盧修亮,邱立新,高 亮,林 曉,溫玄燁,常國彬

(1.國家林業(yè)和草原局森林和草原病蟲害防治總站,林業(yè)有害生物監(jiān)測預(yù)警國家林業(yè)和草原局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,沈陽 110034；2.山東省野生動植物保護(hù)站,濟(jì)南 250014)

近年來,我國林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā),給森林資源安全和生態(tài)建設(shè)成果構(gòu)成較大威脅。其中,尤以松材線蟲病、美國白蛾兩類重大林業(yè)有害生物擴(kuò)散危害形勢最為嚴(yán)峻。近3年,全國松材線蟲病疫區(qū)數(shù)量增加420個,發(fā)生面積增長15.4倍,病死樹數(shù)量增長26.2倍[1]；美國白蛾疫情已擴(kuò)散到長江南岸,向南擴(kuò)散趨勢明顯,且有代數(shù)增加風(fēng)險[2]。松毛蟲作為我國分布范圍最廣的一類本土松樹葉部害蟲,發(fā)生面積已超100萬hm2[3],暴發(fā)成災(zāi)的情況每年都有發(fā)生。為有效遏制松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物暴發(fā)式傳播擴(kuò)散趨勢,妥善處置各類林業(yè)有害生物災(zāi)害突發(fā)事件,各地根據(jù)防治減災(zāi)工作實(shí)際,積極開展聯(lián)防聯(lián)治探索實(shí)踐,取得了一定成效,聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制已逐步形成[4]。但從目前情況看,林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制仍存在一些問題,制約著機(jī)制效能的充分發(fā)揮。本文結(jié)合各地林業(yè)有害生物防治生產(chǎn)實(shí)踐,對比總結(jié)國內(nèi)其他領(lǐng)域聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn),對林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制進(jìn)行了理論探索及思考,以期為進(jìn)一步提高聯(lián)防聯(lián)治成效提供借鑒和啟發(fā)。

1 聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制發(fā)展概況

我國林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治起步較早,主要為防治松材線蟲病、美國白蛾等重大林業(yè)有害生物而設(shè)立。1982年9月,原林業(yè)部在遼寧省丹東市召開部分省區(qū)查防美國白蛾座談會,對聯(lián)合查防提出工作要求,標(biāo)志著我國林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治工作進(jìn)入了實(shí)踐探索階段[5]。1993年6月,遼寧省錦州市、河北省秦皇島市及唐山市在錦州市召開了查防美國白蛾聯(lián)防會,成立了聯(lián)防小組,制定了聯(lián)防協(xié)議[6],有力地促進(jìn)了聯(lián)防聯(lián)治規(guī)范化進(jìn)程。1998～2004年,由國家牽頭組織實(shí)施的松材線蟲病、美國白蛾、紅脂大小蠹、松毛蟲等9項(xiàng)國家級工程治理項(xiàng)目,以聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制為先導(dǎo),以重大或危險性林業(yè)有害生物為治理對象,統(tǒng)一規(guī)劃,共同實(shí)施,取得了明顯成效。至2004年治理工程項(xiàng)目全部結(jié)束時,我國主要林業(yè)有害生物成災(zāi)率由1999年的7‰降到了5‰[7]。聯(lián)防聯(lián)治的這一重要實(shí)踐,進(jìn)一步拓寬了林業(yè)有害生物治理種類、豐富完善了機(jī)制工作制度,聯(lián)防聯(lián)治日漸成為我國林業(yè)有害生物防治的重要組織形式。為進(jìn)一步加大聯(lián)防聯(lián)治推進(jìn)力度,國家法律法規(guī)、重要政策文件先后就建立聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制作出明確規(guī)定要求(表1),江西、浙江、湖北、安徽、福建、陜西等省的防治條例及《黃山市松材線蟲病防治條例》(1)黃山市人大常委會.黃山市松材線蟲病防治條例.2018.也均就聯(lián)防聯(lián)治作出明確規(guī)定。

