匹配的原則統(tǒng)籌核定。20版規(guī)定，預(yù)計(jì)新增單位電量固定資產(chǎn)=預(yù)計(jì)新增輸配電固定資產(chǎn)原值÷預(yù)計(jì)新增輸配電量，預(yù)計(jì)新增輸配電固定資產(chǎn)基于提高投資效率的要求，按照不高于歷史單位電量固定資產(chǎn)的原則核定（國家政策性重大投資除外），低于歷史單位電量固定資產(chǎn)的，按預(yù)計(jì)數(shù)核定。

2.問題分析。相比于16版表述，20版提出了單位電量固定資產(chǎn)概念，設(shè)定以上個(gè)周期電網(wǎng)投資強(qiáng)度為標(biāo)桿，將電量與新增資產(chǎn)掛鉤，不僅更加清晰，而且更加便于操作。該規(guī)則是對(duì)價(jià)格管制理論（A-J效應(yīng) ）的實(shí)踐應(yīng)用，可有效約束電網(wǎng)企業(yè)的投資沖動(dòng)，是對(duì)16版最大的創(chuàng)新改進(jìn)。但是，該規(guī)則沒有考慮到全國各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)及電網(wǎng)發(fā)展的差異性，如部分省區(qū)上個(gè)周期電量非正常高速增長，單位電量固定資產(chǎn)值偏小。這種情形下，該地區(qū)實(shí)際所需投資與可納入定價(jià)的投資差異將很大，會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)定價(jià)水平無法支撐實(shí)際電網(wǎng)建設(shè)剛需投資的現(xiàn)象。

（二）解決方法

約束投資是為了防止電網(wǎng)企業(yè)在價(jià)格管制的條件下，以超過非必要的投資獲取更多收益，出現(xiàn)輸配電資產(chǎn)閑置或設(shè)備利用率低下的現(xiàn)象。因此，應(yīng)將投資約束與輸配電資產(chǎn)的利用率關(guān)聯(lián)起來，更加精準(zhǔn)管制電網(wǎng)，如選取有足夠數(shù)量的輸變電資產(chǎn)樣本，從供電可靠率、設(shè)備利用率等維度，客觀評(píng)價(jià)電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)利用效率。同時(shí)，還應(yīng)綜合考慮全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段差異，授權(quán)地方價(jià)格主管部門在投資規(guī)模參數(shù)取值上適當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)（如±5%），發(fā)展速度快的中西部裁量權(quán)可適當(dāng)高一些，形成對(duì)電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)與投資的“評(píng)價(jià)—考核—定價(jià)”體系。

二、關(guān)于權(quán)益收益率

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個(gè)版本規(guī)定。16版將權(quán)益資本劃分為政策性有效資產(chǎn)和非政策性有效資產(chǎn)，政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按1%核定；非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按10 年期國債平均收益率加不超過4個(gè)百分點(diǎn)核定；首個(gè)監(jiān)管周期權(quán)益資本收益率可參考省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管周期前三年實(shí)際稅后凈資產(chǎn)收益率核定。20版規(guī)定，原則上按不超過同期國資委對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核確定的資產(chǎn)回報(bào)率，并參考上一監(jiān)管周期省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際平均凈資產(chǎn)收益率核定。

2.問題分析?！皽?zhǔn)許成本加合理收益”定價(jià)方法的核心，是通過準(zhǔn)許投資回報(bào)率機(jī)制解決輸配電網(wǎng)建設(shè)的資金問題，即電網(wǎng)建設(shè)投資不足時(shí)，提高權(quán)益資本收益率，以吸引增加投資；電網(wǎng)建設(shè)投資過度時(shí)，則降低權(quán)益資本收益率，抑制投資。而判斷電網(wǎng)建設(shè)投資是否不足，則須設(shè)定一定的電力專業(yè)指標(biāo)予以量化，如輸電線路、變壓器負(fù)載率等。但兩個(gè)版本均無相關(guān)詳細(xì)規(guī)定，沒有體現(xiàn)出權(quán)益收益率與電網(wǎng)生產(chǎn)能力的關(guān)聯(lián)關(guān)系。此外，與歐美電網(wǎng)企業(yè)不同，我國電網(wǎng)企業(yè)均屬于國有企業(yè)，社會(huì)責(zé)任和政治責(zé)任意識(shí)極強(qiáng)，投資不足的風(fēng)險(xiǎn)較小。

（二）解決方法

與投資約束的原理相同，若堅(jiān)持以“準(zhǔn)許成本加合理收益”定價(jià)，則應(yīng)回歸該參數(shù)的本質(zhì)意義，與電網(wǎng)資產(chǎn)的利用率相關(guān)聯(lián)，統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電網(wǎng)建設(shè)投資需求等因素，綜合分析確定權(quán)益收益率取值。