表1 聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制重要規(guī)范性文件

截至2019年底,全國已有30個省份參加了省際間聯(lián)防聯(lián)治組織,主要為滬蘇浙皖贛閩、晉冀豫陜蒙、云貴川渝藏、陜甘寧青新、遼吉黑蒙、川陜鄂渝、京津冀、冀蒙遼、粵桂瓊、湘鄂等10個組織,這些組織共同構(gòu)成了目前全國林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治的組織框架。各組織中的毗鄰省份也根據(jù)工作實(shí)際加強(qiáng)合作交流,成立了聯(lián)防聯(lián)治分支組織。除省際間聯(lián)防聯(lián)治組織外,省域范圍內(nèi)毗鄰市(縣)間也根據(jù)工作需要成立了市(縣)級聯(lián)防聯(lián)治組織,跨區(qū)域、跨部門、分層級的溝通協(xié)作體系正在逐步建立。目前,各地聯(lián)防聯(lián)治組織多依托于地方林業(yè)主管部門及森防機(jī)構(gòu)、以“防治領(lǐng)導(dǎo)小組+成員單位”形式組建(圖1)。

圖1 省級聯(lián)防聯(lián)治組織建設(shè)情況

我國應(yīng)急管理組織體系主要包括應(yīng)急辦、防控指揮部、聯(lián)防聯(lián)治(控)和聯(lián)席會議4種具體類型。聯(lián)防聯(lián)治(控)作為突發(fā)事件發(fā)生后但暫未啟動應(yīng)急預(yù)案情況下常用的一種應(yīng)急組織體系[14],在應(yīng)對突發(fā)林業(yè)有害生物事件中發(fā)揮了一定作用。目前,林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治在工作內(nèi)容上以常態(tài)化信息通報、技術(shù)交流為主；協(xié)調(diào)主體上以林業(yè)主管部門、森防機(jī)構(gòu)為主；防控對象上以重大外來、本土暴發(fā)性林業(yè)有害生物為主。但在效能上,這種更偏向于常態(tài)化管理的聯(lián)防聯(lián)治,在戰(zhàn)時應(yīng)急處置時,常因缺乏政府直接領(lǐng)導(dǎo),部門綜合協(xié)調(diào)功能難以充分發(fā)揮。

2 聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制存在的主要問題

2.1 聯(lián)防聯(lián)治組織領(lǐng)導(dǎo)力度不夠

防治減災(zāi)權(quán)責(zé)不清是組織領(lǐng)導(dǎo)力度不夠的深層次原因。從各地情況看,現(xiàn)有的林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治工作主要由地方林業(yè)主管部門及森防機(jī)構(gòu)承擔(dān),地方政府參與程度較低,聯(lián)防聯(lián)治多停留在林業(yè)部門“孤軍奮戰(zhàn)”的層面。聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制在政府政治權(quán)威方面的欠缺,一定程度上造成了聯(lián)防聯(lián)治將很難打破行政區(qū)劃界限和壁壘,區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)制將難以有效形成。此外,由于聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制的各成員單位地位平等,上級政府部門又缺乏統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo),致使其開展轄區(qū)內(nèi)工作時常各自為政,難免出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

2.2 聯(lián)防聯(lián)治投入渠道缺失

目前,國家層面用于林業(yè)有害生物防治減災(zāi)的資金主要有財政部年度下達(dá)的林業(yè)改革發(fā)展資金中的防治補(bǔ)助部分和國家發(fā)改委牽頭實(shí)施的《全國動植物保護(hù)能力提升工程建設(shè)規(guī)劃(2017—2025年)》[15]用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入兩部分,但未包括開展聯(lián)防聯(lián)治的專項(xiàng)資金,各地也未將聯(lián)防聯(lián)治資金納入政府財政預(yù)算,聯(lián)防聯(lián)治難以得到有效的資金支持。近年來,各地根據(jù)防控需要成立了不同層級的聯(lián)防聯(lián)治組織,但因資金匱乏,多數(shù)組織常停留在交流經(jīng)驗(yàn)、互通情況的層面,統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同防控、聯(lián)動指揮的工作格局并未真正形成。