三、關(guān)于電價(jià)調(diào)整機(jī)制

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個(gè)版本規(guī)定。16版有兩個(gè)條款規(guī)定了調(diào)整機(jī)制，一是第二十一條（建立定期校核機(jī)制），電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)定期向省級(jí)政府價(jià)格主管部門上報(bào)輸配電投資規(guī)劃完成進(jìn)度及情況。當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際投資額低于監(jiān)管周期規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額時(shí)，對(duì)差額投資對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)許收入的70%予以扣減。當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際投資額超過監(jiān)管周期規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額時(shí)，差額投資對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)許收入不再上調(diào)。二是第二十三條（具備條件的地區(qū)，可建立考核電網(wǎng)企業(yè)供電可靠率、服務(wù)質(zhì)量等的輸配電價(jià)調(diào)整機(jī)制），政府價(jià)格主管部門可根據(jù)政府能源主管部門的考核結(jié)果，適當(dāng)調(diào)整下一監(jiān)管周期準(zhǔn)許收入；供電可靠率、服務(wù)質(zhì)量等超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)一定幅度的，可適當(dāng)提高下一監(jiān)管周期準(zhǔn)許收入；達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)降低下一監(jiān)管周期準(zhǔn)許收入。20版大幅簡化，僅規(guī)定建立準(zhǔn)許收入平滑調(diào)整機(jī)制，及監(jiān)管周期內(nèi)成本重大變化，電網(wǎng)企業(yè)可以建議對(duì)準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)作適當(dāng)調(diào)整。

2.問題分析。20版刪除了16版較為詳細(xì)的調(diào)整機(jī)制的主要原因，應(yīng)該是受限于當(dāng)前各省區(qū)價(jià)格主管部門監(jiān)管力量及專業(yè)性現(xiàn)狀，難以實(shí)際操作。但按照20版簡化規(guī)定，實(shí)際操作時(shí)也會(huì)面臨問題，如對(duì)調(diào)整輸配電價(jià)的規(guī)定過于粗放，跨周期平滑處理可能時(shí)間過于滯后，電網(wǎng)企業(yè)周期內(nèi)若多年無法兌現(xiàn)準(zhǔn)許收入，正常經(jīng)營很可能受到影響。

（二）解決方法

調(diào)整輸配電價(jià)的主要原因輸配電價(jià)是電網(wǎng)企業(yè)兌現(xiàn)準(zhǔn)許收入的手段。電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際執(zhí)行核定輸配電價(jià)時(shí)，因購售電量結(jié)構(gòu)變化、定價(jià)時(shí)電量預(yù)測值不準(zhǔn)等原因，很可能形成過大的準(zhǔn)許收入盈虧。此時(shí)，就需要對(duì)輸配電價(jià)予以相應(yīng)調(diào)整。

結(jié)合現(xiàn)行定價(jià)辦法及實(shí)際情況，可從管理機(jī)制與調(diào)整操作兩個(gè)層面完善：管理機(jī)制層面，建立核價(jià)預(yù)測參數(shù)（電量與投資）的閉環(huán)管理機(jī)制，如考核各省區(qū)市的準(zhǔn)許收入預(yù)測準(zhǔn)確率，并根據(jù)準(zhǔn)確率相應(yīng)調(diào)整準(zhǔn)許收入等，從機(jī)制上杜絕電網(wǎng)企業(yè)刻意隱瞞、降低電量增速、做大投資規(guī)模的行為，減少主觀因素影響。調(diào)整操作層面，可設(shè)立周期內(nèi)準(zhǔn)許收入盈虧幅度限制（如3%）及盈虧絕對(duì)值限額（根據(jù)各地電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入規(guī)模適當(dāng)確定），年度盈虧超過限制限額時(shí)，次年調(diào)整輸配電價(jià)。

四、關(guān)于交叉補(bǔ)貼

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個(gè)版本規(guī)定。16版第十八條規(guī)定，結(jié)合電力體制改革進(jìn)程，妥善處理政策性交叉補(bǔ)貼。輸配電價(jià)改革初期，暫按居民和農(nóng)業(yè)用電量乘以其合理輸配電價(jià)與實(shí)際輸配電價(jià)之差計(jì)算居民、農(nóng)業(yè)用電等享受的政策性交叉補(bǔ)貼總額。具備條件的地區(qū)，可進(jìn)一步測算更加準(zhǔn)確合理的分電壓等級(jí)、分用戶類別政策性交叉補(bǔ)貼。第十九條規(guī)定，政策性交叉補(bǔ)貼由省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)測算并申報(bào)，經(jīng)省級(jí)政府價(jià)格主管部門審核后報(bào)送國家發(fā)展改革委。20版第二十一條規(guī)定，結(jié)合電力體制改革進(jìn)程，合理測算政策性交叉補(bǔ)貼規(guī)模，完善政策性交叉補(bǔ)貼的范圍和運(yùn)行機(jī)制。