2.3 聯(lián)防聯(lián)治目標(biāo)不明確

從各地簽訂的聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議看,各成員單位雖然確定了階段性工作目標(biāo),但這個目標(biāo)常涵蓋所有林業(yè)有害生物種類,存在覆蓋范圍過大、防控對象模糊、目標(biāo)過于籠統(tǒng)等突出問題。防控對象不明確,防治對策就難有針對性,防控目標(biāo)就難以量化,各項(xiàng)防治工作就難以落實(shí)落地。如，北京、天津、河北聯(lián)合印發(fā)的《京津冀協(xié)同發(fā)展毗鄰地區(qū)林業(yè)有害生物協(xié)同防控聯(lián)動工作方案(試行)》[16],就將實(shí)現(xiàn)毗鄰地區(qū)所有林業(yè)有害生物協(xié)同防控作為整體目標(biāo)進(jìn)行推進(jìn),未對重點(diǎn)林業(yè)有害生物防控作出明確指標(biāo)要求,一定程度上影響了防控合力的形成。

2.4 聯(lián)防聯(lián)治應(yīng)急作用未有效發(fā)揮

多年來,一些地區(qū)對聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制思考不足,把握不準(zhǔn),往往忽視其作為介于政府和部門之間的應(yīng)急組織[14]的基本特征,僅僅將其定位于類似常態(tài)化管理的“聯(lián)席會議”,未能做到視災(zāi)害等級采取相應(yīng)級別的應(yīng)急管理措施?！耙床粦?yīng)急、應(yīng)急就設(shè)指揮部”的兩極分化問題突出,聯(lián)防聯(lián)治應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)作用難以發(fā)揮,應(yīng)急管理缺位現(xiàn)象明顯。2016年以來,先后有云南、四川、浙江、重慶、陜西、吉林、遼寧等7省(市)以成立省級防治指揮部[17-18]的形式應(yīng)對重大突發(fā)災(zāi)害,但聯(lián)防聯(lián)治常因動員能力不強(qiáng)、措施不夠有力而未被充分利用。

3 完善林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制的對策建議

聯(lián)防聯(lián)治(控)機(jī)制作為我國應(yīng)對突發(fā)事件的重要方式,在公共衛(wèi)生事件處置、大氣污染防治等方面有著廣泛的應(yīng)用。近年來,面對嚴(yán)峻的大氣污染治理形勢,我國從打破行政區(qū)域界線[19-20]著手,從防治整體性出發(fā),將建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制寫入2015年修訂的《大氣污染防治法》[21],填補(bǔ)了跨行政區(qū)域橫向聯(lián)合治理法律層面的空白；2018年以三大重點(diǎn)區(qū)域?yàn)楹诵膶?shí)施的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃》(2)國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃的通知.2018.,也對改善地區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量發(fā)揮了重要作用；2019年底新冠肺炎疫情發(fā)生后,黨中央國務(wù)院全面加強(qiáng)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)力度,成立了由國家衛(wèi)生健康委牽頭、由32個部門組成的國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制[22],為短時間內(nèi)形成疫情防控合力、取得抗擊疫情重大戰(zhàn)略成果提供了有力政治保障。我國林業(yè)有害生物災(zāi)害與大氣污染一樣具有發(fā)生范圍廣、擴(kuò)散性強(qiáng)、治理手段綜合的特征[23],而重大新發(fā)突發(fā)植物疫情、傳染病又同屬于國家生物安全的范疇,可以說,它們在管理策略和防控手段等方面有諸多相似之處。因此,在開展林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治中,可以借鑒它們在強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、壓實(shí)防控責(zé)任、抓好重點(diǎn)區(qū)域防控的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。下一步,為進(jìn)一步完善聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制,應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個方面著手:

3.1 加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)治組織領(lǐng)導(dǎo)

按照《中華人民共和國森林法》[24]要求,嚴(yán)格落實(shí)地方政府在重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治中的主體責(zé)任,建立責(zé)任明確的聯(lián)防聯(lián)治工作機(jī)制。開展跨區(qū)域重大林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治,須進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)層級,著力打破行政區(qū)域界線,建立由各地方政府與更高級別政府的相關(guān)職能部門組成的聯(lián)防聯(lián)治領(lǐng)導(dǎo)小組[25]。領(lǐng)導(dǎo)小組建立后,應(yīng)充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能優(yōu)勢,重點(diǎn)在制定聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議和總體實(shí)施方案、確定防治工作任務(wù)和責(zé)任分工、部署推動聯(lián)防聯(lián)治項(xiàng)目實(shí)施和考核評估驗(yàn)收、編制項(xiàng)目整體總結(jié)報告等重要事項(xiàng)上發(fā)揮主導(dǎo)作用。

3.2 加大重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治支持力度

優(yōu)化完善防治減災(zāi)資金各因素配置結(jié)構(gòu),探索建立常態(tài)化、穩(wěn)定的中央和地方聯(lián)防聯(lián)治資金投入機(jī)制。國家層面應(yīng)新增經(jīng)費(fèi)或在林業(yè)有害生物防治補(bǔ)助資金中適當(dāng)安排資金,用于支持國家級風(fēng)景名勝區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域重大林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治。省級財政部門、林業(yè)主管部門也應(yīng)對省內(nèi)聯(lián)防聯(lián)治予以補(bǔ)助,保障聯(lián)防聯(lián)治有序開展。同時要按照《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保資金管理 推動建立項(xiàng)目儲備制度的通知》[26]要求,制定出臺有利于聯(lián)防聯(lián)治項(xiàng)目入庫、動態(tài)實(shí)施的政策措施。

3.3 強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)治目標(biāo)管理

依據(jù)《中華人民共和國生物安全法》[8]《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[27]有關(guān)規(guī)定,明確聯(lián)防聯(lián)治應(yīng)急處置適用范圍,制定應(yīng)急處置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),明晰適宜開展聯(lián)防聯(lián)治的林業(yè)有害生物屬性,結(jié)合地區(qū)森林資源狀況和有害生物災(zāi)害發(fā)生實(shí)際,科學(xué)確定聯(lián)防聯(lián)治主要防控對象,合理制定量化可考核目標(biāo)任務(wù)。建立健全目標(biāo)管理工作制度,完善目標(biāo)指標(biāo)分解機(jī)制,統(tǒng)籌做好整體性指標(biāo)與各地區(qū)指標(biāo)、各部門指標(biāo)銜接工作,加快建立目標(biāo)一致、分工合理、權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效的工作格局。加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)治目標(biāo)考核力度,強(qiáng)化考核結(jié)果綜合運(yùn)用,加快形成以目標(biāo)考核促進(jìn)聯(lián)防聯(lián)治取得實(shí)效的長效機(jī)制。

3.4 完善聯(lián)防聯(lián)治項(xiàng)目儲備制度

實(shí)施聯(lián)防聯(lián)治項(xiàng)目儲備,應(yīng)著重加強(qiáng)對項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、審核入庫、績效評價、檢查驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理。參與聯(lián)防聯(lián)治項(xiàng)目申報的各地林業(yè)和草原主管部門、財政部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作配合,共同做好項(xiàng)目前期統(tǒng)籌謀劃,在充分研究協(xié)商基礎(chǔ)上,明確立項(xiàng)依據(jù)、建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施期限和范圍、投資估算和績效目標(biāo)等內(nèi)容。審核入庫中,省級林業(yè)和草原主管部門、財政部門應(yīng)按照《中央財政林業(yè)草原項(xiàng)目儲備庫入庫指南》[28]要求,對各地申報的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān),將符合條件的項(xiàng)目擇優(yōu)篩選排序、整合優(yōu)化后,納入項(xiàng)目儲備庫,動態(tài)滾動實(shí)施。聯(lián)防聯(lián)治實(shí)施過程中,應(yīng)按照《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》[29]預(yù)算績效管理要求,實(shí)行全過程預(yù)算績效管理,保障資金使用效益。

4 結(jié)語

近年來,受經(jīng)濟(jì)全球化、氣候變化和我國森林健康狀況欠佳等因素綜合影響,松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物持續(xù)擴(kuò)散、危害嚴(yán)重,外來入侵有害生物也在不斷增多[30],本土有害生物暴發(fā)成災(zāi)時有發(fā)生,防治減災(zāi)形勢愈加復(fù)雜嚴(yán)峻。加快推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革,健全屬地管理體制[31],完善聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制,健全災(zāi)害應(yīng)急管理體系十分必要。多年來,圍繞聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制,各級林業(yè)部門、森防機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多方面探索,積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì),我國林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制仍存在一些短板,亟需從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加大項(xiàng)目資金支持、完善協(xié)調(diào)聯(lián)動工作制度、厘清夯實(shí)防治責(zé)任等方面突破發(fā)力。