2.問題分析。中發(fā)9號(hào)文的配套文件《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》規(guī)定，要分類推進(jìn)交叉補(bǔ)貼改革，結(jié)合電價(jià)改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼，逐步減少工商業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼，妥善處理居民、農(nóng)業(yè)用戶交叉補(bǔ)貼。輸配電價(jià)改革后，根據(jù)電網(wǎng)各電壓等級(jí)的資產(chǎn)、費(fèi)用、電量、線損率等情況核定分電壓等級(jí)輸配電價(jià)，測算并單列居民、農(nóng)業(yè)等享受交叉補(bǔ)貼以及工商業(yè)用戶承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼。20版刪除了16版中交叉補(bǔ)貼的計(jì)算方法等敘述，簡化為原則性的描述規(guī)定，實(shí)際上是不利于妥善處置交叉補(bǔ)貼的。

（二）解決方法

還原電力商品屬性、明確交叉補(bǔ)貼是輸配電價(jià)改革的總體目標(biāo)之一，交叉補(bǔ)貼牽涉到電力市場公平交易、規(guī)范自備電廠等諸多關(guān)鍵問題，是否能妥善處理，一定程度上決定了輸配電價(jià)改革甚至電力體制改革能否順利推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞种匾?。為此，一方面?yīng)持續(xù)推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)成本按分電壓等級(jí)核算，電網(wǎng)企業(yè)嚴(yán)格按照國家財(cái)政部《企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度——電網(wǎng)經(jīng)營行業(yè)》（財(cái)會(huì)〔2018〕2號(hào)）核算電力成本，準(zhǔn)確計(jì)算電網(wǎng)企業(yè)各電壓等級(jí)的真實(shí)成本以及合理輸配電價(jià)水平，并以此為基礎(chǔ)適當(dāng)考交叉補(bǔ)貼后確定實(shí)際執(zhí)行輸配電價(jià)；另一方面應(yīng)堅(jiān)持推動(dòng)交叉補(bǔ)貼從暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)，在核定各省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)時(shí)，明確將交叉補(bǔ)貼單獨(dú)列示，便于全國各省區(qū)市系統(tǒng)對(duì)比，也便于統(tǒng)籌安排交叉補(bǔ)貼資金來源。

五、關(guān)于輸配電價(jià)與電力市場化

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個(gè)版本規(guī)定。16版與20版均未就各省區(qū)的輸配電價(jià)核定與電力市場化的銜接問題進(jìn)行專門規(guī)定。

2.問題分析。從輸配電價(jià)核價(jià)實(shí)際情況看，省級(jí)電價(jià)主管部門（發(fā)改委）與電力市場主管部門（工信廳）在輸配電價(jià)核定工作上關(guān)注的重點(diǎn)存在一定差異：發(fā)改委主要考慮更多地落實(shí)國家及地方政府降低終端用戶電價(jià)的訴求，而工信廳除此之外，更多考慮維護(hù)電源企業(yè)效益，保障在電力市場競爭激烈情況下不出現(xiàn)持續(xù)虧損難以為繼。在電力市場化過程中，工信部門往往會(huì)為相關(guān)火、核電安排一定的基礎(chǔ)（獎(jiǎng)勵(lì)）電量，并要求電網(wǎng)企業(yè)以標(biāo)桿價(jià)（基準(zhǔn)價(jià)）統(tǒng)購結(jié)算，以平衡發(fā)電企業(yè)在市場化交易中降價(jià)壓力。

輸配電價(jià)改革后，仍有大量居民農(nóng)業(yè)等保障性用電量以及風(fēng)光水等清潔能源由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷，在市場化與非市場化并存的情況下，安排哪些用戶及電源、以怎樣的時(shí)序進(jìn)入電力市場，將直接影響電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際的購售價(jià)差以及兌現(xiàn)輸配電收入。如果主管部門之間不協(xié)調(diào)一致，則電網(wǎng)企業(yè)面臨實(shí)際輸配電收入與核定準(zhǔn)許收入偏差過大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）解決方法

增加完善輸配電價(jià)與電力市場化協(xié)同性的規(guī)定，明確相應(yīng)流程：首先要確定電力市場化安排，明確哪些類別和電壓等級(jí)的用戶、以及匹配的電源進(jìn)入電力市場交易，哪些用戶與電源繼續(xù)由電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，平衡好整體發(fā)購電量；然后以電量平衡為基礎(chǔ)，計(jì)算各用電類別及各電壓等級(jí)的實(shí)際購售價(jià)差，適當(dāng)調(diào)整以確保與核定的平均輸配電價(jià)水平一致；最后公布各電壓等級(jí)購售價(jià)差作為核定輸配電價(jià)，并列示與合理輸配電價(jià)之差為交叉補(bǔ)貼。

綜上所述，現(xiàn)行《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》仍存在進(jìn)一步修改完善的空間，有必要結(jié)合各地實(shí)際持續(xù)修改完善，更好地服務(wù)、支撐國家輸配電價(jià)及電力市場改革。